地方立法突出地方特色的實踐與思考

王林+梁明

立法執法司法

黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的重大戰略部署。在推進全面依法治國這一系統工程中，立法是基礎和前提。地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，突出地方特色是地方立法長期以來不斷探索實踐的重要問題。在中國特色社會主義法律體系形成和全面推進依法治國的大背景下，隨著對立法質量要求的提升，地方特色已成為衡量地方立法質量的一個重要標準，更是地方立法需要不斷深入研究的重點課題。

特色一般是指事物所獨有的風格。地方立法中的地方特色，可以理解為有立法權的地方人大及其常委會制定的地方性法規所表現的獨有風格。我國是一個幅員遼闊、人口眾多的大國，各地情況千差萬別，東中西部地區處在不同的發展階段，就是同一個省份之內的不同地區，例如江蘇的蘇南、蘇中、蘇北，發展也還很不平衡。國家層面的立法只能解決最基本最主要的問題，無法包辦所有的問題，不可能對各方面都規定得十分具體，有些規定只能是原則性的，有的只能是制定一個標準和尺度。根據憲法、立法法和地方組織法的規定，享有立法權的地方人大及其常委會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，根據本行政區域的具體情況和實際需要，可以制定地方性法規。法律賦予地方一定的立法權限，就是讓地方人大及其常委會從本地區的具體情況和實際需要出發，在地方立法中突出地方特色，有針對性地解決本地區經濟和社會發展中需要通過立法解決的問題。從這個意義上說，我國實行“一元、二級、多層次”的立法體制，其中“一元”體現了在全國內部立法體系是統一的，“二級、多層次”則體現了地方立法特色，其目的就是要解決國家立法難以企及的地方特色問題。因此，地方特色可以說是地方立法的靈魂和生命力所在，沒有地方特色，不解決地方的實際問題，地方立法就失去了存在的價值。

多年來全國各?。▍^、市）在這方面都積累了豐富的地方立法實踐基礎。在2001年召開的全國地方立法工作會議上，江蘇提出了地方立法“不抵觸、有特色、可操作”的九字方針，得到全國人大有關領導的高度肯定。長期以來，我們在地方立法中堅持“有特色”這一重要原則。實踐證明，越是有地方特色的立法，越符合客觀實際，越能在實施中發揮出應有的功用。當前，協調推進“四個全面”戰略布局的新形勢，建設中國特色社會主義法治體系的新任務，人民群眾對良法善治的新期待，都對地方立法工作提出了新的更高要求，需要我們從本地實際和發展階段出發，深刻把握經濟社會發展規律，切實增強地方立法的可執行性和可操作性，使制定的法規更加切合省情實際、適應經濟社會發展需要、經得起實踐檢驗。結合近些年來江蘇的立法實踐，地方立法突出地方特色，我認為主要應把握好以下四個方面的要求。

一、在法規立項上，必須緊密結合本地實際，突出地方立法的針對性

提高地方立法針對性是地方立法突出地方特色的重點，也是有效的工作途徑。地方立法的針對性包括法規立項的針對性和法規內容的針對性。法規立項是開展立法工作的首要環節和提高立法質量的基礎性工作，因而法規立項的針對性至關重要。從我們的實踐看，在立項階段，應在充分了解本地經濟、政治、法制、文化、風俗、民情等對立法調整的需求程度的基礎上，切實把地方立法同當地經濟社會發展戰略結合起來，同解決本地實際問題結合起來，將影響經濟社會發展全局的、反映經濟社會發展規律的、體現最廣大人民意愿的項目列入立法規劃和計劃中。

一是針對本地區特有的問題，以自主性立法求特色。地方自主立法是對地方性事務的調整。地方性事務是指地方特有的事務，完全屬于地方管理或是特定地區基于特定的自然條件和歷史文化背景，不需要或者在可預見的時期內不需要由國家立法來作統一規定。這種類型的立法，地方自主決定的空間較大，容易形成自己的顯著特色并產生較好的效益。例如，江蘇省人大常委會先后制定和批準的太湖風景名勝區條例、云臺山風景名勝區條例、南京市重要近現代建筑和近現代建筑風貌區保護條例、無錫市宜興紫砂保護條例、蘇州市昆曲保護條例等法規，都富有濃郁的地方特色，在實施中取得了比較好的效果。

二是針對經濟社會發展中急需解決的突出問題，以先行性立法求示范。在地方改革發展的實踐中，往往會遇到一些迫切需要通過立法加以規范的新情況新問題，但在國家法律中又找不到現成的解決依據，這就為開展地方先行性立法提供了空間。對于這些國家尚未立法而現實又迫切需要用法規加以規范的領域，要在維護國家法制統一的前提下，結合本地實際，主動開展先行性立法，為解決地方實際問題提供法制保障。例如，江蘇對外開放較早，市場經濟相對活躍，江蘇省較早就制定經濟技術開發區管理條例、外資企業勞動管理辦法、外資企業土地使用管理條例等法規，并在全國率先制定了外商投資財產價值鑒定條例、發展高新技術條例等，創造性地解決問題，為江蘇外向型經濟率先發展、科學發展提供了法規依據。本屆以來，在全國率先出臺了社區矯正條例、全民閱讀促進條例、臺灣同胞投資保護條例等，有效解決了江蘇經濟社會發展中的問題，起到了很好的示范效應。同時，這類法規還填補了國家立法空白，為國家進行相關立法積累了經驗，發揮了地方立法“試驗田”的作用。

三是針對各方面普遍關注的重大問題，以實施性立法求細化。新形勢下，各方面提出的立法需求越來越多，哪些法規該立、哪些不該立，哪些該先立、哪些該后立，要結合本地區實際需要，緊扣各方面普遍關注的重點和難點問題，有針對性地進行法規立項，確保將有限的立法資源用在刀刃上。在實踐中，我們注重做好三個結合。法規立項與上位法實施相結合。地方立法的一個重要任務是把國家法律結合本地實際具體化，以保證法律更好地貫徹執行。國家法律面廣量大，地方立法不能眉毛胡子一把抓，配套法規立項要結合實際，針對各方普遍關注但上位法規定比較原則、內容不夠明確的，通過地方立法增強針對性和可操作性，真正因地制宜地解決上位法在地方實施中的具體問題，切實保證國家法律在本地貫徹執行。例如，江蘇省制定的義務教育法實施辦法、母嬰保健法實施辦法等，就結合江蘇省實際增加了具體管用的措施，出臺后受到好評。法規立項與貫徹落實省委重大決策部署相結合。我們在立項選題時準確把握大局，統籌立法資源，做好頂層設計，從制度上推動省委實施“八項工程”、推進“兩個率先”和“邁上新臺階、建設新江蘇”等重大決策部署的貫徹落實，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全體人民一體遵循的行為準則，體現出鮮明的地方特色。例如，本屆以來我們堅持立法決策與省委重大決策緊密結合，優先保障企業技術進步、農業綜合開發、公共文化服務、大氣污染防治等重點領域的立法，使地方立法更好地服務于全省工作大局。法規立項與關系人民群眾切身利益重點問題相結合。從法規立項這一源頭上，優先選擇關系本地區老百姓切身利益、群眾普遍期待的立法項目。例如，我們在制定本屆五年立法規劃征求意見時，代表和公民提出的醫療糾紛處理條例、養老服務條例、城市機動車停車場條例等多件項目都是民生熱點和難點問題，均已納入五年立法規劃正式項目。

二、在法規起草中，必須廣泛聽取各方面意見，彰顯地方立法的民主性

地方立法如何突出地方特色是一個系統工程。地方性法規要真正反映本省的實際情況和人民群眾的意愿、彰顯地方的特色，必然要求我們在立法工作中要豐富和完善民主立法形式，擴大社會對立法工作的有序參與，廣泛聽取廣大人民群眾、專家學者、實際工作者的意見。這也是地方立法突出地方特色、確保立法質量的關鍵環節。

一是拓展征求公眾意見的廣度和深度。在地方立法工作中保證不同階層的意志和愿望得到充分有效表達，能夠促進立法機關更加全面客觀地了解不同意見、觀點和要求，從而使所制定的地方法規最大限度地反映民意、集中民智、符合民心，妥善協調和處理各種利益關系和利益矛盾。在這方面，江蘇省在實踐中做到三個“堅持”，取得了較好的效果。堅持立法公開，方便群眾參與立法。只有立法過程全公開，才能讓社會公眾更好地參與立法活動。多年來，江蘇省堅持所有的法規草案都在江蘇人大網站上公布，便于公眾了解、知曉地方性法規的起草、審議等動態過程，參與地方立法活動；進一步拓展立法公開的渠道，積極探索通過開通官方微博微信、召開新聞發布會、網上直播審議過程等形式公開立法信息，使公開更加及時、受眾更加廣泛、傳播更加迅速，增強立法公開的效果；所有的法規草案都向省轄市人大常委會、省相關部門、部分全國和省人大代表、部分立法咨詢專家書面征求意見。僅本屆開局第一年，就累計發出法規草案書面征求意見函314件，共收到反饋意見和建議809條，其中與百姓密切相關的愛國衛生條例和機動車排氣污染防治條例收到了社會各界的電子郵件、網上反饋意見及信函，累計提出意見和建議近210條。堅持“走下去”，深入基層聽意見。突出地方特色需要地方立法接“地氣”，面對面聽取老百姓意見。在新型農村合作醫療條例立法過程中，我們到患病農戶床頭收集民意；在機動車排氣污染防治條例立法調研過程中，我們首次走進基層社區直接聽取社區居民和有關方面代表的意見；在修改大氣污染防治條例草案時，我們深入立法聯系點和實地考察部分重點排污企業，先后召開聽證會、論證會、座談會、現場會35次，收集匯總各方面意見1782條。堅持“請進來”，開門立法廣納言。通過在主流媒體發布公告，首次以公開邀請、自愿報名的方式確定立法座談會參加人員，邀請社會公眾對機動車排氣污染防治立法提出意見和建議，吸引了省內外多家媒體現場報道，取得了較好的社會效果。通過“走下去”“請進來”，豐富了立法調研、聽取意見的形式，為社會公眾了解江蘇省地方立法、直接參與地方立法探索了新途徑。在此基礎上，我們將圍繞探索建立公眾意見采納情況反饋機制，注重對社會公眾提出的立法建議進行及時歸納整理，認真研究分析，采納合理建議，并通過適當方式反饋意見采納情況和理由，形成立法機關與公民的互動，調動公眾參與立法的積極性。

二是發揮代表法制專業組、立法專家咨詢組作用。地方立法突出地方特色，必須把理論與實踐有機地結合起來，這就需要我們實現理論工作者與實際工作者的優勢互補，充分發揮“智庫”作用。本屆之初，省人大常委會選擇25名具有法律工作背景的省人大代表組成省人大代表法制專業組，聘請23名具有豐富立法實踐經驗的老同志、法學教學科研一線專家學者組成立法專家咨詢組。每部地方性法規一審后，都發函征求法制專業組代表、立法咨詢專家的意見，立法過程中召開座談會、論證會等，也根據需要邀請法制專業組代表、立法咨詢專家參加。代表和專家以認真負責的態度，積極建言獻策，為法規的修改完善提出了許多好的意見和建議，有效提高了地方立法質量。

三是建立民主立法聯系點。在立法過程中，不少基層群眾雖然熱心立法活動，但由于缺乏有效組織，對于立法工作的意見建議還缺少相關反映渠道。通過建立民主立法聯系點，可以有效組織基層群眾參與立法活動，可以直接聽取基層意見。黨的十八屆四中全會明確提出建立基層民主立法聯系點制度。2014年上半年，我們在充分調研的基礎上，認真篩選并最終確定了15家基層單位作為江蘇省首批民主立法聯系點單位。目前，正在制定民主立法聯系點工作規定，對立法聯系點的條件、承擔的工作、具體的工作要求、支持和保障等作出了具體規范，初步建立起一套管理制度，為立法聯系點的設立和運行提供制度支持。

三、在法規論證中，必須深入研究評估，體現地方立法的科學性

立法的地方特色的源泉來自于實際。結合本地實際，對法規進行深入的研究論證，是突出地方特色、保證立法質量的有效途徑。只有在充分征求各有關方面意見的基礎上，通過召開聽證會、論證會等形式，對法規草案擬設定的某些制度進行深入研究、提供科學依據，做到科學合理設置權利義務，防止和克服部門利益傾向，制定的地方性法規才能夠體現本地區的經濟、文化和社會發展的特殊性，才能夠切實解決社會生活中的現實問題。

一是舉行立法聽證和立法論證。在立法過程中，對涉及人民群眾切身利益的事項進行聽證，直接聽取相關利益群體的意見，并作為立法的重要參考，對于突出地方立法特色十分重要。江蘇省在立法聽證方面積極實踐，先后舉行了物業管理條例、城市房地產管理條例、中小學生人身傷害事故預防和處理條例、宗教事務條例（修訂）和學生體質健康促進條例立法聽證會，并積極采納意見建議。例如，在省學生體質健康促進條例（草案）立法聽證會上，聽證代表提出的“初中學生每天書面家庭作業總計控制在一個半小時以內，高中學生每天書面家庭作業總計控制在兩個小時以內”“普通高級中學學生的健康體檢費用由政府財政予以保障”等意見和建議，在修改法規草案時均得以采納，增強了法規的科學性和針對性。對于法規草案中專業性較強、爭議較大的重大問題，組織有關方面專家進行論證，是保證法規制度設計科學性的重要措施。在立法論證方面，為了使立法更加符合客觀規律，更加具有可操作性，我們在修改大氣污染防治條例草案時，分別召開了由省人大法制專業組代表、環保專家和立法咨詢專家組成員、部分高校學者參加的立法論證會。專家們結合自身專業和研究重點，就大氣污染防治措施、大氣污染物排污許可、實行跨區域聯防聯控、強化政府監管職能等提出了具體意見。通過專家論證，充分聽取和采納合理的意見和建議，切實增強了立法的科學性和可操作性。立法法的修改，對進一步建立健全立法聽證、論證工作機制提出了要求。為此，應積極探索靈活、便捷的立法聽證、論證方式，提高立法聽證、論證效率，做到立法聽證論證常態化；建立立法聽證、論證報告制，立法聽證會、論證會結束后，要制作聽證報告、論證報告；建立完善反饋機制，把意見的吸納情況告知聽證陳述人、論證參加人，切實保障立法聽證、論證效果。

二是開展立法后評估和法規案表決前評估。立法后評估是立法工作的一個重要環節。地方性法規實施一段時間后，在立法部門的主持下，對法規質量及其實施效果進行分析評價，發現法規本身存在的不足，提出修改完善的建議，并及時將其納入立法程序，有利于進一步改進立法，提高地方性法規的針對性、可操作性和可執行性，充分體現地方特色。江蘇省人大常委會在2011年首次開展了立法后評估工作，對省道路運輸市場管理條例進行評估，采用多種方式多渠道、多層次獲取各方面對條例的評價意見。評估報告全面、客觀、準確地反映了條例實施后取得的實際效果和存在的問題，提出了修改完善條例和改進立法工作的建議，為修改條例打下了基礎，對于進一步完善立法工作機制、提升立法工作科學化水平也有著積極意義。對法規草案中專業性較強、爭議較大的重大問題，我們還探索開展表決前評估工作，本屆省人大常委會首次召開法規案表決前評估論證會，就省愛國衛生條例（草案修改稿）中煙霧危害控制的有關規定專門進行評估、論證。省人大代表、立法專家、疾控專家、煙草經營單位、公共場所管理單位、基層執法部門以及普通市民等各方面代表，圍繞公共場所控煙的立法基礎、前瞻性與可操作性展開評估和論證，并對控煙制度設計等方面發表了各自的意見和建議，為常委會立法決策提供了客觀依據。此外，黨的十八屆四中全會要求對部門間爭議較大的重要立法事項，引入第三方評估。這要求我們立足于發揮人大常委會在立法工作中的主導作用，積極發揮爭議協調職能，通過第三方評估，在充分聽取各方意見的基礎上，客觀公正地協調爭議。

三是完善地方性法規草案審議、表決程序。地方立法特色不是任何個人或者少數人創造的，是按立法程序，集體努力、集中智慧的結果。從這個意義上說，完善地方性法規草案審議程序，提高常委會的審議質量，是地方立法突出地方特色的一個重要環節。地方人大常委會審議一般采用“兩審制”，這是由于地方性法規適用范圍較小，內容主要是實施性或者有關地方事務的規范，其原則或者法理都可以從直接上位法或者間接上位法、國家的政策規范中找到依據，因此“兩審制”是符合地方實際的。但對于關系到人民群眾切身利益、審議意見分歧較多、爭論比較激烈的法規案，可提請三次以上審議再交付表決。對關系全局的重大地方性法規，還可在人大常委會審議的基礎上提交人民代表大會表決。鑒于大氣污染防治的嚴峻形勢，江蘇省2014年對百姓熱議、社會關注度高、關系人民群眾切身利益的大氣污染防治條例，在省人大常委會三次審議的基礎上，提交省人代會審議表決。此外，對重要條款還可以探索單獨表決，從而提高法規審議的質量。

四、在法規內容上，必須堅持問題導向，強化地方立法的可操作性

立法是一項實踐性很強的社會活動，檢驗地方立法質量高不高、地方特色突不突出，主要看法規施行的效果如何，能不能在調整社會關系、解決實際問題中發揮出應有的作用。這就需要我們高度重視地方立法內容的可操作性，即條文規范具體、程序完備明確、舉措成熟有力，能夠實實在在解決實際問題。

一是突出問題導向，力求有效解決重點難點問題。立法的目的在于管用。所謂“針對問題立法、立法解決問題”，地方立法需要而且應當對本行政區域經濟和社會發展中的重點、難點、熱點問題中的社會關系加以及時調整，為又好又快發展提供立法支持和法制保障；需要而且應當對本行政區域內涉及維護人民群眾合法權益的難點、熱點、重點問題的社會關系予以及時調整，為表達人民訴求，維護合法權益，提供立法支持和法制保障。例如，我們在修改機動車排氣污染防治條例過程中，緊密結合國務院大氣污染防治行動計劃的要求，針對江蘇省機動車排氣污染防治工作中的突出問題，重點強化了機動車排氣污染預防、控制、檢驗和治理措施，有效地遏制機動車污染；對老百姓關心的車輛限購問題，明確規定采取控制機動車保有量的措施，應當公開征求公眾意見，經同級人大常委會審議，并在實施三十日前向社會公告。

二是突出精細化，力求法規內容務實管用。在社會主義法律體系已經形成的今天，地方立法對法制的各個環節的需求，在整體上已經上了一個層次，對立法觀念、立法制度、立法技術等方面都有了比較高的質量需求。地方立法的重要價值之一在于，在國家立法調整的某個領域大的框架之下，對國家立法所調整的事項作進一步細化和補充，增加程序性和可操作性的內容。例如，過去高速公路收費道口擁堵是老百姓強烈反映的一個突出問題，江蘇省在修改高速公路條例時，經過深入分析研究，作出了車輛收費排隊超過200米應當免費放行的規定。這一規定具有很強的可操作性，使這一問題得到了有效化解，是地方立法調整事項精細化的成功實踐。

三是突出單一化，力求立法體例“小而精”。在國家立法層面，“代表性”和“骨干性”法律法規都已健全，地方立法由于其處于補充和細化國家立法的特殊地位，在立法形式上可以不同于國家立法。從突出地方特色來說，地方立法在其調整范圍和調整的事項上應當更加單一化，根據地方實際走“小而精”的道路。在立法體例上“成熟幾條搞幾條，需要幾條搞幾條”，重在管用，而不是搞“大而全、小而全”。江蘇省前些年先后出臺了關于在長江江蘇水域嚴禁非法采砂的決定、關于在蘇錫常地區限期禁止開采地下水的決定、關于限制開山采石的決定，這三個決定條款都只有十幾條，但卻都有針對性地解決了本地需要解決的實際問題，體現了地方特色。

建設中國特色社會主義法治體系，在新的歷史起點上做好地方立法工作，任重而道遠。我們將結合省情實際，積極探索創新，不斷完善立法體制機制，努力走出一條具有“江蘇特色”的地方立法之路，為“邁上新臺階、建設新江蘇”提供更有力的法制保障。

（作者單位：江蘇省人大常委會研究室）