村民自治制度推進的路徑探析

崔春麗

中共涇川縣委黨校

村民自治制度推進的路徑探析

崔春麗

中共涇川縣委黨校

村民自治制度自推行以來，在學(xué)術(shù)界就存在廣泛爭議。盡管這一新生事物存在著諸多問題，但在中國近30年來的實踐表明，村民自治不僅存活著，而且也在發(fā)展中。本文通過對村民自治的內(nèi)涵和困境分析，提出村民自治制度推進可以從弱化國家在村內(nèi)的公權(quán)力和村民組織化兩個方面來進行。

村民自治；公權(quán)力退出；村民組織化

一、村民自治的內(nèi)涵

《中華人民共和國憲法》第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”《村民委員會組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。”村民自治在我國就是指廣大農(nóng)民群眾在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下依據(jù)憲法和其他法律的規(guī)定直接行使民主權(quán)利，進行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基本社會政治制度。村民自治的主體是本村成年村民，客體是本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，實現(xiàn)形式突出地表現(xiàn)為直接參與，主要內(nèi)容是“四個民主”，自治組織包含村委會、村民會議、村民代表會（村民議事會）。村民自治有對其起著根本指導(dǎo)作用并貫穿始終的必須遵循的基本原則，主要是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則、堅持民主的原則、堅持依法辦事的原則。

二、村民自治面臨的主要困境

經(jīng)過30年的時間，農(nóng)村基層民主自治已經(jīng)走上了健康發(fā)展的軌道。目前，全國31個省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)制定或修訂了《村民委員會組織法》實施辦法或村委會選舉辦法，使村民自治有了更加具體的法律法規(guī)保障。但是，村民自治的推進并不是一帆風(fēng)順的，還存在著許多現(xiàn)實的困境，而這些主要困境歸根結(jié)底還是“自”和“治”的問題，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

一是“四個民主”流于形式，尤其是選舉。如行政意圖對民主選舉的干擾；宗族、家族、非正式組織等因素對民主選舉的消極影響；“賄選”現(xiàn)象廣泛存在；選舉秩序混亂，選舉程序有待改進；村民參與選舉的積極性不高。

二是村“兩委”工作協(xié)調(diào)難。從村委會的黨村關(guān)系看，由于長期的一元化領(lǐng)導(dǎo)，尤其在廣大農(nóng)村的權(quán)力之爭，導(dǎo)致村“兩委”對抗，帶來的結(jié)果就是村委主任失職、管理不善，村支書不交章。

三是鄉(xiāng)村關(guān)系不明。鄉(xiāng)內(nèi)實行包村制，派駐村干部，使得國家的行政權(quán)力掌控村。鄉(xiāng)干預(yù)村內(nèi)選舉，村財鄉(xiāng)管，鄉(xiāng)對村采用的是一種誘致性的管制。而村完全聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，極力想法設(shè)法避免被鄉(xiāng)控制。

以上主要問題的實質(zhì)是自治權(quán)力運作的異化，表現(xiàn)為：首先是自治主體異化，自治的主體本該是村民，但現(xiàn)在呈現(xiàn)出的卻是村委會自治、村主任自治或支書自治；其次是自治形式的異化，《村民委員會組織法》中的直接民主是指全體村民直接參加村民大會。而目前是村民代表大會，是間接民主，還有很多地方是沒有召開村民大會或村民代表大會的無民主形式；最后是自治組織的職能異化，當(dāng)下的自治組織還是以經(jīng)濟職能為主，為村民提供的公共服務(wù)少。

二、推進村民自治的路徑

在當(dāng)下全球化的大背景下，民主已然成為潮流。中國作為一個后起發(fā)展中國家，走一條民主化的政治道路成為必然選擇，也是社會主義的本質(zhì)要求。社會主義初級階段的民主形式由于受客觀條件限制，是基層直接民主與以人民代表大會制為載體的間接民主的結(jié)合。但是，缺乏直接民主為基礎(chǔ)的間接民主形式很難保證人民的代表不“反仆為主”，因此必須發(fā)展直接民主以彌補間接民主的不足，解決好村民民主的問題和民主發(fā)展方向的問題。主要可以從以下兩個方面著手：

一是弱化國家在村內(nèi)的公權(quán)力。也就是弱化公權(quán)力在村的代理人，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村支書。就目前大的政治體制格局不變的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全退出村是不可能的。但這并不意味著就無法走出村民自治的困境，因為當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展到一定程度的時候，就會給改革帶來一定的契機。如稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減少了稅收任務(wù)，減輕了對村的控制，可以充分利用好這個時機使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸退出村。

村支書是鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是公權(quán)力的代表，當(dāng)前的政治體制下是不可能退出的。實踐中比較好的弱化這種公權(quán)力代理人的做法是“兩票制”、“公推公選”、“雙推制”等。通過先由村民投出村支書候選人的方式使得村支書與村主任的權(quán)力來源趨同，權(quán)力來源趨同必然會導(dǎo)致政治行為趨同，使村民對這兩者的權(quán)力認(rèn)同趨于一致，有助于改善村“兩委”關(guān)系，也為村支書的公權(quán)力退出提供了可能，擴大了村民的自治空間。

二是村民組織化。現(xiàn)在的農(nóng)民之所以沒有能力抵御強大的公權(quán)力的侵入的一個重要的原因就是村民的原子化和碎片化，因此有必要發(fā)展村民的組織化程度。如培育農(nóng)村的NGO，成立農(nóng)會。農(nóng)會可以作為一個社會整合組織，代表和維護農(nóng)民的利益，由農(nóng)民自愿參與，在法律許可的框架下行動。它可以宣傳國家的政策，反應(yīng)農(nóng)民的訴求，引導(dǎo)農(nóng)民如何勤勞致富，在農(nóng)民權(quán)益受到侵犯的時候，農(nóng)會可以提供組織的支援。

總結(jié)

國家實行村民自治的初衷是維持秩序，保持穩(wěn)定，但在政治民主化的潮流下，村民自治制度已經(jīng)被打上了完善鄉(xiāng)村治理，推進基層民主，實現(xiàn)全面直接民主關(guān)鍵一步的烙印。它可能會經(jīng)歷從完善村內(nèi)民主上推到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主、市縣級民主、省及整個國家的政治民主。因此，從大的方面看，現(xiàn)在首先要做的就是發(fā)展經(jīng)濟，為村民自治提供充足的物質(zhì)保障；其次是完善法律法規(guī)，為村民自治提供合法依據(jù)；最后是營造良好的文化環(huán)境，培育國人經(jīng)濟獨立、人格獨立和判斷力獨立等民主自治意識。

崔春麗（1988-），女，中共涇川縣委黨校助理講師，社會學(xué)碩士。