探析鄉鎮政府人力資源管理中存在的問題——以成都市P縣TY鎮為例

徐 慧

（西南財經大學 公共管理學院，成都 610074）

TY 鎮位于P 縣西北部，距成都市區19 km，是成都市水源重點保護區及P 縣防洪重點區域。由于地處成都市一級水源保護區，TY 鎮是成都市限制發展區域，主要產業以特色農業為主。

1 TY鎮政府機關機構及崗位設置情況

TY 鎮共有政府工作人員82 人，其中具有公務員編制的有21人，具有事業單位編制的有9 人，合同工42 人，大學生村官10 人，所有工作人員的平均年齡為35 歲。鎮政府擁有10 個職能機構：黨政辦公室、財政所、城建辦公室、經濟發展辦公室，統籌辦公室、土地綜合整治辦公室、農業工作辦公室、綜合執法辦公室、社會事務和人口與計劃生育辦公室、事業管理服務中心。

黨政辦公室：承擔組織、人事、宣傳、統戰、群團、老齡、精神文明建設、目標管理督查、紀檢監察、人大、檔案等工作。鎮黨委副書記負責黨政辦公室工作，黨政辦公室共10 名工作人員，其中主任一名，其他工作人員9 名。

財政所：承擔鎮級國有資產管理、資金調度、會計核算、財務審計、年度預決算、村社財務管理和財務公開指導、協稅護稅等工作，鎮長負責財政所工作，財政所工作人員4 名，所長1 名。

統籌辦公室：承擔產權制度改革、村級公共服務、耕保基金等工作。黨委委員兼任統籌辦主任負責統籌辦工作，統籌辦公室工作人員4 名，主任1 名。

土地綜合整治辦公室：承擔融資、土地綜合整治、統籌城鄉綜合示范項目建設等工作，工作人員4 名，其中主任1 名。

社會事務和人口與計劃生育辦公室：承擔民政、殘聯、人口與計劃生育、教科文衛等公共服務工作。工作人員13 名，其中主任1 名。

事業管理服務中心：承擔鎮機關行政后勤、內部事務及管理、規范化服務型政府管理等工作。該部門同社會事務和人口與計劃生育辦公室實際為同一部門，屬鎮下屬事業單位，但實際工作由社會事務和人口與計劃生育辦公室承擔。其編制成員為事業編制，共7 人，并且全部分配在其他辦公室。

城建辦公室：承擔城鄉基本公共設施建設工作。 由鎮人大副主席負責該部門工作，該部門工作人員共7 名，其中主任1 名。

經濟發展辦公室：承擔轄區內企業管理、食品安全、招商引資、數據統計工作。分管副鎮長負責該部門工作，該部門工作人員7 名，其中主任1 名。

綜合治理辦公室：承擔民兵、信訪、綜合治理、武裝部等工作。鎮武裝部部長負責該部門工作，該部門工作人員7 名。

農業工作辦公室：承擔農村經營管理和農村的農業、畜牧業、水利和水產工作、農村社會保障等工作。分管副鎮長負責農業發展辦公室工作，該部門共有工作人員16 名，其中1 名主任。

除了以上部門，還有縣級部門下派的2 個事務性辦公室，勞動保障所和農業技術指導站都屬于農業發展辦公室。

2 TY鎮政府機關人力資源的結構狀況

2.1 TY鎮黨委領導班子結構狀況

當前，TY 鎮黨政實施的是黨委領導、分工負責的制度。鎮黨、委書記（兼人大主席）作為黨在鄉鎮一級的一把手全面負責黨委工作，并主持人大工作；鎮長作為鄉鎮行政一把手全面負責政府工作，鎮黨委專職副書記負責黨群、宣傳、人事工作，黨委委員中按照分工負責制原則分別負責人民武裝、人大、招商引資、農業、教育、城鎮建設等工作。在黨委的領導下，鎮政府負責落實黨委書記主持的黨委會關于經濟發展和人事任命方面的各項重大決定。黨政領導班子共有7 人，分別是黨委書記1 人、鎮長1 人、黨委專職副書記1 人、副鎮長2 人、武裝部長1 人、黨委委員2 人、人大專職副主席1 人，領導班子成員平均年齡38 歲。

2.2 TY鎮政府工作人員的年齡結構

TY 鎮政府工作人員中，40 歲以上25 人，30 歲到40 歲15 人，30 歲以下的42 人，其中30 歲以下成員主要為大學生村官和入職時間不到4 年的公務員。

2.3 TY鎮政府工作人員的學歷結構

在TY 鎮政府工作人員中，高中以下學歷者有14 人，占17.07%；高中學歷者（含中專、中技）22 人，占26.83%；全日制大專學歷3 人，占3.66%；全日制本科學歷25 人，占30.49%；全日制碩士研究生學歷1 人，占1.22%；以函技獲得大專及以上學歷 17 人，占20.73%（見圖1）。

2.4 TY鎮政府工作人員的性別結構

在鎮政府工作人員中，女性39 人，占47.6%；男性43 人，占52.4%。

圖1 TY鎮政府工作人員的學歷結構

3 TY鎮政府機關人力資源管理中存在的問題

通過對TY鎮人力資源進行分析，發現TY鎮的人力資源管理存在著許多問題，與現代人力資源管理相比還存在很大的差距。

3.1 傳統人事管理理念仍占據主導地位

TY鎮黨政辦公室負責全鎮人事管理工作，工作內容僅限于職工檔案的保存、人員晉升資料的準備等傳統人事工作。傳統人事管理中視人為成本，把人事管理工作看作是行政工作；注重以事為中心，恪守“盡、管、出”的模式。這仍然是TY鎮人事工作的主要模式。不難看出，TY鎮傳統人事理念根深蒂固。缺乏人力資源管理理念，不重視進行科學人力資源預測、規劃、招聘、考核、培訓工作。而現代人力資源管理工作注重激發員工積極性、重視人才培養與開發。通過筆者和工作人員的交流發現，近幾年，即使是通過公務員考試考進來的公務員們的工作熱情和積極性也在缺乏培訓與開發的環境中消磨殆盡。

3.2 職能部門與崗位職權的設置存在問題

TY鎮政府機構設置與崗位職權設置的非科學化嚴重阻礙了鄉鎮政府提高行政效率、構建服務型基層政府。

職能部門的設置脫離實際，分工過細，相關性工作本可以由一個部門完成而被分配到幾個部門，如TY鎮設置統籌辦公室、土地綜合治理辦公室，其工作均可歸于城建辦公室進行統一安排，統一人員調度。這導致很多閑衙門的存在，而解決三農問題急需的機構如醫療衛生服務機構、農業生產技術服務機構等，雖然有專門部門負責，但其公共服務的作用卻未得到充分發揮。

各部門工作人員，崗位職權不明晰，導致部門與部門之間，在某些工作上相互推諉。而部門內部工作人員之間，也存在著互相推諉的情況。特別是工作時間長的工作人員，把工作推給新入職的年輕公務員和事業人員。政府招聘的合同工，由于多數是關系戶，也存在著對工作不上心混日子的態度，他們也盡量把工作推給年輕的公務員和事業人員，這導致年輕的公務員和事業人員工作壓力大，由于晉升機制等問題，讓他們看不到發展前景，工作熱情減退。有的同志被環境同化，變成“混日子族”。有的優秀工作人員通過其他途徑離開。

3.3 人力資源結構復雜、素質有待提高

TY鎮政府機關人力資源結構十分復雜，具體分為公務員編、事業人員、合同工、大學生村官。各種人員除了公務員和事業人員進行統一公招考試進入，其他人員都是依靠關系進入政府工作。沒有嚴格的招聘選拔，因此，學歷低、有關系素質有待提高的人混進了鎮政府，造成了鎮政府工作效率低、服務意識薄弱等現象。根據鎮政府工作人員的年齡和學歷分析，可以看出TY鎮工作人員存在著學歷低、缺乏專業技術、缺乏責任心等問題。這種人力資源的配置方式造成了基層政府部門公務人員服務意識不強，理想信念淡化，用于工作的時間和精力不足，專業型、復合型、創新型公務人員缺乏。

3.4 考核評價機制不健全

TY鎮政府人力資源考核評價的具體形式是用民意測評方式考核全鎮在編公務員和事業人員。年終考核即全鎮工作人員根據個人對該公務員或事業人員的印象進行評價，評價以無記名方式進行，分為不稱職、基本稱職、稱職和優秀。然后，由黨政辦公室工作人員將測評卷收取之后再對其進行統計，按統計結果確定該公務員或事業人員今年的考核檔次。但在實際操作過程中，黨政辦公室工作人員并未對外宣布考核結果，每年產生的優秀公務員或事業人員，只有本人知道或少數其他人員知道。究竟考核等次為優秀人員是靠個人得票數或者領導指定，均不得知。考核評價機制的不健全，考核過程的不公開透明，考核結果的不公布，導致公務員和事業人員對工作不上心，甚至對此感到非常厭惡。從形式上看，TY 鎮的考核制度僅限于在編公務員和事業人員，并沒有對其他工作人員進行考核。大學生村官的考核主要由縣團委負責，鄉鎮作為管理機構參與考核，但考核內容流于形式。聘用人員不參與考核，他們對工作更是敷衍了事。

3.5 激勵機制缺失

TY 鎮人力資源結構由三部分構成即公務員事業人員、聘用制人員、和大學生村官。然后針對這種人力資源構成沒有相對應的激勵機制。

由于在人事行政方面，縣政府掌握鄉鎮政府領導的考核和任命權。鄉鎮雖是一級基層組織，但卻沒有獨立的人事權，人事權仍然集中在縣級政府手中。因而鄉鎮政府工作人員及其主要領導在工作的過程中以上級領導的喜好作為自己工作表現的衡量標準。這種自上而下的干部任命、考核體制，導致了鄉鎮政府人事任免權的缺失。人事任免權的缺失又導致考核評價機制難以起到作用。做多做少，做與不做，都無所區別，導致工作人員消極怠工。由于晉升機制的問題，鄉鎮公務員的職級提升十分困難；因為名額有限，大多數鄉鎮公務員在科員這個級別上走完了整個職業生涯。上述現象造成鄉鎮政府公務員的工作積極性受到挫傷，許多人不能安心工作，而力求調往好的單位和部門工作。

大學生村官除下派到村級組織工作外，余下的部分大學生村官留在鎮政府工作，大學生村官服務期僅4 年，留任機制不健全。所以，大學生村官多數因就業壓力大，把這份工作當成跳板，工作并不上心。聘用人員由于身份特殊，考核機制欠缺，激勵機制缺乏，最終導致他們工作上消極應付的關鍵。

4 結 語

TY 鎮作為典型的成都市郊縣鄉鎮，其鄉鎮人力資源管理的現狀基本上能夠代表整個成都市郊縣地區鄉鎮人力資源管理存在的問題，具有一定參考價值。基層政府的人力資源管理問題已經成為制約我國基層治理的重要因素。加強鄉鎮政府人力資源管理水平，引入先進人力資源管理理念，重視人力資源的開發，是解決鄉鎮人力資源難題的重要途徑。應從優化鄉鎮政府人力資源結構、完善鄉鎮政府機構和崗位職權設置、構建有效的考核制度和激勵制度、建立基層政府人力資源培訓體系等幾個方面來改善鄉鎮人力資源管理現狀。擁有一支工作效率高、服務意識高的基層政府工作人員隊伍對提升政府公共服務和社會管理能力，打造服務型政府具有重要意義。

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