地方性法規和地方政府規章立法權限劃分初探

趙立新

地方性法規和地方政府規章都是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。從立法層級而論，二者都屬地方立法。不過，地方性法規和地方政府規章的立法權限劃分并不十分清晰。換句話說，在同一行政區域內，對應同一法律調整對象，什么情況下應制定地方性法規，什么情況下應制定地方政府規章，立法實踐中的認識并不完全一致。在此，筆者結合新修改的立法法就這一問題談一點個人看法，以求教于大家。

首先需要厘清二者的概念。第一，從立法主體來看，地方性法規的制定機關是省、自治區、直轄市的人大及其常委會和設區的市、自治州的人大及其常委會（后者立法內容限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項）。地方政府規章的制定機關是省、自治區、直轄市的人民政府和設區的市、自治州的人民政府（后者立法內容限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項）。第二，依法理淵源分類，地方性法規屬于立法權范疇，系地方立法機關的專屬。地方政府規章屬于行政權（政府法制體系）范疇，制定地方政府規章系行使行政管理權的表現形式。第三，地方性法規的位階要高于本級地方政府規章。地方政府規章不得抵觸本級地方性法規。

依修改后的立法法第七十三條規定，下述三種情形應制定地方性法規。其一，為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項。這種情況屬于國家有明確的上位法，需要根據本地實際制定執行性法規。其二，屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。這是指純屬地方事務，現在乃至將來國家都不可能出臺上位法的情況。譬如吉林省出臺的關于長白山自然保護區的地方性法規。其三，國家尚未制定法律或者行政法規，地方根據具體情況和實際需要可以先制定地方性法規。這是指暫時沒有國家上位法依據，由地方先行立法，以后待國家出臺上位法后，以上位法為依據修改，同其抵觸的規定無效。

依修改后的立法法第八十二條的規定，下述兩種情形應制定地方政府規章。其一，為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項。很明顯，這是屬于為執行上位法而制定地方政府規章。其二，屬于本行政區域的具體行政管理事項。所謂“具體行政管理事項”應是指行政管理體系內比較專業、微觀、行政性特點強的事項，表現為內容窄化、局部和單一，不涉及創制權利義務關系等等。

以上是概論，還可以做幾點深入探討。其一，都是為執行國家上位法，制定地方性法規或地方政府規章的界限劃分在哪里？依筆者之見，除非有明確授權，一般而言，為執行法律的地方立法應體現為地方性法規。為執行行政法規的地方立法應體現為地方政府規章。其二，沒有直接上位法依據的先行性立法或含有創制性規范的自主性立法一般應考慮制定地方性法規。其三，具體行政管理事項一般應制定地方政府規章，不考慮地方性法規。其四，沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。換言之，如果涉及減增權利義務關系及增設行政許可、行政處罰內容的，地方政府規章無權規范。其五，依據新修改的立法法第八十二條之規定，應制定地方性法規但條件不成熟的，因行政管理迫切需要，可先制定地方政府規章。規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人大及其常委會制定地方性法規。此為一種例外情形，即這種情況下出臺的地方政府規章可能含有涉及公民、法人和其他組織權利義務規范的行政措施，本應制定地方性法規，但鑒于行政管理的迫切需要，先制定了地方政府規章。因此，法律設定了兩年實施期。期滿后還需實施的，應當將其上升為地方性法規。

（作者單位：吉林省人大財經委）