尋求制度設計與基層實踐的有效對接

賀偉軍

我國實行五級行政區劃和管理體制，鄉鎮是行政區劃的最小單位。鄉鎮人民代表大會作為最基層國家權力機關，是基層政權組織的重要組成部分，是公民政治參與的重要渠道，是提高基層依法治理能力的基礎環節。近年來特別是黨的十八大以來，中央和地方對鄉鎮人大工作和建設越來越重視，全國人大常委會開展縣鄉人大工作專題調研，并由中央轉發加強縣鄉人大工作和建設的指導性意見，還將適時修改完善地方組織法等相關法律，這都為推動鄉鎮人大工作創新發展提供了有利條件。在這一背景下研究推進基層人大工作顯得尤有意義。本文擬以鄉鎮人大閉會期間機構常設化問題為切入，探尋鄉鎮人大工作的頂層制度設計與基層具體實踐的契合點，以期對加強和改進鄉鎮人大工作有所裨益。

一、問題提出：鄉鎮人大主席團是否屬于常設機構

建國后很長一段時期，鄉鎮一級人民代表大會一直是由人民政府召集的[1]。直至1986年對地方組織法進行修改時，增加了“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團。由主席團主持會議，并負責召集下一次的本級人民代表大會會議”的內容。自此，鄉鎮人大主席團這一法律概念得以確立，被賦予相應的法律地位，主要職責是主持鄉鎮人民代表大會會議，并負責召集下一次的本級人民代表大會會議。然而，一直以來各地對鄉鎮人大主席團是否為人民代表大會的常設機構有不同的看法。

觀點一：鄉鎮人大主席團是鄉鎮人民代表大會的常設機構。主要理由是，憲法和法律雖然沒有對此作出明確的規定，但鄉鎮人大主席團是事實上的常設機構。從現行地方組織法的規定看，鄉鎮人大主席團的工作不限于人代會期間，具有連續性，一般行使職權至本屆屆滿為止，不能認為是臨時性機構，這與縣級以上地方人代會會議期間主持會議的主席團是有區別的[2]。從鄉鎮人大實際工作看，鄉鎮人大確實需要一個常設機構來維持和推進人代會閉會期間相關工作。落實好鄉鎮人民代表大會的13項職權，不能僅僅依靠每年召開一次人代會。不少地方的鄉鎮人大，在實踐中大膽突破現有法律規定，在人代會閉會期間以鄉鎮人大主席團名義開展工作，實際上賦予了鄉鎮人大主席團常設性質的法律地位和職權。由于鄉鎮人大沒有常設機構，轄區一些重大問題就難以及時處理，如個別副鄉鎮長的變動、重大事項的討論決定、預算的調整變更等。因此，建議全國人大在修改地方組織法時，增加鄉鎮人大主席團常設化的有關規定，并對鄉鎮人代會召開期間的主席團與閉會期間的主席團在人員構成等方面加以明確規定，對主席團的職責提出明確要求[3]。

觀點二：鄉鎮人大主席團不是鄉鎮人民代表大會的常設機構。主要理由是，按照我國憲法和法律的規定，我國地方人大常設機構僅設在縣級以上，在鄉鎮一級不設立具有權力機關性質的常設機構[4]。法律規定十分明確，鄉鎮人大主席團是負責召集和主持鄉、民族鄉、鎮人民代表大會每次會議的臨時性機構。設立常設機構需要修改憲法和相關法律，或對現行法律作出新的解釋。從工作實際看，鄉鎮行政部門規模小、機構少，監督對象主要為鄉鎮政府，將鄉鎮人大主席團設立為常設機構，必將增加鄉鎮機構和人員編制，囿于鄉鎮權力運行現狀，即使人大主席團常設化也難以作為。

筆者認為，鄉鎮人大主席團作為一個法律概念，在現有法律框架內，鄉鎮人大主席團首先是鄉鎮人民代表大會會議期間的臨時性機構，主要職能定位于會議功能，主持人代會并召集下一次人代會。

二、理據分析：鄉鎮人大主席團應回歸本位

首先，從人大主席團的性質、職能和作用看，應視為鄉鎮人代會的臨時機構。關于對人大會議主席團的職能定位，在縣級以上人大舉行會議時，主席團是會議的主持者，只能就會議召開過程中的有關問題，主要是一些程序性問題作出決定，不能對會議以外的事項作出決定[5]。由此可見，主席團在通常意義上就是特指人大會議召開期間由選舉產生、主持大會的臨時性組織，嚴格意義上講，每次召開大會都要選舉產生主席團，鄉鎮人大也應如此。全國人大常委會法工委在相關問題解答中認為，主席團是每次會議預備會議選舉的，原來只負責主持會議，會議結束，主席團即不再活動。地方組織法沒有規定主席團可以常設化。地方性法規規定主席團在大會閉會期間從事某些日常工作，如果沒有賦予主席團行使法律規定屬于鄉鎮人大職權的，則是可以的，否則就與法律相抵觸[6]。依此而論，人大主席團閉會期間就不復存在，更談不上代為行使人代會職權。在現有條件下探討鄉鎮人大主席團是否是常設機構其實是個偽命題。我們不能輕易進入因認識不同造成的概念循環，也不能任憑所謂的工作需要而強行賦予人大主席團本身不該有的職能。

其次，從法律概念的邏輯一致性上分析，鄉鎮人大主席團與縣級以上人代會主席團在同一法律框架內應該內涵外延一致。作為縣級人民代表大會主席團，主要負責大會召開期間的組織工作，人民代表大會每次會議舉行預備會議，選舉產生本次會議的主席團，通過本次會議的議程和其他準備事項的決定，主持人民代表大會會議。“主席團”是各級人代會期間存續的一個會議組織機構，行使的是為確保大會順利進行的程序性權力，隨著每次大會的結束終止行使職權。法律明確規定閉會期間由縣級以上人大常委會來行使人大閉會期間的權力。在同一法律文本中，對主席團一詞的使用不應有二致，否則容易造成概念混淆，這恐怕也不是立法者的本意。因此，不能簡單地推斷鄉鎮人大主席團在閉會期間是一個常設機構。

這里需要說明的是，為了彌補鄉鎮人大閉會期間沒有常設性機構的缺陷，地方組織法對此留有些余地，該法第十五條和第十九條明確了鄉鎮人大主席團的主要職責有三項：（1）主持鄉鎮人代會；（2）負責召集下一次的本級人代會；（3）對代表向本級人代會提出的對各方面工作的建議、批評和意見，交有關機關和組織研究處理并負責答復。應該講，這三項都是程序性權力，第（2）（3）兩項也都是為召開人代會作準備或貫徹落實人代會決議決定之需，在會前或會后行使的程序性權力，應視為人代會期間主席團職能在閉會期間的限制性延伸，不宜看作是閉會期間代為行使人代會實質性權力。人大主席團閉會期間的履職活動主要還是圍繞服務保障人代會展開為妥。

再次，從鄉鎮人大工作現實需要來看，鄉鎮人大閉會期間機構未常設化是出于對當前基層政權建設實際情況的審慎考量。1979年修改地方組織法，縣級以上地方人大設立常委會，鄉級人大不設常設機構，主要是考慮到鄉鎮地域面積比較小，代表人數少（一般五六十名左右），如果要討論決定重大事項，隨時召開人代會比較方便；鄉鎮不設政府部門和“兩院”，監督的任務也不是很重；鄉鎮政府決策職能相對較少，主要是執行上級國家機關的決定決議；可以減少決策層次，充分反映基層群眾的意見和要求，更好保證群眾直接行使民主權利等。

從1979年到1986年，鄉鎮人代會是由鄉鎮人民政府主持和召集的。1986年12月修訂地方組織法時，規定設立鄉鎮人大主席團，負責主持和召集人代會，除此職能，并沒有授予其他職權。1995年修改地方組織法時，增加“鄉鎮人大設主席、副主席”的規定，主席、副主席主要辦理鄉鎮人大日常工作。再從代表法的規定看，代表閉會期間活動由主席、副主席負責組織；代表被限制人身自由，由執行機關向本級代表大會報告；代表資格被終止，由資格審查委員會報本級人民代表大會。上述事項都沒有規定向主席團報告或由主席團組織實施，這從另一個角度印證了鄉鎮人大主席團不應該是常設機構，不具有類似縣級以上人大常委會的相應職權。

各地一度將鄉鎮人大主席團作為常設機構，不少省市區人大都出臺了鄉鎮人大主席團組織條例之類的地方性法規，賦予鄉鎮人大主席團在閉會期間代為行使職權，甚至有的規定鄉鎮人大主席團可以接受鄉鎮長和副鄉鎮長辭職，決定代理鄉鎮長，任免個別鄉鎮長，聽取鄉鎮人民政府工作報告，監督鄉鎮人民政府工作等等，實際上把主席團變成了常委會[7]。全國人大常委會有關領導對此態度也比較明確，認為有的地方性法規將法律規定應由鄉鎮人民代表大會行使的部分職權，授予鄉鎮人大主席團行使，改變了國家基本法律對國家權力機關職權設置的規定，是與地方組織法相抵觸的；規定鄉鎮人大主席團的任期與本級人民代表大會相同，這與地方組織法也是相抵觸的，要求各省市制定的法規存在與法律不一致的規定，應進行必要的修改[8]。自此，鄉鎮人大主席團在閉會期間的職權行使在法律制度層面受到約束，同時相應的法律規定沒有及時對鄉鎮人大閉會期間開展活動作出具體規定，一定程度上影響了鄉鎮人大工作的實效。

三、路徑設計：增開鄉鎮人代會及強化閉會期間代表活動

在法律規定沒有作相應修改的情況下，加強鄉鎮人大工作，必須立足于發揮鄉鎮人大的整體職能作用，尊重基層首創精神，與時俱進推動人民代表大會制度在基層的生動實踐。同時，積極推動相關立法，在各方面條件成熟時推進解決閉會期間無常設機構的問題，為鄉鎮人大工作提供有力的法制保障。

（一）每年適當增開人代會，是解決鄉鎮人大閉會期間權力虛置的根本之策，也更加符合基層政權的運行規律。在地方組織法未作修改的情況下，主席團的職能主要是主持和召集人代會。解決閉會期間人大主席團無法代行人代會職權的矛盾，根本之道在于增加鄉鎮人代會的次數。鄉鎮人大代表人數少，會期也相對短，加上現在交通便利，會議成本不會太高。如果鄉鎮本行政區域內經濟社會發展中重大問題、事關群眾切身利益的重大民生工程等，需要及時作出決定決議；重大財政預算資金需要調整或變更；鄉鎮人大主席、副主席或鄉（鎮）長、副鄉（鎮）長需要補選；鄉鎮人民政府不適當的決定命令需要撤銷等，都可以通過召開人代會來解決。以Z省為例，很多鄉鎮根據實際需要，每年召開兩次人代會，年初聽取和審查政府工作報告、審查和批準預算報告，年中聽取和審議政府半年度工作報告，審查和批準預算調整方案、上一年度決算、接受辭職和補選國家機關負責人等。這是一個比較可行的破題之策，是在現行法律框架內的有效探索。回顧地方組織法的實施歷程，早在1954年通過的地方組織法就規定：“省、直轄市、縣、市，市轄區的人民代表大會會議每年舉行兩次，交通不便的省可以每年舉行一次，鄉、民族鄉，鎮的人民代表大會會議每3個月舉行一次。”可見，鄉鎮人大每年召開多次人代會，既有制度設計的歷史溯源，也有工作推進的現實需要。正如張德江委員長在浙江調研考察時指出的，“要認真開好鄉鎮人民代表大會會議，根據法律規定和實際需要，合理安排會期和會議次數，有針對性地確定會議議程，完善審議程序，充實會議內容，切實提高會議的質量和效率，全面有效行使鄉鎮人大的法定職權，更好地展現人民代表大會制度的優越性。”通過增開鄉鎮人代會，可以將閉會周期從一年縮減至半年，甚至如有些觀點提出推廣鄉鎮人大“季會制”[9]，可以有效提升鄉鎮人大的職能地位，為代表充分參與民主決策、民主監督和民主管理創造條件。

（二）落實鄉鎮人大主席副主席集體行使職權，是鄉鎮人大工作持續開展、穩步推進的堅實保障，也更加符合人大集體行權的固有特點。1995年地方組織法首次規定，“鄉鎮人大設主席，并可以設1至2名副主席。”同時規定“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席、副主席在本級人民代表大會閉會期間負責聯系本級人民代表大會代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見”。2010年10月修正的代表法新增規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席、副主席負責組織本級人民代表大會代表開展閉會期間的活動。”有人據此認為，法律規定把鄉鎮人大主席、副主席作為基層國家權力機關法定的常設職務，至少作為閉會期間鄉鎮人大辦事機構法定的執行者，以重申鄉鎮人大主席、副主席才是鄉鎮人大閉會期間的“常設機構”。筆者認為，鄉鎮人大主席、副主席也不應認為是鄉鎮人大的常設機構。首先，從人代會上選舉產生程序來看，經選舉擔任主席、副主席職務的是個人，不是選舉產生相應的機構，不依附人大主席團而獨立存在。其次，從立法本意來看，鄉鎮人大應同時選舉產生主席、副主席2至3人。Z省鄉鎮人大專職主席配備比例大多能達到70%，配備比例高的甚至達95.5%；平均每個鄉鎮配一名專職副主席，有的達到2個以上；專職工作人員配備比例達30%。人大是集體行使職權，借鑒縣級以上人大常委會主任會議模式，在地方組織法沒有修改之前，可以探索實行鄉鎮人大主席辦公會議形式，主要成員為鄉鎮人大主席、副主席。專職副主席只有一人的，鄉鎮人代會可以從代表中選舉產生兼職副主席，基本架構保證3人以上，主席辦公會議以集體議事方式，承擔一些程序性、輔助性的權能，形成相應意見，這較符合鄉鎮人大主席、副主席負責閉會期間活動的立法本意，替代人代會閉會期間常設機構的部分職能。鄉鎮人大主席、副主席要發揮好作用，還是大有空間的。在現有條件下，鄉鎮人大主席、副主席應把主要精力放在組織開展閉會期間代表活動上，主要職責就是聯系代表、匯聚民意、組織活動，包括組織代表學習憲法和法律知識；聯系人大代表，健全轄區代表活動網絡，反映代表和群眾的建議、批評和意見；組織代表開展視察、檢查、調研和向選民述職等活動，督促政府落實代表意見；檢查督辦代表建議辦理落實情況；協助做好下次人代會的籌備工作等。

（三）探索閉會期間鄉鎮人大監督方式多元化，是推進基層民主制度化、治理法治化的重要依托，也更加吻合基層民主政治的發展現狀。對鄉鎮政府的監督，沒有必要糾纏于主席團是否能獨立行使職權的困擾中，除了增開人代會外，完全可以組織代表開展多種形式的活動，對鄉鎮政府工作提出意見和建議，督促政府改進工作。主要形式有：一是配合縣級人大常委會開展監督。按照統一部署，認真做好縣級人大常委會監督工作的議題收集、組織實施、審議意見跟蹤督辦等，推動法律法規在基層的有效實施。二是組織代表開展監督。圍繞抓好人代會通過的政府工作報告涉及的年度重點工作、審查批準計劃和預算，組織代表通過執法檢查、專題視察、執法調研、集體約見政府負責人等方式，及時反映代表的意見建議，并抓好跟蹤落實。完善工作方式方法，推行滿意度測評、履職評議等行之有效的做法，調動基層代表和群眾政治參與的積極性和創造性。三是創新預決算審查監督的載體。Z省有的鄉鎮可用資金都上億，最高的達20多億，對鄉鎮財政預算進行監督十分必要。借鑒溫嶺“參與式預算”模式，在鄉鎮層面推廣人大代表和社會公眾廣泛參與預算審查監督，這樣可以把發揮代表作用與人代會審查職能結合起來，調動代表、公眾民主參與的積極性，彌補目前鄉鎮人大主席團不具有預決算審查監督職能的缺陷。推行“政府實事工程代表票決制”，對政府擬投入一定金額以上的重點工程，由政府提出建議清單，通過鄉鎮人代會票決，增強預算資金使用績效，提高重大事項決策的科學化、民主化水平。

（四）探索鄉鎮人大機構常設化，是健全基層政權組織、提升基層人大工作實效的有效載體，也更加體現人大制度基層創新的未來趨勢。客觀地講，人大遵循民主集中制，實行集體領導制，閉會期間鄉鎮人大沒有常設機構，不能依法受權行使人代會職權，而鄉鎮人大主席、副主席憑借個人作用的發揮難以達到常設機構的應有功能。這既不符合人大制度的機理，也與當前鄉鎮人大工作蓬勃發展的態勢不相吻合，影響了鄉鎮人大職能的發揮，一定程度上也挫傷了基層人大代表和人大干部的積極性。有人提出，推進鄉鎮人大主席團作為鄉鎮人大常設機構，行使鄉鎮人大部分權力有一定的道理，但要考慮法律依據、基礎條件、時機選擇等問題。在現行法律框架內，鄉鎮人大主席團閉會期間無法行權，但鄉鎮人大作用發揮還是有路子可走的，并提出了“將主席團常規化”和“將主席團常設化”兩步走的路徑設計。筆者較為贊同文中所說的“不能把主席團常設化這少數地方有一定基礎、現實需要的，當作全部適合、法定必須的來推行，也不能把將來要實現的當作今天要做的，更不能脫離特定社會政治條件來設計。否則，欲速則不達，畫虎不成反類犬”[10]。應該看到，當前鄉鎮人大工作亟待健全法制保障，需要解決和突破的是：閉會期間常設機構可否批準財算方案的調整變更、能否接受人大依法選舉產生的鄉鎮負責人和代表的辭職、決定鄉鎮長代理人選，等等。建議在修改地方組織法時，進一步明確鄉鎮人大常設機構的法律定位，常設機構套用“常委會”或沿用人大主席團等稱謂，賦予以下職能：聽取和審議鄉鎮人民政府專項工作報告；對法律法規和上級人大決定決議執行情況開展檢查；聽取和審議預算執行情況報告，決定預算的調整和變更，審查和批準決算；接受鄉鎮人大主席、副主席和鄉（鎮）長、副鄉（鎮）長以及本級人大代表的辭職；決定代理人選，并向鄉鎮人代會報告工作等。從基層實踐層面看，鄉鎮人大機構常設化已有良好的基礎條件，目前人大主席團成員除鄉鎮黨委書記、主席、副主席外，一般都是各代表小組組長，具有一定的代表性和威望。鄉鎮黨委書記一般不兼任人大主席，應明確鄉鎮人大主席、副主席為人大主席團的當然成員，主席主持主席團的日常工作。這樣常設機構成員大多非專職化，也避免了基層機構和人員的膨脹。同時，省（市、區）人大常委會應適時出臺鄉鎮人大主席團工作條例，進一步規范和加強閉會期間人大工作。

如果這一路徑難以施行，可以選擇另一路徑，那就是上文提到的，落實地方組織法的規定，配齊鄉鎮人大主席、副主席，確保主席、副主席能夠有3人以上，成立人大主席辦公會議，參照縣級以上人大常委會主任成員會議模式，處理程序性事務，保證人大工作的持續正常開展。可喜的是，本屆全國人大常委會已將修改地方組織法、代表法、選舉法等列入立法計劃，并作為2015年重點立法項目。中央轉發的全國人大常委會黨組關于加強和改進縣鄉人大工作和建設的意見也有相關表述。相信不久，鄉鎮人大閉會期間職權行使問題會有一個較為明確的說法。

結 語

探討鄉鎮人大閉會期間職權行使的問題，很有必要跳出人大看人大，特別從鄉鎮政權組織的運行現狀和發展趨勢看，有兩點應引起我們的重視。一是鄉鎮的行政結構和組織體系決定了鄉鎮人大在現有權力運行框架中很難作為。鄉鎮不具備一級政府的全部職能，沒有縣級以上類似的政府部門設置，很多派出機構分屬于上級政府各部門，對鄉鎮政府的監督無法涵蓋基層行政權力范疇。同時，鄉鎮一級權力運行基本模式是黨政合一，黨政職能嚴重不分，鄉鎮人大被擺在一邊[11]。尤其在辦事機構設置上黨政共用，導致難以開展工作監督。二是隨著城市化率的不斷提高，越來越多的鄉鎮轉為街道，鄉鎮數量將逐步減少，鄉鎮一級政權在基層治理中扮演的角色和功能會逐步消退。城市街道逐步社區化，鄉鎮及街道一級公共管理職能面臨轉型，從減少行政層級、降低制度運行成本的角度看，雖然目前還難以做到完全取消鄉鎮一級設置，但今后勢必會往這個方向發展[12]。到那時，本文探討的問題也將不再是一個問題了。

注釋：

[1]1954年制定的地方組織法第九條規定，“地方各級人民代表大會會議由本級人民委員會召集。”1979年制定的地方組織法第十條規定，“人民公社、鎮的人民代表大會會議由人民公社管理委員會、鎮人民政府召集。”

[2]地方組織法第十二條規定，“縣級以上地方人大會議由本級人大常委會召集。”第十三條規定，“縣級以上地方人大會議舉行預備會議，選舉本次會議的主席團和秘書長”，“縣級以上的地方各級人民代表大會舉行會議的時候，由主席團主持會議。”

[3]崇連山：《鄉鎮人大主席團常設化問題探討》，載《人民代表報》2010年9月4日。

[4]蔣元文：《鄉鎮人大主席團工作中的問題》，載《學習時報》2006年8月29日；《鄉鎮人大主席團工作的現狀、問題及對策》，載人民網2006年8月15日。

[5][6]喬曉陽、張春生主編：《〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方組織法〉釋義及問題解答（修訂版）》，中國民主法制出版社2006年版，第20～21、23頁。

[7]全國人大法工委在釋義中指出，“地方性法規如果規定鄉鎮人大主席團可以接受鄉鎮長和副鄉鎮長辭職，決定代理鄉鎮長，任免個別鄉鎮長，聽取鄉鎮人民政府工作報告，監督鄉鎮人民政府工作等等，實際上把主席團變成常委會，是與法律規定相抵觸的。”見喬曉陽、張春生主編：《〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方組織法〉釋義及問題解答（修訂版）》，中國民主法制出版社2006年版，第23頁。

[8]系2005年6月27日時任全國人大常委會副委員長兼秘書長盛華仁在列席十屆全國人大常委會第十六次會議的各省、自治區、直轄市人大常委會負責同志會議上的講話。轉引自滕修福：《鄉鎮人大“邊緣化”問題與對策》，載《人大研究》2014年第9期。

[9]田必耀：《推進鄉鎮人大工作，路就在腳下》，載《中國人大》2014年第12期。

[10]阮重暉、方永紅：《關于加強鄉鎮人大工作和建設的若干建議》，載《人大研究》2015年第6期。

[11]尹中卿：《鄉鎮人大地位和作用》，載《人大研究》2014年第10期。

[12]紀榮榮：《從憲政視角看鄉鎮政權體制改革取向》，載《人大研究》2007年第11期；陽信生：《鄉鎮人大改革：制度設計與現實選擇》，載《人大研究》2013年第9期。

（作者系浙江省人大常委會研究室調研處副處長）