民國時期促進職校畢業生就業的歷史經驗探析——基于治理理念

（天津職業技術師范大學，天津 河西 300222）

隨著全球化進程的不斷加快，科學技術的不斷更新，產業結構的不斷調整，教育規模的不斷擴大等，我國社會經濟發展步入新常態。經濟轉型帶動教育轉型，兩者的急速發展導致學生就業模式與就業路徑的不平衡。社會環境、就業形勢、就業矛盾、畢業生個人自身素質等因素及近年來我國畢業生就業形式嚴峻使得職業學校畢業生就業尤為困難。在國家不斷加大改革力度，走向善治的過程中，職業學校畢業生就業問題作為國家社會穩定發展的重大問題，也必然走治理的道路。治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現，換句話說，與政府統治相比，治理的內涵更加豐富，治理既包括政府機制，同時也包括非正式的、非政府的機制。[1]治理是不同于統治的一個概念，它是由不同的主體參與，不以強制的力量，卻為實現共同的目標，運用權力的方式與過程。治理，其關鍵問題在于對資源與權力的配置，是一個資源和權力配置與優化的過程，注重的是治理主體間的平等性、協商性，謀求利益最大化與共贏雙生的局面，是治理區別于統治的一種管理方式和管理過程。本文基于上述治理理念，從就業的重要性出發，探討民國時期職業學校畢業生就業狀況，特別是在經濟衰落低迷時期，社會各界是如何共同解決畢業生就業這一社會問題的，以期為當前職業學校畢業生就業治理提供啟示與思考。

一、背景

民國時期學生在學校學業的結束便意味著失業的開始，職業學校畢業生的出路問題之所以演變成為嚴重的社會問題，有其深刻的社會背景。第一，經濟危機的影響。1929～1933年，美國首次爆發世界性經濟大危機并卷入西方各國，為了消除經濟危機對自身的影響，西方資本主義世界國家把經濟危機轉嫁到世界其他國家，尤其是當時的貧窮國家，落后的中國在經濟恐慌之下自然也遭受到了巨大的沖擊。第二，嚴峻的國內形勢。國內戰亂四起、匪患嚴重，天災不斷，民族工商業的衰弱、不平等條約的束縛，城市經濟的萎靡，紛紛失業的民眾，全國各地被失業籠罩著，失業群體的規模愈來愈龐大，形勢也愈來愈嚴峻。第三，教育的重大轉型。民國時期，教育面臨由封建傳統教育向現代教育的重大轉型，在社會動蕩、戰亂不斷的復雜社會背景之下，對教育所采取的措施或進行改革勢必會對原先的教育形成沖擊，打破教育原有的一些東西，而這種沖擊的妥善處理直接關系著職業學校畢業生的就業，使得職業學校畢業生就業人數與就業途徑之間形成矛盾，失去平衡。第四，近代民族工商業的發展。中國近代民族工商業是在外力的催逼下產生其發展為畢業生提供了就業機會，但因其先天不足，缺乏自身內在發展的動力，導致其競爭力減弱，在不能經受外力的沖擊之下，只有破產停業。在此背景下，如何解決職校學生就業問題成為社會急迫需要解決的問題。

二、多方協調共同促進職校生就業

就業的充分實現在于多因素的促成，社會的每一個利益主體都可能成為影響畢業生就業因素，比如企業、政府、學校、社會團體。民國時期職業學校畢業生就業狀況的改善得益于職業教育多元利益主體之間的共同協商與合作。

（一）企業

企業作為承載社會生產力發展的經濟組織，可以帶動社會經濟發展，為社會提供就業崗位，緩解社會就業壓力。近代中國是一個經濟落后的國家，但近代資本主義工商業的發展使企業能為高校畢業生提供一定的就業機會和就業崗位。1928年，南京市創立了第一平民工廠，為救濟更多的失業工人，第一平民工廠不斷地更新設備，擴大規模，盡量救濟市內織布手工業男女失業工人，增強工廠的吸納能力。[2]但在大量“洋貨”的沖擊下，各類大小企業陸續停業破產，以手工業生產為主的中國民族工業，因其產品無法與高技術含量的帝國主義商品相競爭，日益走向衰落，畢業生就業形勢愈益嚴峻。盡管實業的快速發展，能夠使行業企業提供更多的就業崗位，但企業作為社會的一個子系統，提供的就業機會有限，無法吸納更多的人員就業，再加上其本身的不景氣顯得“心有余而力不足”。

（二）政府

政府是社會發展的主導機構，同時也是社會利益的主體之一，其在解決社會問題方面具有重要引導作用。民國時期，畢業生就業問題成為嚴重的社會問題，政府倍感壓力，將畢業生就業問題視為頭等大事，并為解決職業學校畢業生就業問題出臺多項政策。

1.國民政府從法律層面出臺多項政策法規。法律法規是一項社會事業順利的發展的重要保障，民國時期的政府為保障職業學校學生就業問題的解決，從法律層面作出了一些規定。為扭轉日益嚴峻的失業形勢，1927年10月21日，國民政府頒布了《工會法》，以法規形式將職業介紹規定為工會的職責。[3]這一法規頒布的目的在于對社會上不斷涌現出來的職業介紹所進行統一的監督和管理。同時，為了進一步規范職業介紹所的設立，1935年8月7日南京國民政府頒布《職業介紹法》，此為職業介紹立法之始，該法參照職業介紹加以嚴密之約束。[4]該職業介紹法的頒布標志著職業介紹機構的設立有法可依，從制度上得到了保障。20世紀30年代的《中央關于占時社會政策之決議與措施第33條切實救濟戰區失業青年以固黨基而利抗建》中提到：“查抗戰以來各戰區青年以地方淪陷，生活困難，無法升學，既感失學之苦，復受失業之痛，現查各地受此種痛苦之青年，為數日眾......本黨自應設法救濟，以固黨基而利抗建”。[5]這一法規的主要用意是抗戰爆發后，為解救戰區失業青年并為固黨基而利抗建作的法規保障，以使青年能夠順利就業并為抗戰服務。

2.國民政府進行高等教育制度改革。民國時期就業制度層面的保障主要是對高等教育制度的改革。職業學校畢業生就業困難的矛頭必然會對準其所在層次的教育，對高等教育的改革可以平衡高等學校招生比例，加強高等學校人才培養質量。教育部取締、合并、遷移質量低劣的職業學校，針對學生的差異性，收縮高等教育，同時，提倡實科，限制文法科，平衡學科比例，減少文法科職業學校畢業生數量，緩解文法科畢業生就業壓力，調整高等學校招生比例，并將停招文法等科所節余的經費作為擴充或改設理農工醫等科之用。教育部在制度層面采取的這些措施可以改善高等教育人才培養狀況，緩解畢業生就業嚴重情況。

3.國民政府重視并發展職業教育。1927年南京國民政府成立之后，為解決社會失業問題開始重視以培養人才為職能的職業教育，重新提倡職業教育成為政府和社會的共識。職業教育發展的主要任務在于提升畢業生的就業能力。抗戰前期，國民政府在失業者方嗟嘆活計之難尋，在事業界方憂慮需用人才之無多的現狀取代民間力量居于主導地位，其大力推廣和發展職業教育，努力改變高等教育與社會需求相脫離的局面，向青年學生傳授職業知識技能，增強其求業競爭力，使之擁有更多的就業機會，避免失業的發生。[6]發展職業教育是解決社會民生問題的重要手段和途徑，職業教育的發展對政府與社會解決職業學校學生就業具有重要的作用和意義。

4.國民政府加強官方職業指導。加強職業指導能夠保證畢業生找到合適的工作，以此來避免社會人員的結構性失業。1933年7月教育部頒發了《各省市縣教育局行政機關暨中小學施行升學及職業指導方法大綱》，自此全面開展民國時期的官方職業指導。1934年10月，國民黨政府教育與全國經濟委員會合作，專門成立了“全國學術工作咨詢處”，負責調查未就業的職業學校職業學校畢業生人數，給前來登記失業的職業學校職業學校畢業生介紹工作，以保持職業學校學生之需與就業機會適當的對接。針對一些機關不愿意接受沒有工作經驗的大職業學校畢業生，全國學術工作咨詢處于上海的一些工廠約定大職業學校畢業生實習的辦法，鐵道部通令各鐵路收受全國學術工作咨詢處介紹的大職業學校畢業生前來實習，與此同時，為配合全國學術工作咨詢處的工作，行政院同意教育部的呈請，通令下屬的各機關前往全國學術工作咨詢處征求人才。[7]政府成立專門的工作咨詢處，為職業學校畢業生實習與工作提供了極大的便利，增多了就業的機會，增大了就業的機率。政府舉辦專門的就業訓導班，不失為一個好的就業“中轉站”，職業學校畢業生不僅可以進行崗前培訓，還可以得到政府在就業上的幫助。除此之外，國民政府還設立就業培訓機關，培養學生的就業技能。

（三）職業學校

民國時期的職業學校為解決學生就業問題積極配合政府，團結社會各界，特別是職業學校自身做出許多努力，采取多種措施。第一，提高教學效能。民國時期職業學校的校長和教員，可以進行參觀和考察，并訂有參觀考察的辦法，如：職業學校的校長和教員，可以定期舉行參觀和考察，以便提高教學效能和教學質量；第二，了解就業情形。校長和教員積極主動調查當時職業學校畢業生升學就業情形，參觀其他職業學校、職業補習學校和訓練班教學設施情形，調查了解各級職業學校職業學校畢業生服務狀況以及商業界供求情形，以為畢業生找工作提供機會。第三，進行建教合作。教育部于抗戰前令職業學校與建設機關進行合作，保證職業學校學校實習，推行建教合作。建教合作的主要內容有：設置合作機構，規定中央及各省市均應組織建教合作委員會，各職業教育機關均應聘請專家及生產機構負責人員組織顧問委員會；合作主體需附設職業教育訓練機構；合作企業應該開放實習；職業教育機關應協助生產機構推進業務；職業教育機關應給予生產機構技術人員進修之便利；職業教育機關得接受生產機構之委托，代為培育人才，并代為進行研究或實驗工作；生產機構與職業教育機關得相互利用儀器設備，共同成立資料參考室，定期舉行座談會，定期交換工作報告，及聯合出版定期刊物等。

（四）社會團體

為了解決職業學校學生失業問題，社會各界積極協作，共同努力。建國十年，各類社會團體也積極參與到解決職業學校職業學校畢業生就業這一社會問題的過程中來，彌補了政府的不足，成為解決職業學校職業學校畢業生就業問題的一股重要力量。為適應社會變化，社會團體組織的職業介紹所紛紛涌現尤其是民國時期的私立職業介紹所是解決社會失業問題的重要力量。私立職業介紹所都是由私人開設的，呈報警廳備案之后運營，是專門為雇主和雇傭工之間進行促合與介紹的，私立職業介紹所從中抽取傭金。1927～1937年間，形形色色的社會團體創辦的私營職業介紹所，施展各自的才能，搜尋社會上的求職與用人信息，調劑人才供需平衡，成為各類失業者與需求方聯絡的平臺，促進了勞動力市場的不斷完善，為籌建社會再就業工程作出較大貢獻。[8]但由于失業的人們為了謀得工作要向私營職業介紹所交納中介費用，許多窮人無法受惠于這樣的就業途徑。除了以營利為目的的私立職業介紹所之外，還有一些社會團體開辦的不以盈利為目的的私營職業介紹所，比如北平職業介紹所，上海工會開辦的失業失業工人介紹所。

另外，華洋義賑會作為眾多社會團體的其中之一，其社會成效非常顯著，它是在社會各界鑒于1920年的華北五省大旱災的情況下，于1921年在上海成立，成立后華洋義賑會進行以工代賑，積極安置失業。從其成立到抗戰爆發前，華洋義賑會積極組織和開展各項工作，包括修建公路、開軍浚水渠、修筑迪拜、挖掘水井等，為社會做出了很多的貢獻，解決了許多失業問題，彌補了政府許多不足之處。可見，社會團體積極發揮自身作用，貢獻自身力量，為解決職業學校畢業生就業這一社會問題作出巨大努力。

三、經驗評析

民國時期的就業問題嚴重，失業人數眾多，引發的社會問題增多，因此，社會各界都十分重視，政府及社會各界為解決就業問題做了相當多的努力，其整個解決過程與經驗教訓都對當前職業學校學生就業有重要的啟示與借鑒意義。首先，國民政府的重視。民國時期，政府為解決職業學校失業問題從多方面入手，政府統籌采取解決措施，緩解職業學校畢業生就業問題。作為治理的主體，國民政府頒布的各類政策法規，振興實業，舉辦平民工廠，開設公立職業指導機關，舉辦職業訓導班，重視并發展職業教育以及強化職業指導等，目的都是為了能夠解決職業學校學生就業問題，以解決棘手的社會問題。其次，行業企業的幫助。行業企業是吸納就業人員的主體，盡管民國時期經濟不景氣，企業發展緩慢，但也吸納了一部分畢業生，為社會就業問題提供了有力幫助，但未能從根本上緩解就業問題。再次，職業學校的努力。職業學校作為社會利益的主體之一，且作為教育與辦學的主體，為當時解決職業學校學生就業問題嚴格要求自身，提高辦學水平和辦學質量，比如，組織校長、教員進修、參觀、考察。最后，社會團體的協作。政府的力量雖居于主導，但畢竟力量有限，不能照顧到各個方面。社會團體作為社會的主要團體機構，自然成為治理職業學校學生就業問題的另一主體，為政府分憂，彌補政府的不足之處，與政府并肩協作，積極為解決失業問題做貢獻。其中，以中華職業教育社與華洋義賑會為典型代表的兩大社會團體的努力取得了顯著的社會效益。此外，為擺脫經濟困境，從根本上解決職業學校職業學校畢業生就業問題，除了政府采取一些措施外，社會上不少進步人士也自覺自愿的捐獻財務，積極籌措教育經費，共同努力協作，緩解職業學校學生就業困難。在國家與社會的共同努力下，就業情況最終得到了很大的改善。

綜上可以看出，民國時期的政府、企業、職業學校、社會團體等多方利益主體之間共同協調合作來緩解職業學校畢業生就業問題，企業、職業學校與社會團體在政府的倡導下積極配合，紛紛響應，在多方共同的努力下，促進了職業學校畢業生就業，改善了畢業生就業狀況，緩解了畢業生就業問題。治理的應然狀態應該是多主體的平等、協商、與合作，恰當處理多元利益主體之間的利益分配，共同實現社會利益的目標。但從上述分析可以看出，政府居于主導地位，企業力量薄弱，職業學校與社會團體進行幫助、協作、配合，其不足之處在于容易導致政府成為多主體中的“長者”，而使其他利益主體較少發出自己聲音，因此，難以從根本上解決畢業生就業問題，特別是在客觀環境的制約下，就業問題未能得到徹底解決。

[1]俞可平.論國家治理現代化[M].北京：社會科學文獻出版社，2015.

[2]譚玉秀，范立君.從平民工廠看南京國民政府十年期失業治理及其成效[J].理論道訓導刊，2014(11).

[3]姜春燕.南京國民政府職業介紹述略[J].山東省農業管理干部學院學報，2006(02).

[4]趙恩鉅.各國職業介紹事業沿革[J].東方雜志，1935.

[5]陳建成.民國時期大學生的就業措施[J].出國與就業，2011.

[6]譚玉秀，范立君.抗戰前期大學生失業問題探析[J].教育評論，2008(06).

[7]劉桂林.中國近代職業教育思想研究[M].北京：高等教育出版社，1997.

[8]譚玉秀，范立君.南京國民政府1927-1937年職業介紹與失業安置[J].哈爾濱工業大學學報，2009(04).