中國轉型期宏觀稅負特征及與經濟增長的耦合效率分析

趙理想

[摘 要]宏觀稅負是一個動態、相對的指標，稅收的產出效應研究需結合具體的體制背景才具有現實意義。在我國以地方主導的轉型增長模式下，不同階段地方政府具有不同的利益動機和行為特征，進而影響宏觀稅負與經濟增長的耦合狀態。分稅制改革后，地方政府受財政收支壓力及投資沖動等因素影響，導致我國名義宏觀稅負與實際宏觀稅負分化。為協調當前宏觀稅負與經濟增長的關系，我國必須加快推進稅費改革并建立健全地方政府績效考核機制。

[關鍵詞]宏觀稅負； 經濟增長； 耦合效率；地方政府行為

[中圖分類號]F812 [文獻標識碼]A [文章編號]

2095-3283（2015）07-0119-03

一、引言

從經濟學誕生起，稅收與經濟增長的關系就備受關注，從大量理論研究中可以看出，稅收對經濟增長的影響分為宏觀和微觀兩個方面：在宏觀上，稅負高低反映政府掌控資源的規模，影響政府的資源配置和宏觀調控能力；在微觀上，通過影響消費、儲蓄及投資水平，進而影響產出。因此，保持合理的宏觀稅負水平對經濟增長具有重要作用。

2009年，福布斯雜志發布的“稅負痛苦指數”榜單顯示，“中國稅負痛苦指數”為159，高居全球第二。對此，引發了關于我國宏觀稅負是否過重的討論。有些專家認為，我國宏觀稅負已經接近發達國家的平均水平，應該考慮實施總量減稅政策，通過給中小民營企業減稅減負來刺激經濟增長（韋森，2013）；但財政部門認為稅負痛苦指數的統計方法并不科學，從國際比較看，我國目前的宏觀稅負水平并不高。

2009年以來，中央出臺了包括全面推進增值稅轉型、改革個人所得稅征收標準、實施成品油稅費改革和資源稅改革等一系列結構性減稅政策，每年減輕企業和個人負擔數千億元。但是，結構性減稅政策能否從根本上解決中小企業發展中面臨的困難和問題？在轉型期特殊的經濟增長路徑下，稅負水平與經濟增長具有怎樣的耦合關系？稅收負擔是否處于合理水平，起到推動經濟增長的作用？本文結合轉型期的體制背景，對稅收負擔的內部結構特征及其與經濟增長的耦合情況進行考察。

二、轉型期我國宏觀稅負特點

（一）宏觀稅負的衡量及變化趨勢

與當前國際上通用的宏觀稅負衡量指標相比，由于我國除了稅收外，還存在預算外、制度外等其他多種形式的政府收入，僅用稅收收入占GDP的比重難以客觀反映當前我國宏觀稅負的實際情況，通常使用大、中、小三個口徑對我國宏觀稅負水平進行研究，分別是稅收收入、財政收入、政府收入（包括預算內收入、各種不規范的預算外收入、制度外收入）占GDP的比重，不同口徑的宏觀稅負反映微觀經濟主體不同的負擔水平。其中，小口徑及中口徑的宏觀稅負衡量的是政府真正的財力水平和公共物品供給能力，而大口徑宏觀稅負則客觀全面地反映了微觀經濟體的負擔，政府收入不管是否納入預算，都是從微觀經濟主體征取收入，在客觀上加重了企業和居民等納稅人的實際負擔。因此，對我國宏觀稅負水平的研究，不能與國際宏觀稅負的衡量指標進行簡單對比，需要將三個口徑的稅收負擔綜合起來考察。從圖1可見我國三個口徑的宏觀稅負走勢基本相同，但水平卻相差很大，小口徑和中口徑的水平基本上一致，而大口徑宏觀稅負卻大大高于二者。我國小口徑的宏觀稅負從1985—1996年一直呈下降趨勢，從1988年的1465%下降到1996年的971%，1997年之后，稅收負擔開始逐步上升，2012年達到1937%，而同期大口徑宏觀稅負已高達3756%。

圖1 1985—2012年我國三個口徑的宏觀稅負

資料來源：

根據國家統計局1985—2012年GDP、稅收收入和財政收入整理獲得（http：//wwwstatsgovcn）。

通過對主流文獻的梳理得出，部分研究如王道樹（1999）、趙黎明（2001）等都認為與世界上其他發達和發展中國家相比，我國宏觀稅負水平雖然處于逐年上升通道中，但仍處于較低水平。根據國際貨幣基金組織（IMF）公布的《政府財政統計年鑒（2011）》數據，將我國宏觀稅負與其它68個國家進行比較，并根據經濟發展程度將比較范圍的國家具體劃分為發達國家和發展中國家兩組。結果表明：按照國際貨幣基金組織的統計口徑測算，我國財政收入占GDP的比重低于69個國家的平均水平106個百分點，排在第55位；按照稅收收入占GDP的比重測算，低于69個國家的平均水平37個百分點，排在第50位。通過上述國際數據之間的比較可以看出，我國宏觀稅負水平明顯低于世界平均水平。

（二）宏觀稅負分化現象與地方政府非稅收入膨脹

從前文對我國宏觀稅負趨勢的描述可以看出，我國中、小口徑宏觀稅負與大口徑宏觀稅負水平相差較大，具有明顯的分化現象，與其他國家宏觀稅負水平相比，中小口徑宏觀稅負不高，大口徑宏觀稅負過重。究其原因，主要在于轉型期我國財政稅收體系不完善及政府收入行為不規范，導致存在大量的預算外收入和制度外收入。據IMF數據顯示，與國際其他國家相比，我國非稅收入占GDP的比重遠遠高于世界平均水平，甚至高于部分發達國家，未納入預算管理的非稅收入擠占了稅收收入，加重了納稅人的實際負擔。雖然近些年我國在清費正稅方面采取了多種有效措施，對政府收支體系進行規范，但與國外完善的公共預算管理制度相比，仍存在較大差距。我國非稅收入增長仍保持逐年增長的態勢，增速自2010年以來連續三年高于財政收入，2013年我國非稅收入18646億元，同比增長121%，而同期財政收入增速僅為101%。在當前我國經濟增速放緩的情況下，國家采取了一系列減稅措施，但非稅收入的過快增長，很大程度上抵消了減稅政策的成效，影響國民經濟運行。因此，由于財稅體制和政府行為的差異性，單純地比較稅收負擔指標的高低不具備現實意義，只有將非稅收入納入分析范疇，考察納稅主體的實際負擔，才能準確把握中國轉型期稅收負擔的真實水平。endprint

通過對非稅收入來源的進一步考察，我們得出非稅收入的無序膨脹主要原因在于地方政府收支行為的不透明化，為了緩解預算內收支壓力向微觀經濟主體伸出了“攫取之手”。分稅制改革以來，地方政府的非稅收入占全國非稅收入均在80%以上，2012年全國預算內非稅收入高達1663924億元，其中地方非稅收入為1375921億元，占比達827%。導致地方政府非稅收入急劇膨脹的根本原因在于分稅制改革中財權與事權的不對等。1994年分稅制改革的實施，財政收入權限層層上移，在大幅提高中央政府宏觀調控能力的同時，卻將事權層層下放，使地方政府承擔著與其財權不對稱的支出任務，從而陷入財政收支困境，開始尋求游離于預算外甚至體制外的收入渠道。地方政府缺乏對預算內收入的支配權和自主權，而對非稅收入卻有充分的自主權，因此他們有強烈的動機通過預算外或制度外收入彌補財政收入缺口，加大非稅收入的征收力度，從而導致中小口徑宏觀稅負與大口徑宏觀稅負呈現明顯的分化現象。

三、轉型期宏觀稅負與經濟增長的耦合效率分析

從著名的“拉弗曲線”理論可以看出，稅收與經濟增長相互作用，相互制約，存在著使稅收收入和經濟增長處于最高水平的最優稅率值。當稅率在最優值以下時，提高稅率能增加政府稅收收入，但超過最優值時，再提高稅率反而導致政府稅收收入減少。因為較高的稅率將抑制經濟的增長，使稅基減小，稅收收入下降，反之，較低的稅負可以刺激經濟增長，擴大稅基，增加稅收收入。在實際經濟運行中，我國稅收政策與經濟增長的耦合效率如何？稅負水平是否處于合理區間？本文以改革開放以來我國進行利改稅和1994年工商稅制全面改革為標志，分兩個階段考察宏觀稅負與經濟增長的變動趨勢，以揭示不同階段我國宏觀稅負與經濟增長的耦合狀況。

（一）1985-1994年期間宏觀稅負不斷下降，經濟高速增長

1985-1994年，我國宏觀稅負呈不斷下降趨勢，小口徑宏觀稅負從1985年的2264%下降到1994年的1064%。宏觀稅負下降的原因除了與國有企業效益持續滑坡等經濟因素有關外，還受到一系列改革開放政策的影響，主要表現為：對國有企業放權讓利，推行從利潤留成到利改稅、承包制的一系列改革，對國有企業以稅收取代利潤分配，國有企業收入通過稅收形式上繳國家，稅后利潤可以自行安排，充分擴大了企業收支的自主權，使國有企業逐步獨立經營，自負盈虧。此外，采取多種稅收優惠政策，鼓勵民營和三資企業發展。

這一系列改革開放政策的實施，大大提高了企業和職工發展生產，改善經營管理的積極性，在搞活經濟、解放生產力方面具有重要意義，充分發揮了稅收對經濟的調節功能。因此1985—1994年期間，宏觀稅負的不斷下降在某種意義上可以視為解放生產力的過程，宏觀稅負的不斷下降促進了生產潛力的激發和生產積極性的提高，實現了經濟的快速增長，稅收彈性系數一直處于較低水平，該階段宏觀稅負與經濟增長的耦合效率較高。

（二）1994年至今宏觀稅負不斷提高，稅收超GDP增長

為提高中央政府的財力和宏觀調控能力，1994年我國進行分稅制改革，中央和地方政府之間確定了穩定的分級財政體制框架。由圖1可以看出，1995-2005年間，我國的宏觀稅負呈現不斷上升趨勢，而且從1997年起稅收收入的增長速度一直高于GDP的增長速度，即使在近年實施減稅政策且稅收收入增幅減弱的情況下，其增速仍然高于GDP增速，如2013年稅收收入同比增長982%，而同期GDP增速僅為95%。大量學者對稅收長期超GDP高速增長的怪現象進行了深入分析，總的來說導致我國稅收收入快速增長的原因主要有以下方面：一是實體經濟因素，經濟基本面的持續走強，帶來稅基的提高；二是管理因素，征管力度的加強使得稅收收入大幅增長；三是政策因素，部分稅收政策調整如稅收減免政策的到期、新稅種的開征、稅收起征點的提高等帶來稅收收入的增長。

但是，除上述因素外，稅收收入超GDP增長的原因應結合分稅制及轉型期地方政府的考核制度等體制因素考慮。一方面，為了完成中央政府對提高“兩個比重”的增長目標，地方政府行政壓力通常通過同時夸大收入和支出的方法來完成任務，而不是由于激勵和預算法，從而導致稅收在一定程度上呈現脫離實體經濟快速增長的情況。另一方面，轉型期唯GDP論的政績考核機制，導致地方政府具有內在的投資沖動，大搞形象工程政績工程，大量的基礎設施投資拉動GDP數字增長，為了滿足日益增長的支出壓力，地方政府不得不加緊通過各種稅收和非稅收手段來取得收入。

從總體來看，分稅制后我國宏觀稅負逐步攀升，經濟增長速度也趨于放緩，并且在地方政府片面追求增長率的推動下，陷入了粗放型增長模式。為實現“穩增長”和“調結構”的目標，政府實施了一系列結構性減稅政策，但實際情況表明，在政府收入行為不規范的情況下，結構性減稅難以從根本上減輕實體經濟負擔，反而會出現因預算內收入減少導致稅外收費膨脹的趨勢，只有從非稅收入著手，實施財稅體制改革，實現財權與事權的合理分配，并規范預算外收支管理體系，將不合理的收費行為納入預算管理，才能從根本上實現稅收與經濟增長的良性互動。

四、結論及對策建議

本文測算了1985—2012年三種口徑的宏觀稅負，對其變動趨勢進行了描述和國際比較，同時考察了不同階段我國宏觀稅負與經濟增長的耦合狀況。得出的基本結論是：在經濟發展的不同階段和不同財稅體制下，宏觀稅負與經濟增長具有不同的耦合效率，宏觀稅負問題的研究，必須深入結合各時期的體制背景。改革開放初期宏觀稅負的不斷下降，釋放了經濟增長的內在動力，推動了經濟的高速增長；但分稅制改革后，分稅制本身的缺陷和轉型期地方政府的GDP政績考核機制導致了宏觀稅負反彈，稅收收入增長速度高于GDP增長速度，較高的稅收負擔使得這一期間的經濟增長放緩且為粗放型增長，不利于國民經濟可持續發展。

為了扭轉當前宏觀稅負上升、非稅負擔沉重的局面，實現稅收與經濟增長的良性循環，我國應將稅費改革和地方政府績效考核機制改革結合起來。一方面，積極推進稅費改革，高度重視中小口徑稅負不高、大口徑稅負過重的現象，正確處理稅費關系，稅有稅的內涵和外延，費有費的地位和作用，兩者不能互相替代，應以規范非稅收入為著力點，減輕微觀經濟主體的稅外負擔，而不是盲目減稅。

另一方面，從根本上扼制稅外收費的擴大，進一步完善財稅體制和地方政府績效考核機制，為地方政府建立穩定可靠、與其所負擔的事權相匹配的財政收入來源，緩解其財政支出壓力，同時應徹底摒棄GDP政績觀，遏制地方政府投資沖動，鼓勵民間投資而不是政府投資。只有多措并舉，才能從根本上抑制地方政府擴張稅外收費的沖動，讓企業真正享受減稅實惠政策，發揮稅收對經濟增長的長期推動作用。

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（責任編輯：梁宏偉）endprint