地方立法信息化研究

吳楠++李亮

如何能夠把社會各個階層的利益訴求，特別是公眾的利益訴求充分整合到地方立法決策中，是現(xiàn)代法治社會的理性選擇，也是當(dāng)前深化改革和社會主義民主政治的必然要求。互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，運用信息化手段開展地方立法工作則為實現(xiàn)全方位多角度公眾參與提供了重要的路徑選擇。隨著公眾參與地方立法意識不斷增強(qiáng)和信息技術(shù)的不斷更新，如何在地方立法過程中吸納、整合和引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)民意，以及合理利用各類立法信息則顯得越來越重要。筆者曾先后在地方人大機(jī)構(gòu)從事立法和信息化工作，對信息化在地方立法中的應(yīng)用進(jìn)行了粗淺的研究，借此文談?wù)剬Φ胤搅⒎ㄐ畔⒒恼J(rèn)識。

一、信息化是當(dāng)前拓寬公眾參與地方立法途徑的重要選擇

黨的十八屆四中全會指出：“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，廣泛凝聚社會共識。”根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心CNNIC最新發(fā)布的《第35次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示，截至2014年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.49億。信息化水平的不斷提升使任何人都可以非常便捷地通過博客、微博、微信、QQ等成為獨立的信息發(fā)布者，并不同程度地形成或影響社會輿論。網(wǎng)絡(luò)信息來源之廣、信息獲取之快和信息搜尋之全均達(dá)到了前所未有的程度。推進(jìn)地方立法民主化，拓寬公民有序參與，地方立法信息化則成為了選擇的重要路徑。

個人理解，地方立法信息化是指立法機(jī)構(gòu)應(yīng)用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，將與地方立法有關(guān)的信息和服務(wù)通過信息技術(shù)進(jìn)行整合，形成系統(tǒng)資源并為地方立法機(jī)構(gòu)提供參考決策和信息支撐。從立法機(jī)構(gòu)和公民兩個層面來考量，其必要性有二。

第一，就立法機(jī)構(gòu)而言，有了強(qiáng)大的信息化技術(shù)支撐，立法技術(shù)也就有了科學(xué)化的體現(xiàn)。立法機(jī)構(gòu)可以利用網(wǎng)絡(luò)來表達(dá)它的目的、意圖和想要實現(xiàn)的目標(biāo)，而網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)給社會公眾的是一個透明、公開、暢所欲言的平臺，直接形成信息來源的多渠道和全方位。這樣，與人民群眾普遍關(guān)心的問題和立法中的難點、焦點條款可以有更多層面的解讀，立法機(jī)構(gòu)也就能夠防止單一信息來源而造成法規(guī)條款不明確或者權(quán)責(zé)不相統(tǒng)一的問題出現(xiàn)。同時，立法機(jī)構(gòu)也可以利用信息化的手段，實現(xiàn)立法信息數(shù)據(jù)的系統(tǒng)編纂和處理，形成各種與立法相關(guān)的各類數(shù)據(jù)庫，方便立法機(jī)構(gòu)查詢并使用各類立法信息。在征求立法項目和立法后評估過程中，立法機(jī)構(gòu)對一些需要問卷調(diào)查和實證分析的項目，通過網(wǎng)絡(luò)輔以相應(yīng)的數(shù)據(jù)處理軟件可以取得量化的分析數(shù)字，會比現(xiàn)在仍在使用的寄發(fā)郵件和登載在平面或者紙質(zhì)媒體的方式更直觀的顯示出所需要的結(jié)果。

第二，就公民而言，通過網(wǎng)絡(luò)可以實現(xiàn)足不出戶、毫無身份限制地參與到地方立法的各個程序之中。只要能接觸到網(wǎng)絡(luò)，掌握相應(yīng)的操作方法就可以借助立法機(jī)構(gòu)提供的平臺發(fā)表對法規(guī)草案和立法項目的意見。這樣，立法參與者的數(shù)量會大大增加，不但會有很多有強(qiáng)烈個人特點的見解可以得到表達(dá)，而且與立法相關(guān)的各類信息也會得到大幅度的增長。豐富的立法信息不僅能夠更好更多地反映社會現(xiàn)實問題，使地方立法更加貼近民生，反映民情民意，而且使立法工作者更加精準(zhǔn)找到地方立法中的各利益訴求的平衡點，最大程度地減少片面性和主觀性。

二、信息化是今后一個時期完善立法工作機(jī)制的內(nèi)在要求

隨著時代的發(fā)展和全面深化改革的不斷深入，地方立法工作面臨著更加復(fù)雜的局面，在地方性法規(guī)中如何更好地體現(xiàn)可操作性，更好地協(xié)調(diào)各利益群體之間的矛盾，更好地保障有關(guān)決策能夠落到實處，這些都對地方立法工作提出了挑戰(zhàn)，但同時也為地方立法信息化提供了一個發(fā)揮特點的舞臺。創(chuàng)建一個能夠高效運行的地方立法信息化系統(tǒng)，是今后一個時期完善立法工作機(jī)制的內(nèi)在要求。

從技術(shù)支撐和工作機(jī)制兩個方面考量地方立法信息化的作用。第一，從技術(shù)支撐上看，通過信息化可以實現(xiàn)立法大數(shù)據(jù)庫的形成，諸如“法律法規(guī)庫”“項目庫”“背景資料庫”“論文庫”和“立法論壇”等，為立法機(jī)構(gòu)以及公眾提供資料查詢、在線交流以及網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等服務(wù)。這樣一方面可以更方便快捷的掌握立法需求信息，為樂于參與地方立法工作的公眾提供所需資料，另一方面在海量的數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)上，民情民意的反映將更加具有針對性，進(jìn)而使立法機(jī)構(gòu)掌握主動權(quán)，克服當(dāng)前存在的公民意見建議的隨意性和盲目性。第二，從工作機(jī)制上看，通過信息化可以實現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門立法信息的共享使用，縮短地域距離，改變動輒“外出取經(jīng)”的現(xiàn)象，大大節(jié)省了立法成本。在地方性法規(guī)的執(zhí)行過程中，可以通過數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，加強(qiáng)立法與執(zhí)法之間的聯(lián)系，做好法規(guī)實施后的跟蹤問效，及時掌握了解法規(guī)實施的實際情況，以便能校正立法思路，修改完善相關(guān)法規(guī)，改進(jìn)立法技術(shù)，增強(qiáng)可操作性。

三、地方立法信息化的路徑探索

據(jù)了解，目前全國各省市在應(yīng)用地方立法信息化時的主要形式有：運用網(wǎng)絡(luò)征求立法項目或者法規(guī)草案意見，在網(wǎng)站建設(shè)立法專欄，建設(shè)法規(guī)庫和規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)等等。但這些應(yīng)用還不很廣泛，可以說我國地方立法的信息化建設(shè)仍處在探索和發(fā)展的階段。地方立法的信息化仍顯得相對滯后，如何完善地方立法的信息化工作，筆者認(rèn)為應(yīng)包含以下幾個方面。

一是加強(qiáng)門戶網(wǎng)站中的地方立法系統(tǒng)建設(shè)。可在門戶網(wǎng)站開辟立法子站或立法專欄，相對集中公布立法信息，并盡可能地提供相關(guān)各類立法參考資料。在門戶網(wǎng)站公布進(jìn)入常委會審議程序的法規(guī)草案審議稿，并通過數(shù)據(jù)處理匯總反饋給立法機(jī)構(gòu)，人大常委會組成人員可以通過專門的渠道掌握并收集立法意見和建議。可以邀請有關(guān)立法人員做客網(wǎng)站在線就公眾所提的集中性意見、建議進(jìn)行反饋，并回答網(wǎng)民就立法所關(guān)心的問題。可以在網(wǎng)站開發(fā)專用意見建議郵箱，在網(wǎng)站后臺集中處理。無論采取何種方式，但總之就是要在互動交流的便捷和信息資源上下工夫，不斷擴(kuò)大法規(guī)的受眾面，讓公眾了解立法全過程，這也是“開門立法”的表現(xiàn)形式之一。

二是建立地方性法規(guī)相關(guān)資料信息數(shù)據(jù)庫。前文提到的幾類數(shù)據(jù)庫應(yīng)均在此列，該數(shù)據(jù)庫應(yīng)當(dāng)明晰地反映出所有制定過的地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)、生效失效時間、調(diào)整的法律關(guān)系領(lǐng)域、修改變動、備案審查、相關(guān)資料情況等各類有關(guān)信息，并提供關(guān)鍵字查詢、批量查詢、數(shù)據(jù)下載、同類法規(guī)推薦等功能，目的就是能夠為立法機(jī)構(gòu)和社會公眾提供查詢、比照等服務(wù)，為法規(guī)的修改完善提供足夠的參考資料，也便于對法規(guī)進(jìn)行匯編整理。

三是通過數(shù)據(jù)處理審查法規(guī)草案。進(jìn)入立法程序的地方性法規(guī)草案，其內(nèi)容是否與上位法重復(fù)和抵觸，是否與同位階的地方性法規(guī)重復(fù)和沖突，以往采取的都是人工處理的方式。開發(fā)依托法規(guī)數(shù)據(jù)庫，通過數(shù)據(jù)處理或者能夠通過云計算的方式進(jìn)行關(guān)鍵字排查法規(guī)重復(fù)和沖突的軟件，則可以大大提升工作效率，減少因人工處理造成缺失的現(xiàn)象，大大節(jié)約立法成本，從不抵觸的要求上提高立法質(zhì)量。

四是就個別重要的立法主題設(shè)立專欄或者論壇。當(dāng)已經(jīng)生效的法規(guī)需要進(jìn)行立法后評估或者需要修訂時，可以在門戶網(wǎng)站設(shè)若干立法主題專欄或論壇，供民眾對法規(guī)產(chǎn)生的實際效果發(fā)表意見并參與討論；也可用此方法向公眾進(jìn)行法規(guī)實施效果問卷調(diào)查，采取相關(guān)技術(shù)處理取得量化的分析數(shù)字，以促進(jìn)立法工作人員對法規(guī)實施情況進(jìn)行掌握，便于深入研究。這種方式符合當(dāng)前社會主義法律體系修改完善階段的實際，通過網(wǎng)絡(luò)可以更加全面了解法規(guī)實施的效果，更加有針對性的修改完善相關(guān)法規(guī)。

五是充分利用新媒體開展互動交流。據(jù)統(tǒng)計，我國的手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)5.57億，依托移動互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生的各種新媒體，最大優(yōu)勢就是獲取資訊方便快捷，并可以實時互動。在地方立法各階段，運用微信公眾平臺、微博實時發(fā)布、手機(jī)APP等信息化形式及時公開立法過程中的相關(guān)信息，及時收集整理，及時展開同網(wǎng)民的互動交流，地方立法的征求意見建議的獲取速度將更快，反饋將更及時，公眾參與度將更高。

六是提升地方立法機(jī)構(gòu)工作人員適應(yīng)信息化的能力。中國網(wǎng)民普遍年齡較小，習(xí)慣快餐式的閱讀方式，如何避免網(wǎng)絡(luò)輿論先入為主，地方立法機(jī)構(gòu)要善于主導(dǎo)網(wǎng)上輿論，作出理性判斷。這就要求地方立法機(jī)構(gòu)的工作人員不但要熟練應(yīng)用信息化手段，還要善于處理網(wǎng)絡(luò)輿論。當(dāng)前立法工作人員普遍信息化應(yīng)用水平不高，熟練掌握計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用并善于同網(wǎng)絡(luò)輿情打交道的人員更是十分有限，提升這兩方面的能力，以適應(yīng)地方立法信息化的新常態(tài)，也是地方立法信息化的應(yīng)有之義。

七是要注重數(shù)據(jù)的更新維護(hù)。“重建設(shè)、輕維護(hù)”是政務(wù)類網(wǎng)站普遍存在的問題，也是地方立法信息化過程中容易被忽視的環(huán)節(jié)。地方立法的相關(guān)數(shù)據(jù)庫還是“內(nèi)容第一”，不及時更新維護(hù)，一是直接造成在公眾中的信譽(yù)率降低，直接損害公眾參與地方立法的熱情；二是計算機(jī)實時處理不能夠?qū)崿F(xiàn)，大大減少其實用性；三是容易產(chǎn)生安全問題，成為被黑客攻擊的目標(biāo)。基于以上原因，更新維護(hù)應(yīng)擺在與建設(shè)一樣的地位，由專人定時進(jìn)行。

（作者單位：中國石油天然氣股份有限公司天然氣與管道分公司合作與股權(quán)管理處，甘肅省人大常委會辦公廳宣傳信息處）