中國(guó)議會(huì)外交的發(fā)展歷程與制度形式

王理萬(wàn)

中國(guó)議會(huì)外交從初創(chuàng)到繁盛，期間經(jīng)歷了反復(fù)曲折的歷史過(guò)程。中國(guó)議會(huì)外交的興起，不僅意味著人大對(duì)于政府外交政策監(jiān)督的強(qiáng)化，同時(shí)也是權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民意志直接參與外交事務(wù)的過(guò)程。

我國(guó)憲法賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)廣泛的外交權(quán)力，包括了制定與修改涉外法律、批準(zhǔn)外交預(yù)算、決定戰(zhàn)爭(zhēng)和和平的問題、宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、決定駐外全權(quán)代表的任免、決定同外國(guó)締結(jié)的條約和重要協(xié)定的批準(zhǔn)和廢除、決定外交人員的銜級(jí)制度等。這意味著全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)通過(guò)立法、任免、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定等方式參與國(guó)家外交政策的形成與執(zhí)行。然而，上述外交權(quán)力行使過(guò)程，往往僅是全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)間接的形式參與外交活動(dòng)，即主要通過(guò)規(guī)范與監(jiān)督政府的外交行為來(lái)行使其外交權(quán)力。與此同時(shí)，全國(guó)人大及其常委會(huì)也直接參與各國(guó)議會(huì)間的對(duì)外交流，形成了具有相對(duì)獨(dú)立性的“議會(huì)外交”。周恩來(lái)總理1956年在全國(guó)人大會(huì)議上的發(fā)言，就明確提出“在各國(guó)人民的接觸中，各國(guó)議會(huì)代表團(tuán)或者議員之間的互相訪問，已經(jīng)成為一種越來(lái)越重要的形式” [1]。但是，建國(guó)后很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，由于對(duì)于外交主體的狹義理解，“議會(huì)外交”并未成為官方正式認(rèn)可的詞匯，而代之以“人大外事”“外事接待”“外事出訪”等用語(yǔ)[2]。直到1987年的“全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告”中首次使用了“議會(huì)外交”的提法，并明確提出“議會(huì)外交不同于政府外交和民間外交，有自己的特點(diǎn)，應(yīng)該充分發(fā)揮議會(huì)外交的有利條件，主動(dòng)地有針對(duì)性地開展工作”，這無(wú)疑是對(duì)全國(guó)人大對(duì)外交往認(rèn)識(shí)的一個(gè)飛躍[3]。

本文以全國(guó)人大及其常委會(huì)的議會(huì)外交為主題，概論中國(guó)議會(huì)外交的發(fā)展歷程與制度形式，歷陳議會(huì)外交在中國(guó)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，以及影響議會(huì)發(fā)展的內(nèi)外因素；并就當(dāng)下議會(huì)外交的制度形式進(jìn)行簡(jiǎn)述，重點(diǎn)說(shuō)明議會(huì)外交各種具體形式的開展情況。在結(jié)語(yǔ)部分，本文將結(jié)合議會(huì)外交的優(yōu)勢(shì)與局限，展望中國(guó)議會(huì)外交的制度成長(zhǎng)與發(fā)展趨勢(shì)。

一、中國(guó)議會(huì)外交的發(fā)展歷程

中國(guó)議會(huì)外交起步于全國(guó)人大成立之時(shí)。1954年第一屆全國(guó)人大一次會(huì)議召開時(shí)，就邀請(qǐng)了各國(guó)駐華外交使節(jié)和外交官員44人、外賓39人參加開幕式，這是中國(guó)議會(huì)首次向國(guó)際社會(huì)展示其組織形式與民主制度，可以視為中國(guó)議會(huì)外交的開端。這一階段的議會(huì)外交的目標(biāo)主要集中于爭(zhēng)取外國(guó)政府對(duì)于新中國(guó)的承認(rèn)，具有明顯的“開國(guó)外交”的色彩；交往對(duì)象主要是社會(huì)主義國(guó)家議會(huì)，兼及亞洲鄰國(guó)的議會(huì)，同時(shí)也開展與部分西歐國(guó)家議會(huì)的交往[4]。在1954年～1959年第一屆全國(guó)人大代表團(tuán)出訪的11個(gè)國(guó)家中，社會(huì)主義國(guó)家占6個(gè)（蘇聯(lián)、捷克斯洛伐克、羅馬尼亞、保加利亞、阿爾巴尼亞、南斯拉夫），亞洲鄰國(guó)占4個(gè)（印度、緬甸、巴基斯坦、印度尼西亞），這亦可說(shuō)明建國(guó)初期議會(huì)外交的重點(diǎn)所在。

事實(shí)上，建國(guó)初期最重要的議會(huì)外交活動(dòng)是在1956年至1957年間，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)彭真率領(lǐng)全國(guó)人大代表團(tuán)，對(duì)蘇聯(lián)和捷克斯洛伐克、羅馬尼亞、保加利亞、阿爾巴尼亞、南斯拉夫六個(gè)歐洲社會(huì)主義國(guó)家所進(jìn)行的訪問——這是全國(guó)人大第一次派代表團(tuán)赴外出訪，從而拉開了中國(guó)議會(huì)外出交流的序幕。中國(guó)議會(huì)的首次出訪的直接目的在于加強(qiáng)亞歐社會(huì)主義國(guó)家之間的聯(lián)系，特別是代表團(tuán)出訪時(shí)正值發(fā)生波蘭事件、匈牙利事件，“代表團(tuán)相應(yīng)地增加了一項(xiàng)任務(wù)， 即多做工作，促進(jìn)東歐局勢(shì)穩(wěn)定，加強(qiáng)社會(huì)主義陣營(yíng)的團(tuán)結(jié)”[5]。這一階段的議會(huì)外交與政府外交都具有明顯的“內(nèi)外交”色彩，即與蘇聯(lián)、東歐社會(huì)主義國(guó)家的關(guān)系作為特別的外交關(guān)系，各國(guó)除了維護(hù)各自的國(guó)家利益之外，也有基于意識(shí)形態(tài)的共同目標(biāo)[6]。

以社會(huì)主義國(guó)家與亞洲鄰國(guó)為重點(diǎn)的議會(huì)外交政策，在1960年代初中蘇關(guān)系惡化后得到調(diào)整。1964年毛澤東主席提出了“兩個(gè)中間地帶”的觀點(diǎn)，“第一中間地帶”是指亞洲、非洲和拉丁美洲已經(jīng)獨(dú)立和正在爭(zhēng)取獨(dú)立的廣大經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家，“第二中間地帶”指整個(gè)西歐、大洋洲、北美的加拿大和亞洲的日本等發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家[7]。因此，這一時(shí)期對(duì)于議會(huì)外交的對(duì)象也作出了重點(diǎn)調(diào)整，針對(duì)“中間地帶國(guó)家”開展議會(huì)外交。比如1964年朱德委員長(zhǎng)致電巴拿馬議長(zhǎng)，對(duì)美國(guó)軍隊(duì)鎮(zhèn)壓巴拿馬運(yùn)河抗議表示譴責(zé)與憤慨；1965年第三屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于支持越南民主共和國(guó)的呼吁書，聲援越南人民的抗美救國(guó)斗爭(zhēng)等，這是針對(duì)“第一中間地帶”的議會(huì)外交的努力；而這一時(shí)期，“積極發(fā)展同西歐各國(guó)、日本等國(guó)議會(huì)的關(guān)系”則可以視為爭(zhēng)取“第二中間地帶”的嘗試[8]。

但是在第三屆至第四屆全國(guó)人大期間（1964年～1978年），由于“文化大革命”的影響，全國(guó)人大及其常委會(huì)的工作幾乎中斷。1965年第三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議閉幕后直至1975年第四屆全國(guó)人大第一次會(huì)議召開的十年之中，“全國(guó)人大及其常委會(huì)雖在名義上保留，但沒舉行過(guò)任何會(huì)議，實(shí)際上已癱瘓”；而1975年舉行的第四屆全國(guó)人大第一次會(huì)議也失去了代議機(jī)關(guān)的特質(zhì)，因?yàn)榇砀静皇瞧者x產(chǎn)生的，而是通過(guò)省革委會(huì)協(xié)商指派的[9]。雖然，在此期間全國(guó)人大常委會(huì)也曾多次接待國(guó)外首腦和議會(huì)組織來(lái)訪，“但是這些議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人和議員都是應(yīng)外交部、中國(guó)人民外交學(xué)會(huì)、對(duì)外友協(xié)等機(jī)構(gòu)邀請(qǐng)來(lái)華的”[10]。這種狀態(tài)在1978年第五屆全國(guó)人大召開后才逐步得以改善，在1981年期間全國(guó)人大代表團(tuán)赴英國(guó)、哥倫比亞、奧地利、芬蘭、日本等15國(guó)訪問，并接待11國(guó)和歐洲議會(huì)代表團(tuán)來(lái)訪，訪問與出訪次數(shù)超越了以往各年[11]。特別是在1981年1月，全國(guó)人大常委會(huì)主辦了“亞洲議員人口和發(fā)展會(huì)議”論壇，組織了以廖承志副委員長(zhǎng)為團(tuán)長(zhǎng)的中國(guó)代表團(tuán)參會(huì)，會(huì)議通過(guò)了《北京宣言》，并決定設(shè)立“亞洲議員人口論壇”——此次會(huì)議作為全國(guó)人大首次在華承辦的國(guó)際會(huì)議，是中國(guó)議會(huì)外交走向成熟的重要標(biāo)志。而1984年中國(guó)加入世界各國(guó)議會(huì)聯(lián)盟則是中國(guó)參與多邊議會(huì)外交的歷史起點(diǎn)，因而成為中國(guó)議會(huì)外交走向成熟的重要標(biāo)志。

中國(guó)議會(huì)外交的另一重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)發(fā)生在“八九風(fēng)波”之后，西方國(guó)家對(duì)中國(guó)實(shí)行經(jīng)濟(jì)制裁，此時(shí)議會(huì)外交對(duì)于突破制裁發(fā)揮了重要作用。1990年3月，全國(guó)人大外事委邀請(qǐng)了法國(guó)參議院外交、國(guó)防和武裝力量委員會(huì)代表團(tuán)訪華，江澤民總書記會(huì)見了該代表團(tuán)，這是中國(guó)當(dāng)時(shí)接待的西方國(guó)家級(jí)別最高的代表團(tuán)。1990年9月，全國(guó)人大邀請(qǐng)了意大利天民黨眾議院議會(huì)黨團(tuán)主席訪華，這些議會(huì)的訪華團(tuán)回國(guó)后，比較客觀地向本國(guó)人民介紹了中國(guó)的情況，對(duì)于推動(dòng)有關(guān)國(guó)家逐步取消對(duì)華制裁和恢復(fù)對(duì)華投資起到了重要作用[12]。歐洲議會(huì)也于1991年9月起恢復(fù)與全國(guó)人大的交流，并派出由7國(guó)16名議員組成的代表團(tuán)訪問中國(guó)[13]。事實(shí)上，在這個(gè)過(guò)程中地方人大參與的議會(huì)外交也發(fā)揮了重要作用，比如黑龍江省人大在1989年開展了對(duì)其日本友好城市議會(huì)的互訪，并在1990年組織代表團(tuán)出訪加拿大、美國(guó)等友好國(guó)家，大力宣傳我國(guó)改革和開放的政策。“通過(guò)這些活動(dòng)，黑龍江省人大為配合國(guó)家外交，打破西方國(guó)家制裁，做出了貢獻(xiàn)。”[14]

度過(guò)1989年后短暫的外交困局之后，中國(guó)議會(huì)外交迅速迎來(lái)了其“黃金發(fā)展期”。關(guān)于中國(guó)議會(huì)外交的黃金時(shí)期的時(shí)間起點(diǎn)，存在兩種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為是1995年8月21日至8月25日在北京召開的“全國(guó)人大外事工作座談會(huì)”可以視為議會(huì)外交全面發(fā)展的標(biāo)志，在這次會(huì)議上全國(guó)人大決定并實(shí)施有選擇地向駐外使館派人大的常駐人員[15]；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，1996年11月4日至23日，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)喬石應(yīng)邀對(duì)土耳其、約旦、伊朗、越南和老撾進(jìn)行正式友好訪問，應(yīng)被視為“中國(guó)議會(huì)外交的全面開始”。此次出訪之后，全國(guó)人大常委會(huì)提出“全國(guó)

人大的外事工作是我國(guó)總體外交的重要組成部分，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)我全國(guó)人大與各國(guó)議會(huì)的交往，除保持高層互訪外，還可有計(jì)劃地開展專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)之間的交往”[16]。雖然具體的時(shí)間起點(diǎn)存有爭(zhēng)議，但毫無(wú)疑問的是，在第八屆全國(guó)人大期間（1993年～1998年），議會(huì)外交得到迅速發(fā)展。從委員長(zhǎng)的出訪次數(shù)可以證明議會(huì)外交的發(fā)展程度，第一屆至第五屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)劉少奇（1954年～1959年）、朱德（1959年～1978年）、葉劍英（1978年～1983年）在其任職期間均無(wú)出訪記錄；而在彭真（1983年～1988年，出訪2次2國(guó)）、萬(wàn)里（1988年～1993年，出訪3次6國(guó)）擔(dān)任委員長(zhǎng)期間開始有小規(guī)模的出訪；而在喬石任職的五年內(nèi)（1993年～1998年）共計(jì)出訪8次，正式訪問30國(guó)順訪1國(guó)[17]。相關(guān)評(píng)論也指出，“如果說(shuō)過(guò)去，有那么多的國(guó)家對(duì)中國(guó)的議會(huì)所知甚微、交往極少是政治家的粗心的話，與中國(guó)建立一種新型的議會(huì)關(guān)系，已成當(dāng)今各國(guó)不可小視的選擇。”[18]

中國(guó)議會(huì)外交興起的原因，除了外交理論的發(fā)展，以及國(guó)際因素的影響，全國(guó)人大的政治地位提升則是內(nèi)在原因。換言之，全國(guó)人大逐步落實(shí)其權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法地位的過(guò)程，必然伴隨著其外交影響力的不斷擴(kuò)大。1980年代對(duì)于“文化大革命”的制度反思，使領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)識(shí)到法制的重要性，人大代表的問政與監(jiān)督意識(shí)也大為提升，因此作為立法與監(jiān)督機(jī)關(guān)的全國(guó)人大及其常委會(huì)的政治地位也愈發(fā)重要；特別是彭真與萬(wàn)里先后擔(dān)任委員長(zhǎng)后，“兩人的黨內(nèi)地位崇高，人大的工作有所不同”[19]。民主政治的發(fā)展要求全國(guó)人大在國(guó)家的外交事務(wù)中扮演重要角色，要求進(jìn)一步加大全國(guó)人大在總體外交工作中的參與力度，這也有助于全國(guó)人大深入到我國(guó)外事決策中去，將其立法職能和監(jiān)督職能落到國(guó)家總體外交的實(shí)處，而不僅僅是做一個(gè)旁觀者或“橡皮圖章” [20]。

二、中國(guó)議會(huì)外交的制度形式

現(xiàn)任全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)、全國(guó)人大外事委員會(huì)副主任委員曹衛(wèi)洲在接受媒體采訪時(shí)，曾就中國(guó)特色議會(huì)外交的形式做了權(quán)威界定，認(rèn)為其包括了“高層交往、機(jī)制交流、專門委員會(huì)、友好小組、辦事機(jī)構(gòu)及地方立法機(jī)構(gòu)之間的交流等”[21]。也有學(xué)者曾提出中國(guó)政治協(xié)商會(huì)議的對(duì)外交往也應(yīng)視為議會(huì)外交的形式——作為中國(guó)多黨合作和政治協(xié)商的機(jī)構(gòu)，政治協(xié)商會(huì)議在其章程中即明確規(guī)定“積極主動(dòng)地開展人民外交活動(dòng)，加強(qiáng)同各國(guó)人民的友好往來(lái)和合作”。截至2008年，全國(guó)政協(xié)已同121個(gè)國(guó)家的211個(gè)機(jī)構(gòu)和12個(gè)國(guó)際或區(qū)域性組織建立聯(lián)系并開展友好交往。由于政協(xié)的政治定位和外交職能，學(xué)者提出應(yīng)將其視為廣義上的“議會(huì)外交”的范疇[22]。事實(shí)上，1954年全國(guó)人大成立之前政協(xié)作為“代議機(jī)構(gòu)”進(jìn)行的對(duì)外交往確實(shí)可以納入“議會(huì)外交”的范疇[23]。但是在全國(guó)人民代表大會(huì)成立之后，政協(xié)所具有的權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)也隨之剝離，其所進(jìn)行的外事交往也不應(yīng)再視為議會(huì)外交。因此，下文論及的議會(huì)外交的形式不包括“政協(xié)外交”。

（一）議會(huì)高層的互訪

中國(guó)議會(huì)外交中，往往將外國(guó)議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的來(lái)訪稱為“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”，將中國(guó)議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的出訪稱為“走出去”。中國(guó)議會(huì)外交的前期，以“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”為主，全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層（特別是常委會(huì)委員長(zhǎng)）出訪的次數(shù)并不多；但是在1990年代之后，出訪次數(shù)逐漸增多。全國(guó)人大的議會(huì)外交的形式中，委員長(zhǎng)的外事活動(dòng)居于最高地位，也是中國(guó)首腦外交的重要組成部分。特別是中國(guó)民主黨派的主席一般兼任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)，因此可以直觀向國(guó)際社會(huì)展示中國(guó)的政黨制度。按照慣例，委員長(zhǎng)出訪和全國(guó)人大代表團(tuán)出訪或參加國(guó)際會(huì)議，事后都要寫出報(bào)告，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。報(bào)告一般包括訪問的情況、中方代表團(tuán)工作，以及進(jìn)一步開展議會(huì)外交包括發(fā)展同被訪問國(guó)關(guān)系的建議三部分內(nèi)同，一般是書面報(bào)告，特別重要的也可作口頭報(bào)告[24]。報(bào)告制度的目的顯然在于保證出訪的制度化與有效性，并保持議會(huì)外交在政策和目標(biāo)上的連續(xù)性。

（二）固定交流機(jī)制

中國(guó)議會(huì)外交的形式中，“議會(huì)定期交流機(jī)制”具有重要地位。第十屆全國(guó)人大外事委員會(huì)主任委員將其稱為中國(guó)議會(huì)外交的“一大抓手” [25]。由于在定期交流中，雙方議會(huì)的民意代表可以就感興趣話題進(jìn)行坦誠(chéng)交流，消解雙方意識(shí)分歧，對(duì)于促進(jìn)雙方國(guó)民的相互了解具有潛移默化的作用。中國(guó)最早在1981年與歐洲議會(huì)建立交流機(jī)制，這是全國(guó)人大首度與外國(guó)（組織）議會(huì)建立交流機(jī)制。此后全國(guó)人大通過(guò)簽署諒解備忘錄的形式，先后與加拿大議會(huì)（1998年）、美國(guó)眾議院（1999年）、美國(guó)參議院（2004年）、德國(guó)聯(lián)邦議院（2005年）等國(guó)家建立定期交流機(jī)制，特別是在2006年中國(guó)與英國(guó)、日本、韓國(guó)、澳大利亞、南非、巴西六國(guó)建立了交流機(jī)制。這些交流機(jī)制中，中國(guó)與俄國(guó)的議會(huì)定期的交流被認(rèn)為是全國(guó)人大與外國(guó)議會(huì)定期交流機(jī)制中最活躍、最有成效的機(jī)制之一，也是唯一由全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)牽頭并擔(dān)任中方主席的議會(huì)高層交往機(jī)制[26]。

（三）專門委員會(huì)交往

全國(guó)人大下設(shè)的專門委員會(huì)的對(duì)外交往具有更強(qiáng)的針對(duì)性和專業(yè)背景，特別是全國(guó)人大外事委員會(huì)更是承擔(dān)了大量的對(duì)外交往的任務(wù)。第十一屆全國(guó)人大期間（2008年～2013年），外事委員會(huì)共邀請(qǐng)接待來(lái)自美國(guó)等41個(gè)國(guó)家和歐洲議會(huì)的88個(gè)代表團(tuán)訪華，組織48個(gè)全國(guó)人大代表團(tuán)、16個(gè)外事委代表團(tuán)出訪42個(gè)國(guó)家和歐洲議會(huì)，出席44次國(guó)際和地區(qū)議會(huì)組織活動(dòng)[27]。此外，外事委員會(huì)還承擔(dān)對(duì)重大外交事件發(fā)表官方意見的重要職能，比如在2013年就日本眾議院通過(guò)決議要求撤銷中國(guó)東海防空識(shí)別區(qū)事外事委發(fā)表聲明，就日本首相參拜靖國(guó)神社以外事委員會(huì)負(fù)責(zé)人名義發(fā)表談話，闡明我國(guó)立場(chǎng)[28]。全國(guó)人大的其他專門委員會(huì)也承擔(dān)對(duì)外交往的職能，比如民族委員會(huì)在外事工作中將宣傳中國(guó)民族政策、表達(dá)在“涉藏”與“涉疆”問題上的原則立場(chǎng)、消除西方反華勢(shì)力利用民族人權(quán)問題對(duì)我國(guó)的詆毀作為重要任務(wù)[29]。

（四）雙邊友好小組

1970年代國(guó)外議會(huì)先后設(shè)立了對(duì)華友好小組，為了促進(jìn)其與全國(guó)人大的交流，六屆全國(guó)人大第九次會(huì)議在1984年決定按國(guó)別設(shè)立對(duì)口友好小組，首批成立全國(guó)人民代表大會(huì)中國(guó)與塞內(nèi)加爾、扎伊爾、蘇丹、土耳其、日本、希臘、意大利、法國(guó)、英國(guó)、歐洲議會(huì)等十個(gè)對(duì)外雙邊友好小組[30]。發(fā)展至2013年全國(guó)人大已經(jīng)成立了106個(gè)雙邊友好小組，一般而言每個(gè)友好小組設(shè)主席與副主席各1名，組員5～9名，均為熟悉對(duì)方國(guó)家的人大代表。重要國(guó)家的議會(huì)交流小組的組長(zhǎng)一般由全國(guó)人大外事委員會(huì)副主任兼任，比如全國(guó)人大外事委員會(huì)副主任委員趙白鴿兼任中英友好小組組長(zhǎng)、遲萬(wàn)春兼任中法友好小組組長(zhǎng)。與之對(duì)應(yīng)，在國(guó)外議會(huì)中設(shè)立的對(duì)華友好小組，也是與中國(guó)開展議會(huì)外交的中堅(jiān)力量，“國(guó)外議會(huì)對(duì)華友好小組的議員一般都對(duì)中國(guó)懷有友好感情，希望深入了解中國(guó)，通過(guò)他們的工作，可以影響其他議員，對(duì)增進(jìn)各國(guó)人民之間的了解和友誼有著重要作用”[31]。人大外事委員會(huì)副主任委員呂聰敏對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)華小組的評(píng)價(jià)認(rèn)為，“這些小組的成員不回避同我方的分歧，但對(duì)話的態(tài)度是積極的、誠(chéng)懇的；我方的一些重要信息和他們?cè)谌A了解到的真實(shí)情況也能帶回去，在國(guó)會(huì)同事中宣講，起到了增信釋疑的效果；他們關(guān)注的議題很多，核心是中國(guó)的發(fā)展對(duì)美國(guó)利益的整體影響。[32]”議會(huì)外交的實(shí)踐中，友好小組的活動(dòng)經(jīng)常與固定交流機(jī)制結(jié)合在一起，友好小組成為固定交流機(jī)制的組織形式，而固定交流機(jī)制成為友好小組的活動(dòng)載體。

（五）工作機(jī)構(gòu)的交流

目前全國(guó)人大的工作機(jī)構(gòu)包括了辦公廳、法制工作委員會(huì)、預(yù)算工作委員會(huì)、香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)、澳門特別行政區(qū)基本法委員會(huì)。這些工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理全國(guó)人大常委會(huì)日常的行政、起草法律草案、預(yù)審國(guó)家預(yù)決算，并就港澳基本法實(shí)施中的問題向常委會(huì)提出建議。因此與議會(huì)高層互訪、固定交流機(jī)制、專門委員會(huì)，以及友好小組等形式不同，工作機(jī)構(gòu)的交流不再是議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與議員（congressman）之間的交流，更多體現(xiàn)為議會(huì)工作與行政人員（congressional staff）之間的交流，因而更加具有針對(duì)性與目的性。比如2011年全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任李適時(shí)率團(tuán)訪問以色列，其訪問對(duì)象設(shè)定于以色列議會(huì)、最高法院、司法部等法制部門，交流也集中于如何維護(hù)法制統(tǒng)一、立法如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等議題。因此，工作機(jī)構(gòu)之間的交流具有更直接的針對(duì)性，往往就立法經(jīng)驗(yàn)、預(yù)算審查、法律解釋等與議會(huì)職權(quán)相關(guān)議題進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流。

（六）地方人大的對(duì)外交流

“議會(huì)外交同政府外交一樣，出現(xiàn)了縱向的層次分化現(xiàn)象，即它在國(guó)家和地方兩個(gè)層面上同時(shí)開展，地方議會(huì)正成為一股不容小視的力量參與到國(guó)家的外交活動(dòng)之中。”[33]中國(guó)除了全國(guó)人大進(jìn)行議會(huì)外交之外，地方人大也在積極參與國(guó)際交流。多個(gè)省的人大專門設(shè)立了“外事委員會(huì)”或“外事僑務(wù)委員會(huì)”，以促進(jìn)地方人大積極從事對(duì)外交流。比如1993年12月浙江省八屆人大常委會(huì)決定設(shè)立省人大常委會(huì)外事工作委員會(huì)，從1980年至2009年近30年間，浙江省人大常委會(huì)共接待外國(guó)議會(huì)代表團(tuán)和友好訪問團(tuán)431批，組團(tuán)出訪107批[34]。全國(guó)人大支持地方人大的外事工作，在出訪團(tuán)隊(duì)中吸收地方人大常委會(huì)人員加入，并協(xié)助有關(guān)省、區(qū)、市與外國(guó)地方議會(huì)建立聯(lián)系，而在國(guó)外訪問團(tuán)赴各地參觀訪問時(shí)也需要地方人大的配合與協(xié)助[35]。事實(shí)上，目前地方人大的外事活動(dòng)所面臨的問題也在于其對(duì)全國(guó)人大外事計(jì)劃的“高度依賴”，從而導(dǎo)致自身定位模糊，無(wú)法充分突出地方特色[36]。

三、結(jié)語(yǔ)：議會(huì)外交的發(fā)展前景

中國(guó)議會(huì)外交從初創(chuàng)到繁盛，期間經(jīng)歷了反復(fù)曲折的歷史過(guò)程。中國(guó)議會(huì)外交的興起，不僅意味著人大對(duì)于政府外交政策監(jiān)督的強(qiáng)化，同時(shí)也是權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民意志直接參與外交事務(wù)的過(guò)程。“全國(guó)人大對(duì)外交往，代表我國(guó)國(guó)家利益，直接表達(dá)人民意愿，闡述中國(guó)人民對(duì)于國(guó)際局勢(shì)和一些重大問題的根本看法，展示中國(guó)人民建設(shè)祖國(guó)和構(gòu)建和諧世界的美好愿望，了解各國(guó)主流民意，增進(jìn)相互理解和友誼。” [37]因而，議會(huì)外交可以更為直接體現(xiàn)人民主權(quán)原則的要求，促進(jìn)外交主體的多元化和外交決策透明化；也使得人大代表有機(jī)會(huì)深入到外交決策的制定實(shí)施過(guò)程，增加外交決策與運(yùn)行的民主化和參與性。

較之于政府間外交而言，議會(huì)外交具有穩(wěn)定性與靈活性的制度優(yōu)勢(shì)。議會(huì)外交由于不受國(guó)外政府換屆或政黨更迭的影響，可以保持長(zhǎng)期的穩(wěn)定議會(huì)友好關(guān)系。比如，1997年全國(guó)人大代表團(tuán)對(duì)玻利維亞和墨西哥進(jìn)行訪問時(shí)，正值兩國(guó)政府換屆，“但是兩國(guó)不同黨派的議員均表示，此時(shí)更應(yīng)加強(qiáng)同中國(guó)的友好合作，即使選舉后政府更迭也不會(huì)改變對(duì)中國(guó)的友好政策，雖然黨派政見不一，但均表示愿同我發(fā)展友好關(guān)系。”[38]甚至議會(huì)外交可以靈活地與未建交國(guó)議會(huì)進(jìn)行交往，“通過(guò)與未建交國(guó)的議會(huì)之間的交往，為建立正式外交關(guān)系鋪路搭橋，歷來(lái)是全國(guó)人大議會(huì)外交的一大特色。” [39]這說(shuō)明議會(huì)外交具有其獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)，可以補(bǔ)充政府外交的短板與不足，服務(wù)于總體外交目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

據(jù)此可以預(yù)見，隨著國(guó)際形勢(shì)轉(zhuǎn)變和人大政治地位的上升，議會(huì)外交的制度優(yōu)勢(shì)將愈發(fā)明顯，其在總體外交中的地位亦會(huì)逐步上升。“不能把議會(huì)外交當(dāng)成政府外交的小伙伴，更不能視之為可有可無(wú)的外交點(diǎn)綴；經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度和現(xiàn)代化水平越高，融入國(guó)際社會(huì)的力度越大，議會(huì)外交的作用就發(fā)揮得越明顯。”[40]但是，由于議會(huì)本身所具有的局限性，包括議會(huì)權(quán)力的相對(duì)弱化、議會(huì)決策機(jī)制的繁瑣，以及缺乏外交專業(yè)性等客觀原因[41]，限制了議會(huì)外交的發(fā)展。由此，在中國(guó)總體外交的多元主體格局之下，議會(huì)外交的重要性與獨(dú)立性將不斷增加，但是其發(fā)展的制度空間仍取決于自身權(quán)力界限與能力范圍。

注釋：

[1]周恩來(lái)：《關(guān)于目前國(guó)際形勢(shì)、我國(guó)外交政策和解放臺(tái)灣問題》，人民出版社1956年版，第10頁(yè)。

[2]郭樹勇：《中國(guó)特色議會(huì)外交芻議》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2012年第7期。

[3]張劍：《中國(guó)特色議會(huì)外交研究》，山東師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010年4月，第36頁(yè)。

[4]羅沙：《全國(guó)人大議會(huì)外交60年剪影》，來(lái)源“新華網(wǎng)”，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-09/09/c_111

2412988.htm.

[5]閻明復(fù)：《彭真率團(tuán)訪問蘇東六國(guó)》，載《中共黨史資料》2008年第4期。

[6]于向東、施展：《中國(guó)外交的形式主義與神秘主義》，載《文化縱橫》2012年第4期。

[7]中國(guó)外交部、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東外交文選》，中央文獻(xiàn)出版社1994年版，第506～507頁(yè)。

[8]劉世華、吳紹禹：《從全國(guó)人大的議會(huì)外交看改革三十年的對(duì)外關(guān)系》，吉林省紀(jì)念改革開放30周年理論研討會(huì)暨首屆社會(huì)科學(xué)學(xué)術(shù)年會(huì)優(yōu)秀論文，2009年2月。

[9]蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社1998年版，第67頁(yè)。

[10]張劍：《中國(guó)特色議會(huì)外交研究》，山東師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010年4月，第20頁(yè)。

[11]楊尚昆：《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——1981年12月7日在第五屆全國(guó)人大第四次會(huì)議上》，載《中華人民共和國(guó)第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議文件》，第86～87頁(yè)。

[12]熊偉：《關(guān)于議會(huì)外交的研究：以中國(guó)全國(guó)人大為重點(diǎn)的分析》，中國(guó)人民大學(xué)博士學(xué)位論文，2008年4月，第147頁(yè)。

[13]相關(guān)研究指出，歐洲議會(huì)在1991年訪華時(shí)提出兩點(diǎn)前提條件：一是安排訪問西藏，二是雙邊會(huì)談議程須將人權(quán)問題納入。學(xué)者認(rèn)為，歐洲議會(huì)對(duì)北京采取“兩手策略”，即在與北京改善關(guān)系的同時(shí)，也要求北京尊重人權(quán)。具體請(qǐng)參見劉文彬：《歐洲議會(huì)與中華民國(guó)立法院及中共全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)系之比較研究（1975～2000）》，載《臺(tái)灣師大歷史學(xué)報(bào)》第34期，2005年12月。

[14]王耀臣：《關(guān)于我省與外國(guó)建立友好城市發(fā)展情況的報(bào)告》，1992年8月15日在黑龍江省第七屆人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議上，來(lái)源“黑龍江省人大常委會(huì)網(wǎng)站”，http：//www.hljrd.gov.cn/detail.jsp？urltype=news.NewsContentUrl&

wbtreeid=1297&wbnewsid=6121.

[15]《喬石談民主與法制》編輯組：《讀“喬石談民主與法制”》，人民出版社2012年版，第26頁(yè)；郭樹勇：《中國(guó)特色議會(huì)外交芻議》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2012年第7期。

[16]曹志：《喬石委員長(zhǎng)訪問土耳其、約旦、伊朗、越南、老撾五國(guó)情況的書面報(bào)告》，載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1996年第9期。

[17]相關(guān)研究指出，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的年齡也是開展“議會(huì)外交”不可忽視的直接影響因素，如果議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人年邁，則很難通過(guò)出訪的方式開展議會(huì)外交。“特別是自萬(wàn)里、喬石、李鵬擔(dān)任委員長(zhǎng)后，由于領(lǐng)導(dǎo)人相對(duì)年輕，議會(huì)外交相對(duì)活躍，組織機(jī)構(gòu)不斷健全，同西方國(guó)家議會(huì)關(guān)系逐步改善和發(fā)展，同周邊國(guó)家議會(huì)的交往與合作不斷擴(kuò)大，同廣大發(fā)展中國(guó)家議會(huì)的友好聯(lián)系進(jìn)一步加強(qiáng)。”具體請(qǐng)參見，趙可金：《關(guān)于議會(huì)外交的理論思考》，載《人大研究》2012年第5、6期。

[18]戚德良：《喬石出訪亞歐五國(guó)紀(jì)實(shí)》，載《中外管理導(dǎo)報(bào)》1996年第4期。

[19]徐湘林：《民主、政治秩序與社會(huì)變革》，中信出版社2003年版，第155頁(yè)。

[20]龔亮華：《論中國(guó)議會(huì)外交》，外交學(xué)院碩士學(xué)位論文，2009年5月，第14頁(yè)。

[21]徐燕：《走出一條有中國(guó)特色的議會(huì)外交之路——訪全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)曹衛(wèi)洲》，載《中國(guó)人大》2012年第22期。

[22]陳宗海：《中印議會(huì)外交的歷史回顧及現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)》，載《當(dāng)代世界》2010年第2期。

[23]楊素群：《論政協(xié)外交的作用和性質(zhì)》，載《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2010年第5期。

[24]劉政、程湘清：《民主的實(shí)踐——全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的組織和運(yùn)作》，人民出版社1999年版，第274～275頁(yè)。

[25]徐松、白旭：《中國(guó)“議會(huì)外交”取得新突破》，來(lái)源“新華網(wǎng)”，http：//news.xinhuanet.com/misc/2007-03/15/conte

nt_5850218.htm.

[26]梁國(guó)棟：《譜寫人大對(duì)外交往新篇章——全國(guó)人大2013年外事工作回眸》，載《中國(guó)人大》2014年第4期。

[27]《第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)外事委員會(huì)五年工作總結(jié)》，2012年12月27日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)外事委員會(huì)第四十四次全體會(huì)議通過(guò)。

[28]《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)外事委員會(huì)2013 年工作總結(jié)》，2013年12月23日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)外事委員會(huì)第十四次全體會(huì)議通過(guò)。

[29]《第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)民族委員會(huì)五年工作總結(jié)》，2012年12月29日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)民族委員會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過(guò)。

[30]陳丕顯：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——1985年4月3日在第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》，載《人民日?qǐng)?bào)》1985年4月15日。

[31]葉葳藏：《中國(guó)人大與國(guó)外議會(huì)有什么交往》，來(lái)源“人民網(wǎng)”，http：//www.people.com.cn/zgrdxw/zhuanti/rdgzwtj

d/zs10.html.

[32]徐燕：《中美議會(huì)交往的里程碑之旅——十屆全國(guó)人大外事委員會(huì)副主任委員呂聰敏談吳邦國(guó)委員長(zhǎng)成功訪美》，載《中國(guó)人大》2009年第18期。

[33]洪芝敏：《地方人大在中國(guó)議會(huì)外交中的定位與作用——以上海人大對(duì)外交往為重點(diǎn)》，復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011年5月，第11～12頁(yè)。

[34]馬嵐：《“議會(huì)外交”活動(dòng)頻繁》，載《浙江人大》2009年第12期。

[35]《全國(guó)人大會(huì)外事委員會(huì)工作總結(jié)》，2008年1月14日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)外事委員會(huì)第四十六次會(huì)議通過(guò)。

[36]程哲：《論中國(guó)地方人大對(duì)外交往的地位與特征——以1980～1993年上海市人大對(duì)外交往活動(dòng)為例》，上海交通大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年1月，第44頁(yè)。

[37]曹衛(wèi)洲：《開創(chuàng)人大對(duì)外交往新局面》，載《求是雜志》2008年第6期。

[38]全國(guó)人大代表團(tuán)：《全國(guó)人大代表團(tuán)訪問特立尼達(dá)和多巴哥、玻利維亞、墨西哥三國(guó)情況的書面報(bào)告》，1997年7月12日。

[39]王春英：《論全國(guó)人大的外交職能》，載《外交評(píng)論》2008年第4期。

[40]郭樹勇：《中國(guó)特色議會(huì)外交芻議》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2012年第7期。

[41]熊偉：《關(guān)于議會(huì)外交的研究：以中國(guó)全國(guó)人大為重點(diǎn)的分析》，中國(guó)人民大學(xué)博士學(xué)位論文，2008年4月，第91～93頁(yè)。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生，中國(guó)人民大學(xué)-紐約大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生。本文系教育部國(guó)家留學(xué)基金“2014年國(guó)家建設(shè)高水平大學(xué)公派研究生項(xiàng)目”的研究成果，批準(zhǔn)號(hào)碼：[201406360080]）