人民代表大會制度下的首都立法新格局

熊菁華

北京市地方立法工作破解“誰來組織干（立法新格局）”“采用什么方式干（立法新制度）”“立法如何引領改革（立法新功能）”“立法如何踐行公共治理新理念”等深層次問題的做法，對新時期地方立法如何與時俱進提供了很有意義的樣本。

2008年北京成功舉辦奧運會以來，首都經濟社會發展進入到嶄新的階段。特別是2014年2月，習近平總書記視察北京工作作出的重要指示，在首都發展歷史上具有里程碑意義。在這一新時期新階段，北京市人大常委會緊緊圍繞中央的重大部署和市委的重要決策，從堅持人民代表大會制度的本質特征和精髓要義出發，勇于開拓、主動作為，創造性地開展地方立法工作，明確了立法新格局，確立了立法新理念，提出了立法新功能，健全了立法新制度，開創了北京市立法工作的嶄新局面，為首都民主法治建設事業添上了瑰麗的時代色彩，為中國特色社會主義法治體系添加了燦爛的首都元素。

北京市十三屆人大常委會（2008～2013年）和市十四屆人大常委會（2013年至今）期間，北京市陸續召開了三次立法工作會議，作為標志性事件，清晰地勾勒出首都立法工作的發展脈絡。2009年4月第一次立法工作座談會上，率先解決了首都立法中面臨的“誰來組織干（立法新格局）”這個關鍵問題。2011年6月第二次立法工作研討會上，為完善立法新格局提出了法規預案研究制度，破解了“采用什么方式干”的問題。2013年9月第三次立法工作研討會上，在明確立法新格局的基礎上，開始逐步解決立法中的深層次問題，如“立法如何引領改革（立法新功能）”“立法如何踐行公共治理新理念”。

這三次立法工作會議，都是深入貫徹黨的十七大、十八大會議重要精神和習近平總書記的系列重要講話，在市委的領導下，市人大常委會與市政府共同組織召開，緊密結合本市發展各個階段的不同特征，從堅持完善人民代表大會制度的政治高度，先后破解了首都立法工作面臨的“誰來組織干（立法新格局）”“采用什么方式干（立法新制度）”“立法如何引領改革（立法新功能）”“立法如何踐行公共治理新理念”等深層次問題，使首都立法工作赫然進入了一個嶄新的時期，開拓了一條全新的路徑。立法工作已經站在了首都全面建設小康社會的第一線，從改革發展的法制保障者，成了全面深化改革的積極回應者和領跑者。

一、北京市從堅持完善人民代表大會制度的高度，明確提出“立法新格局”。這在全國地方立法系統中具有領先性、開創性的影響

2012年，全國第十八次地方立法研討會首次提出要“進一步發揮立法在中國特色社會主義事業中的引領和推動作用、進一步發揮人大及其常委會在立法中的主導作用”。繼而，全國各地方積極貫徹會議的重要精神，紛紛開展了有益探索與實踐。

在北京，2009年市人大常委會就在市委領導下，與市政府共同召開第一次立法工作座談會，圍繞著“由誰組織干立法”這個牛鼻子問題，提出了立法新格局的概念，即：堅持市委對人大工作的領導，增強市人大常委會在立法中的主導作用，發揮市政府在立法中的基礎作用，加強市人大與市政府之間的整體統籌。

立法新格局這四句話，是在堅持完善人民代表大會制度的基礎上提出的重要立法思路，作為一個有機統一體，完整地詮釋了黨委、人大、政府在立法工作中各自處于的領導、主導和基礎的地位和作用，以及相互之間的統籌協調與密切溝通關系。這充分反映了憲法中關于中國共產黨的領導地位和人民代表大會制度規定的重要內涵，充分體現了黨的十八屆四中全會關于加強黨對依法治國的領導的重要精神。這在全國地方立法系統中具有領先性、開創性的影響，為國家全面推進依法治國、建立中國特色社會主義法治體系發揮了探索性、先行先試的重要作用。

二、首都立法新格局的首要關鍵環節——堅持市委對人大立法工作的領導

堅持黨的領導，是我國政治制度的本質核心，是一個長期以來堅決貫徹的政治原則。當前，在全面推進依法治國的新部署下，市委如何更有力地領導人大工作，尤其是立法工作，則是時代提出的新課題新任務。2014年，市人大常委會主任、黨組書記杜德印在《中共北京市人大常委會黨組關于在全面推進依法治國進程中加強和改進人大工作的意見》說明中指出：“現在全市各級黨組織對人大工作普遍是高度重視的，但常常聽到一些人大的同志講‘做好人大工作關鍵是黨委重視，好像人大工作做得不好還是因為黨委不重視。其實，根源是人大常委會黨組的工作不主動，沒有主動謀劃人大的工作，沒有主動地向黨委請示匯報，沒有積極地爭取黨委的領導和支持。所以這次強調推進黨委領導人大工作制度化建設，健全人大常委會黨組對同級黨委負責制度，切實把人大常委會黨組的領導核心作用加強起來，發揮出來。”可以說，這是北京市從當前人大工作的實際情況出發，提出的既堅持政治原則，又積極務實、富于建設性的重要思路。

按照這一思路，北京市建立健全了以下主要制度：

一是市委討論研究立法的會議議事制度。包括：全市人大工作會議制度、市委常委會和專題會討論立法制度等。自2001年第八屆市委召開第一次人大工作會議以來，第九、十、十一屆市委都在屆內組織召開一次人大工作會議，對未來五年的人大立法工作作出具體的部署和安排。這已然成為市委在全面推進依法治國進程中，堅持完善人大制度，提高依法執政水平，推進人大工作，尤其是立法工作的重要議事制度。另外，市委在安排市委常委會、市委專題會的年度議題計劃時，都征求人大有關立法方面的議題安排，逐步形成了市委常委會、市委專題會等專門研究立法事項的會議制度。

二是市人大常委會黨組向市委請示報告立法事項的制度。包括：在立法五年規劃和年度立法計劃方面，常委會黨組都先向市委請示匯報、審核把關，經市委同意再印發全市執行。在具體法規項目方面，常委會黨組每年都安排若干個關系群眾切實利益、關系首都可持續發展和公共安全、關系首都民主政治建設的法規項目，專門向市委常委會或者專題會匯報該項立法的主要思路和核心制度，經市委討論確定后，再提交人大審議表決。比如：大氣污染防治和水污染防治、居家養老服務、中關村自主創新示范區、生活垃圾管理、軌道交通安全運營、城鄉規劃、安全生產等諸多法規，都向市委常委會或專題會作了請示匯報。對于重要立法工作，比如和市政府共同召開立法座談會和研討會等，也是經市委常委會討論同意后，再安排具體落實。對于未經市委常委會討論的立法項目和其他立法工作，常委會黨組也都向市委作了書面報告。

三是市人大常委會黨組研究立法的議事制度。過去，常委會黨組對于向市委匯報的立法事項，較少召開黨組會議進行專題討論，而主要采取召開主任會議、主任專題會等形式，或者采取向黨組成員和書記進行書面請示等做法。現在，按照黨的十八屆四中全會的部署，常委會黨組深化認識，主動發揮作用，明確提出，黨組作為同級黨委的派出機構和人大常委會的領導核心，是黨委加強對人大立法工作領導的組織安排和組織保證，黨組應當主動承擔起樞紐點和突破口的作用。包括以下做法：完善了常委會黨組議事規則，通過召開黨組會議的形式，對黨組擬向市委匯報的立法項目和重大立法工作進行專題研究和討論。比如，2015年，擬提請市委就建筑工程質量條例開展立法協商，以及擬安排市人大與市政府共同召開立法協調會的議題，都在提請市委常委會討論前，先由市人大常委會黨組會議進行專題研究后，再以常委會黨組名義正式向市委報告。

北京市不僅建立健全了市委領導立法工作的上述重要制度，形成首都推進立法工作的常態化機制，同時，還在一些具體立法實例中，采取了一些具有創造性、開拓性的立法工作模式，為今后形成規范化的立法制度做了有益的探索和實踐。

典型立法實例之一：市委直接領導中關村立法工作，開創了全新的立法組織模式。中關村國家自主創新示范區條例作為一部關系到首都轉變經濟發展方式，推動首都實現創新驅動發展的重要法規，在立法體制上積極創新，探索了一條由市委直接領導、牽頭組織開展立法的新路徑，成為實踐立法工作新格局的重要立法實例——成立了由一名市委常委任組長，兩名常委會副主任、一名副市長任副組長的立法領導小組，同時下設由市人大法制辦、市政府法制辦、中關村管委會等30個部門組成的立法起草小組，集中力量，共同攻關中關村立法難題。立法領導小組先后8次召開會議，專門聽取起草和修改工作的情況匯報，決策協調立法中的重大問題，保證了立法工作的順利進行。這種工作模式，為中關村立法提供了有力的組織保障，使立法工作始終在市委的直接領導下開展，保證了中關村立法的正確方向，保證了市委關于首都創新發展的重大決策部署得以落實，成為提高首都立法質量和實效的重要探索實踐。

典型立法實例之二：市委決定將重要法規提交代表大會審議，突破了多年來大會立法權虛置的瓶頸。自2001年以來，市人代會10多年來沒有在大會上討論審議過地方性法規，導致了人代會立法權的虛置。按照黨的十八大、十八屆三中全會關于推進人大制度與時俱進的要求，2013年，市人大常委會黨組提出建議，并經市委同意，決定將大氣污染防治條例、代表法實施辦法和代表建議批評意見辦理條例三項法規提交市人代會審議表決，并得以高票通過。在此基礎上，市人大常委會黨組及時總結、提升了這次重要的立法實踐，在市委四次人大工作會議通過的《關于在全面推進依法治國進程中加強和改進人大工作的意見》中，作出了制度性規定：對于涉及堅持和完善人民代表大會制度、首都改革發展、城市建設和社會治理等人民群眾普遍關注的重大問題的一些地方性法規，應提請人民代表大會審議；除換屆之年的會議，一般應安排審議法規議題。這將充分保證人民代表大會依法行使立法職權，保證人民參與地方立法的權力，將成為首都民主法治事業發展歷程中的重要標志。

典型立法實例之三：市委決定開展首次立法協商工作，成為了北京市30多年來的立法開創之舉。根據黨的十八屆三中全會關于推進協商民主廣泛多層制度化發展的重要安排，2013年12月，市委決定將大氣污染防治條例草案交由市政協開展立法協商。這是自1979年北京市人大常委會享有地方立法權以來，30多年來首次具有開創意義的重要舉措，同時對全國地方立法系統也起了引領和示范效應。作為一次重要的立法政治實踐，市委對立法協商全過程進行了統一領導，常委會黨組、政協黨組按照“堅持黨對立法工作的領導、人大及其常委會依法行使立法權、發揮人民政協在政治協商民主中重要作用的原則”，積極履行各自職責，不越位不錯位，沒有簡單地將聽取采納政協委員意見等同于一般的立法聽取意見程序。以這次立法協商為開端，2014年市委決定將居家養老服務條例、控制吸煙條例、基本住房保障條例三項法規在市政協開展立法協商。在開展具體工作的同時，市委還重視推進立法協商的規劃化制度化建設。2014年12月，市委辦公廳下發了《關于在市政協開展立法協商工作的通知》，市政協據此制定了《立法協商工作實施辦法（試行）》。2015年，市委又決定就建設工程質量條例開展立法協商，成為了新制度試行以來的首個法規。至此，立法協商工作將在制度軌道內有序開展，成為推進首都科學立法民主立法，推進社會主義協商民主發展的重要標志。

三、首都立法新格局的核心環節——發揮人大在立法中的主導作用

發揮人大在立法中的主導作用這一提法，中央2012年在全國第十八次地方立法研討會首次提出，即“進一步發揮立法在中國特色社會主義事業中的引領和推動作用、進一步發揮人大及其常委會在立法中的主導作用”。在北京，2009年召開的第一次立法工作座談會提出的立法新格局，就將增強市人大常委會在立法中的主導作用，作為整體格局中的重要一環，在全國范圍內率先提出。之后，在2011年召開的第二次立法工作研討會上，還專門邀請憲法學專家焦洪昌教授從貫徹國家憲法、人民代表大會制度的政治高度，進一步闡釋發揮人大立法主導作用的法理依據和憲政基礎。在2013年召開的第三次立法工作座談會上，進一步研究如何按照國家立法法精神和立法引領推動改革等新要求，發揮好人大主導作用和政府基礎作用。

（一）北京市為什么要率先提出“發揮人大在立法中的主導作用”這個重要命題

理由之一：這是北京市堅持人民代表大會制度中的人民主權原則，踐行民主立法的必然體現。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，人民主權原則是其中的重要內涵。人民主權原則是民主立法的基本依據。按照憲法規定，我國是人民當家作主的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民。人民行使管理國家的權力中，重要的一項就是立法權力。通過立法程序，把人民自己的利益訴求和意志主張上升為國家意志，確立為社會、政治、經濟、文化等領域相應的基本活動規則。這個過程，就是民主立法的過程，就是使立法活動建立在廣泛的民意基礎之上。

同時，民主立法的實現方式只能是人民代表大會制度，只能依靠人大常委會立法主導作用的發揮。按照憲法第二條規定“人民行使國家權力的機關是全國人大和地方各級人大”，民主立法必須也只能通過憲法規定的這個制度平臺加以實現。我國領土廣闊，人口眾多，不可能實行直接民主，不可能實行孤立的、分散的、無序的權力行使方式，只能采用間接民主——代議制，即在人民代表大會制度的框架內，按照民主集中制原則，人民通過選舉代表組成各級人民代表大會，集中、有序地行使人民當家作主的權力，包括行使立法權，以此來實現對國家事務的管理、對經濟文化事業的管理。這就是說，人民代表大會制度作為承載和體現人民主權原則的制度形態，是民主立法的根本實現方式。自然地，發揮好人大及其常委會的立法主導作用，就成為堅持人民代表大會制度，踐行民主立法的題中應有之義。

理由之二：這是北京市貫徹中央關于發揮立法對改革發展的引領和推動作用的必然體現。李適時主任在全國第十八次地方立法研討會上指出：“當前，我國已經進入深化改革的攻堅時期，教育、醫療、住房、養老、就業、環境、資源、收入分配、城鄉統籌等不少改革領域涉及的利益格局十分復雜，牽一發而動全身，越來越需要從體制機制上分析問題的成因、探索解決問題的辦法，從制度上進行頂層設計和綜合配套。可以說，進一步發揮立法引領和推動作用，條件已經具備，基礎已經夯實，時機已經成熟，實踐要求十分迫切。”這里強調的是改革制度頂層設計的重要性，是對大變革時代中法律功能、立法功效的新拓展新要求。

在頂層設計的同時，只有讓人民作為改革的主體積極參與到改革中來，實現頂層設計與基層人民群眾改革意愿的相互呼應，才能達成改革的最大公約數，讓群眾共享改革紅利，享有更多的獲得感，形成共同推動全面改革的巨大洪流。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，人民是改革的主體，要堅持黨的群眾路線，建立社會參與機制，充分發揮人民群眾的積極性、主動性、創造性。正如魯迅先生說的，“多數的力量是偉大的、要緊的。有志于改革者倘不深知民眾的心，設法利導、改進，則無論怎樣的高文宏議，浪漫古典，都和他們無干。”

那么如何實現立法頂層設計與群眾基層探索的良性互動？答案只能是依靠人民代表大會制度這個國家的根本政治制度平臺，只有依靠人民主權原則下的民主立法機制，充分發揮人大在立法中的主導作用，才能引導全社會共同為改革想招、一起為改革發力。因為，民主立法的過程就是各方改革意愿和訴求達成共識的過程。通過不斷擴大公民對立法的有序參與，人大及其常委會作為立法機關與社會公眾進行有效的良性互動，通過積極討論、爭論協商、溝通妥協，調整平衡不同群體之間的利益分配，使立法過程成為公眾參與改革路徑設計、凝聚改革共識的過程，使制定的法規成為能夠反映人民群眾的改革意愿，符合首都改革發展實際，體現社會公平正義的良法。

（二）市人大常委會在發揮立法主導作用的過程中，一直積極承擔著“一手托兩家”的重要角色

自2009年北京市提出立法新格局、強調發揮人大立法主導作用以來，市人大常委會一直堅持人民代表大會制度的本質要求，從黨的領導、人民當家作主與依法治國有機統一的原則出發，主動承擔起聯系黨和人民群眾之間的橋梁與紐帶角色。通俗地說，就是承擔起“一手托兩家”的重要角色，做到了把黨的政策主張轉化為人民共同遵循的法律法規，有效實現了黨的意志和人民意志的有機統一。

這一重要角色定位是市人大常委會在深刻把握人民代表大會制度的本質特征和內在優勢的基礎上提出的。市人大常委會杜德印主任曾這樣闡釋：“根據黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一這個根本原則，人民代表大會制度形成了黨的領導、有機統一、民主集中、統分制約、依法有序等中國特色社會主義民主制度的獨特優勢。其中依法有序，是指通過人民代表大會制度，將黨的領導、人民當家作主、依法治國有機地統一于國家政權制度之中，使人民群眾的意志愿望依法有序地得到充分表達、轉達和轉化，保證黨的領導、人民當家作主的制度化、法制化。”

這意味著，市人大常委會在主導立法的過程中主動承擔起“一手托兩家”的重要角色，首先做到了堅持黨的領導，保證了將黨的政策主張順利轉化為地方性法規。這是發揮立法的引領和推動作用、發揮人大立法主導作用的關鍵所在。同時，又不是簡單地把制定地方性法規的過程等同于只是將黨的意志交由人大來實現轉化，忽略黨的意志和人民意志的統一，而是做到讓這個轉化過程成為黨的意志和人民意志達成統一的過程，讓地方性法規成為兩種意志統一的結果。通過積極發揮人大的主導作用，民主立法的過程成為了黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的制度平臺。通過人大的立法程序、立法制度，把黨的改革主張和人民的改革意愿有效銜接起來，最終實現將黨的主張轉化為依靠國家強制力保證實施的、全社會一體遵循的活動規范和行為準則。

（三）市人大常委會積極探索，創造性地建立健全了多項立法新制度，較好地發揮了立法主導作用

健全了人民代表大會審議法規制度，健全了人大代表參與立法制度，健全了人民群眾有序參與立法制度，加強了常委會自身的立法制度建設等。

四、首都立法新格局的重要環節——發揮政府在立法中的基礎作用，加強整體統籌協調

（一）多年來，在市委領導下，市人大常委會與市政府做到了在立法中加強整體統籌協調，政府積極發揮了立法基礎作用，形成了立法合力，共同做好首都地方立法工作

對于提請市人大常委會審議的地方性法規草案，市政府在立項環節由市政府法制辦對相關政府部門提出的立項報告進行了嚴格審核把關，在起草階段加強了組織協調，在政府常務會上對法規草案進行了深入的討論和修改。同時還在多次法規清理工作中，積極組織了有關政府部門，對本市140多項地方性法規進行了認真梳理，提出了多處重要的修改建議。典型的如中關村國家自主創新示范區條例。

在加強整體統籌方面，市人大常委會和市政府還積極建立了溝通協調機制。包括：人大主任與市長之間經常就重要立法項目和重點難點問題進行溝通協調。比如，行政程序條例。在開展法規預案研究的基礎上，經過德印主任與安順市長親自溝通，明確將該法規定位為“是本市貫徹黨的十八屆四中全會的應時之舉，是建設法治中國首善之區、勇于推進政府自身改革的一部重要法規”。在高層取得這一重要共識的前提下，行政程序條例順利實現了從研究成果到立法正式程序的轉化，目前已經進入實質立項論證階段。溝通協調機制還包括人大常委會主管副主任和市政府主管副市長也進行經常性的溝通，市人大常委會法制辦和政府法制辦密切協調配合，人大常委會各專門委員會和市政府有關部門也進行較好的協調配合。

（二）國家立法法的修訂，對如何進一步發揮政府的立法基礎作用提出了新要求

2015年，全國人民代表大會修訂了立法法。新立法法在內容中包括：明確了發揮人大在立法中的主導作用，規范了地方政府規章的立法權限，即“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范”。

對于這些新規定，有觀點認為這意味著人大掌握了以前所沒有的立法大權，人大將在立法中起主導性、決定性作用，今后政府在立法中只是配角，起著次要或不必要的作用。有的觀點認為，人大作為立法決策機關，將引領推動著改革進程，政府只是執行機關，只需被動地執行人大制定通過的法規。加上政府規章權限范圍大大壓縮，調整范圍也很有限了。

如何正確看待這些觀點，直接關系首都立法格局在新形勢下能否得到堅持完善，關系今后首都立法的質量和實效能否得到保證提高。

（三）從堅持人民代表大會制度的政治高度看，新形勢下政府應更加注重發揮好立法基礎作用，并通過制度創新予以落實

立法法的修訂，表面上是直接限制了政府的立法權限。這是從我國人民主權的憲政原則出發，進一步明確了政府規章權限理應具備的“從屬性和合法性”特征，也是符合國際法治慣例的。但是，從堅持人民代表大會制度的政治高度來理解，這些新規定并不是要削弱政府在立法中的作用，而是要更加注重發揮政府在立法中的基礎作用。

根據憲法規定，人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，具有黨的領導、有機統一、民主集中、統分制約、依法有序等中國特色社會主義民主政治的獨特優勢。其中統分制約是指人大及其常委會和“一府兩院”的關系是統分結合、有統有分。人民代表大會統一行使國家權力，“一府兩院”由人大產生，對人大負責，受人大監督。同時，各國家機關都以保障人民民主權利為價值取向和工作目標，合理分工、統一協調、高效運轉。具體到立法體制上，就是按照立法法的新規定，人大在立法全過程中起主導作用，政府在起草階段中起基礎作用。雖然二者的立法角色不同、分工不同，但絲毫不影響人大與政府統一行使國家立法權力這一重要本質特征。行使國家立法權力的最終目標都是為了首都的改革發展穩定，為了廣大市民的共同利益和福祉。因此，人大與政府在立法過程中，不存在誰的權力大、誰說了算的問題，更不存在類似西方的三權分立體制，議會立法、政府執行，二者相互制約、相互掣肘的問題。

基于上述新形勢新要求，為了從制度上督促政府發揮立法基礎作用，加強統籌協調，在市委四次人大工作會議通過的《關于在全面推進依法治國進程中加強和改進人大工作的意見》中，明確了兩項新制度。一是對于市政府提請審議的地方性法規，建立統一領導和組織起草工作的機制，發揮好政府法制部門的綜合協調作用，重要地方性法規由政府法制部門負責起草。這是在總結中關村立法等經驗成果的基礎上作出的制度性規定。二是市政府向市人大常委會提請審議的法規案，由主管法制工作的副市長或委托政府法制部門負責人作說明制度。作為一項創新性制度，這將改變以往由政府某一部門領導向人大常委會做立法說明的現狀。用意在于，從機制上破解部門利益法制化的難題，由市政府法制辦牽頭作為統籌部門（類似于市人大的法制委員會牽頭作為統一審議機構一樣），組織協調政府部門，統籌做好立法起草工作。從政府部門申報立法需求開始，到列入立法計劃、開展立項論證、組織法規起草、征求社會意見，到向主管副市長匯報、提交政府常務會議討論等一系列程序，都將由政府法制部門牽頭開展。這就是說，今后，政府作為提出地方性法規案的主體，應更多地利用其熟悉政府內部體制運作，具備較好的政府系統立法資源等優勢，著力加強政府內部的統籌協調，提出更高質量的、符合首都改革發展需求的法規草案，為人大常委會的進一步審議打牢扎實的基礎。

（作者系北京市人大常委會法制辦處長）