寧國市農村土地有序流轉現狀、問題及對策建議

劉海

摘 要：介紹了寧國市農村土地有序流轉現狀，分析其存在的主要問題，并提出對策建議。主要包括：全面完成土地確認登記領證工作；加強宣傳培訓、轉變農民從業觀觀念；引導土地有序流轉等。

關鍵詞：土地流轉；現狀；問題；對策建議；寧國市

中圖分類號 F311 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）03-04-07-02

寧國市是一個山區市，山多田少，素有“八山一水半分田，半分道路和莊園”之稱。全市總面積為2 487km2，轄19個鄉鎮（街道），103個行政村，農戶數8.9萬戶，農業人口31.2萬人，常用耕地面積1.41hm2，其中水田1.12hm2。

1 土地流轉現狀

近年來，寧國市按照“依法、自愿、有償”的原則，積極推進農村土地流轉工作，在推動農業規模化經營上，發揮了積極的作用。截至目前，全市農村土地流轉面積近0.3萬hm2，占全市家庭承包經營面積的23.6%。特點主要體現在流轉面積規模化（3.33hm2以上的占60%以上），流轉渠道組織化（市、鄉、村三級均成立土地流轉服務機構，2012年6月20日掛牌成立了全省第一個城鄉統一的土地產權交易市場—寧國市城鄉土地交易中心），流轉主體多元化（農業企業、農民合作社、家庭農場主和種養大戶等），流轉形式多樣化（轉包、轉讓、出租、互換、入股），流轉成效顯性化（實現了集約化和規模化經營，實現了轉移勞動力和增收雙贏，提高了土地資源的利用效益）。同時2011年以來，寧國市緊緊抓住作為全省統籌城鄉土地使用制度改革試點這一契機，大膽實踐、勇于創新，積極探索土地股份化流轉的新形式，成立了全市首家土地股份合作社—河瀝溪街道營盤土地股份合作社，建立了“土地變股權、農民當股東、收益靠分紅、打工還賺錢”的土地流轉新機制。目前，這一新型流轉形式所流轉土地面積約占總面積的5%。

2 存在主要問題

2.1 土地流轉認識不到位 推進農村土地流轉需要“思想先行”。思想認識的局限妨礙了土地進行規范化流轉的速度。當前少數村組干部對現行土地法律法規、土地政策的理解存在片面性，認為土地流轉是農民自己的事、是市場行為，政府沒必要干預，于是采取放任不管、聽之任之的態度，存在管理缺位的現象。同時，由于指導與監管不到位，導致部分土地流轉的操作程序不規范。據了解，我市簽訂的書面流轉合同中，不同程度地存在合同形式不規范，條款過于簡單，流轉雙方的權、責不明確，有的流轉期限甚至超過了第二輪土地承包合同的剩余期限等問題，一旦出現糾紛，很難調解。

2.2 土地流轉機制不完善 土地流轉與土地市場二者相輔相成、互相促進，土地流轉可以促成土地市場的發育和完善，健全的土地市場能為土地流轉提供規范的交易場所，使土地流轉更趨合理化。雖然目前寧國市已建立起市、鄉、村三級土地流轉政府服務平臺，城鄉土地交易中心已經運行，但農村土地流轉市場化運作機制還沒有完全建立起來，從而制約了農村土地流轉的有序進行。同時，土地流轉監管機構不健全，鄉鎮農經機構管理體制不順，職責不明，隊伍不穩，甚至個別鄉鎮缺乏專業農經人員，無力對土地流轉合同進行指導和管理，農民的合法權益受到損害。

2.3 土地成片規模流轉較難 由于我市屬于丘陵地形，絕大部分耕地還沒有進行土地整理，田塊高低不平、形狀各異，農戶的承包地塊又零星分散，要流轉相對集中連片的土地進行規模經營，不僅需要對現有田塊進行從新整理，還需要與不同的農戶進行協商，既增加了土地流轉的成本，也加大了規模流轉的難度。同時，隨著國家各種惠農補貼政策的實施，加大了農民對土地的依賴，加之還有部分農民把土地視為生存保障的最后一道防線不愿流轉，土地成片規模流轉難度較大。

2.4 土地股份合作社發展后勁不足 土地股份合作社是寧國市新興的土地承包經營權流轉一種形式。但是，目前國家對土地股份合作社還沒有立法，工商部門對土地股份合作社尚未開展注冊登記。因此，運行狀態缺乏動力，發展后勁不足。

3 對策建議

當前，寧國市正處在率先實行農業現代化的關鍵時期，土地流轉必須堅持生態高效農業的發展方向。只有通過引導土地有序流轉，盤活土地資源，促進土地適度規模經營，實現生態高效農業的示范和引領作用，才是我市發展現代農業，實現農業“規模化、標準化、科技化、生態化、休閑化、藝術化”的重要突破口。

3.1 全面完成土地確權登記頒證工作 農村土地流轉的一個重要前提是明晰農村土地承包關系，明確參與流轉的主體，這是確保農村土地合法有序流轉應當具備的一個基本條件。土地確權將更好地推動土地流轉。按照“保持穩定、依法規范、民主協商”的原則，實行“政府主導、部門參與、鄉鎮具體操作”的工作機制，到2015年底，全面完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，切實解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，確保承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶。

3.2 加強宣傳培訓，轉變農民從業觀念 要加快和促進土地流轉，就要切實轉變農民就業觀念，降低農民對土地的依賴性。為此，必須加強政策宣傳和技能培訓，降低種植業在農民收入中的比重，鼓勵農民從土地生產中擺脫出來從事非農產業。同時鼓勵和支持長期外出或遷入城鎮并有相對穩定職業或收入的農民自愿放棄或出租承包地。

3.3 引導土地有序流轉 遵循“依法、自愿、有償”的原則，讓土地向種養大戶、家庭農場、農民專業合作組織、農業企業集中，逐步形成連片種養的格局，讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者。同時土地流轉要與發展主導產業、特色產業相結合，發揮比較優勢，體現比較效益；與發展設施農業、生態農業、循環農業相結合，提高農業現代化水平和社會、生態、經濟綜合效益。

3.4 加強農村土地流轉交易市場建設 按照國務院辦公廳《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》，堅持公益性為主，公開公正規范，因地制宜，穩步推進的原則，在寧國市城鄉土地交易中心的基礎上，健全農村產權流轉交易服務平臺，建立完善農村土地流轉價格評估體系、農村土地流轉政策保障體系、農村土地流轉監督服務體系，規范流轉程序，正確引導農村土地流轉。

3.5 加快土地股份合作社試點建設 在堅持農村土地“三不變”（集體所有權不變、家庭聯產承包制不變、雙層經營體制不變）、“三權分離”（所有權屬集體、承包權屬農戶、經營權屬使用者）的前提下，在現有開展的土地股份合作社試點的基礎上，選擇有條件的行政村，以村為單位，以擁有土地承包經營權的全體農戶為股東組建村級土地股份合作社。通過股份合作集約式耕作、現代化管理方式，提高產值，農戶則得到分紅，村集體經濟則也得到增強；從土地上“解放”出來的村民或就地當起了“產業工人”，或進入私企工作，或進城打工，增加收入。

3.6 創新流轉模式，拓寬土地流轉渠道 依托農村集體產權制度改革，借鑒一些成功經驗，如“土地入股”公共建設征地模式，讓農民參與征地項目的利潤分配和土地升值后的利益分紅；“村企合作”發展現代農業的土地流轉模式，讓農民獲股金和工作收入，有利于維護農民的當前利益和長期利益。

3.7 開展土地經營權抵押貸款試點工作 與相關金融部門加強合作，開展土地經營權抵押貸款登記試點工作。建立土地承包經營權抵押貸款登記制度，逐步實現農村土地資源資本化，把農民大量的沉睡資產轉化為能夠“生錢”的資本，為發展現代農業提供資金支持。

3.8 加強新型農業經營主體培育 一是支持新型農業經營主體建設，有利于促進土地的規范流轉。一個運行良好的新型農業經營主體，往往由村集體中威望較高、文化水平等方面素質相對好的人發揮積極的作用，能夠產生凝聚力和向心力，將農民的意見討論、處理、集中，同時擁有一定的話語權，能夠代表農民的利益。在土地流轉過程中，充分發揮主體的協商作用，更有利土地流轉工作的開展。二是規范新型農業經營主體發展，側重發揮其在提升農民素質、推廣農業科技，生產農業資料以及促進農產品流通等方面的作用，有利于發揮土地流轉后土地集中起來經營的效益。 （責編：徐煥斗）