重大事項決定權：邊界和路徑的求索

戴志華

對于各級人大，特別是地方人大，重大事項決定權是一項比較特殊的法定職權。從法理上來說，它比立法權、監督權、選舉任免權更宏觀，更能體現“人民當家作主”的政治邏輯，但在實際工作中，它又最具彈性，啟用頻率相對較低，實踐成效難以作出準確評價。可以說，重大事項決定權的“沉睡”，已成為阻礙人民代表大會制度與時俱進的重要環節，迫切需要在權力邊界與實施路徑上進一步厘清。

歷史沿革和法律內涵

眾所周知，人大及其常委會的“四權說”是1980年4月18日，由時任全國人大常委會副委員長彭真在省、自治區、直轄市人大常委會負責同志座談會上提出并不斷完善，最終成為普遍共識的。此后，隨著工作實踐的不斷豐富和立法的逐步完善，重大事項決定權成為除立法權、人事任免權、監督權之外的一個單獨職權，并成為人大制度理論研究的一個重要領域。

其實，從人民代表大會制度建立的那一天起，決定重大事項就是各級國家權力機關重要的法定職權。1954年新中國首部憲法在確立人民代表大會的職權內容時，就明確規定了全國人大常委會除立法、人事任免、監督權之外的十項決定權。1954年9月15日，劉少奇同志在作《關于中華人民共和國憲法草案的報告》時指出：人民代表大會制度既規定為國家的根本政治制度，一切重大問題就都應經過人民代表大會討論，并作出決定。全國性的重大問題，經過全國人民代表大會討論和決定，在它閉會期間，經過它的常務委員會討論和決定；地方性的重大問題經過地方人民代表大會討論和決定。如今，經過60余年的發展，重大事項決定權在實踐和制度上不斷完善，現行憲法、地方組織法、各地方人大常委會討論決定重大事項的規定以及人大及其常委會議事規則已經構成一個比較完備的制度體系。

當然，要全面、準確理解重大事項決定權，還必須把握好法律內涵。從法律關系的主體來看，一方是各級人大及其常委會，也就是權力的擁有和行使方；另一方是服從決定的有關國家機關、社會組織及自然人。從法律關系的客體來看，指向的是人民代表大會行使決定權的行為，包括行為過程及行為結果（決定或者決議）。從法律關系的內容來看，作為決定方的人大及其常委會所享有的法律權利應包括：知情權、提案權、審議權、表決權、發布權等；所承擔的法律義務應包括：依法作出決定，禁止不作為。作為相對方的其他國家機關、社會組織及自然人所承擔的法律義務應包括：執行、遵守決定；所享有的法律權利應包括：知情權、了解權。并且，法律關系主體的權利義務有著明顯的一致性：即決定權是法定職權，既不得轉讓，又必須行使，行使決定權既是

法定權利，又是法定義務，如果出現應作出決定的重大事項，而人民代表大會及其常務委員會不作出決定，即是失職甚至違法。

近乎“沉睡”的職權

權力只有從法典走向實踐，才能充分體現其價值和意義。綜觀近些年來各地人大行使重大事項決定權的情況，相比較立法、監督和人事任免，重大事項決定在啟用頻率、機制建設、實際成效上，都可以說是人大工作的一個薄弱環節。山東省委黨校于2013年做過一次問卷調查，在監督權、重大事項決定權、人事任免權中，哪一項落實得最好？68%的人認為是監督權，21%的認為是人事任免權，只有11%認為是重大事項決定權。關于哪項職權落實得最差，63%的人選擇了重大事項決定權。另外，36%的人認為目前法律法規或文件對重大事項的含義界定清晰，49%的表示模糊，還有15%選擇說不清楚。

從當前的新聞報道和相關研究來看，地方人大行使重大事項決定權普遍存在“四多四少”：一是法律有明確規定的行使得多，法律原則規定或未明確規定的行使得少；二是決議決定的內容比較原則，定性敘述、倡導性要求的多，具體量化、明確法律責任的少；三是被動式決定的多，主動選題作為的少；四是作出決議決定的多，長期貫徹實施的少。如河北省人大常委會從第六屆到第十屆的二十五年間，有關經濟社會發展與管理等方面的實體性決定只占決定總數的15%～25%，平均每年1～2件。山西省人大常委會30年來，共作出相關決議、決定37項，平均每年1件左右。1998年至2012年，揚州市人民代表大會共作出決議32項，實質性決議僅兩項：《關于推進新階段“菜籃子”工程建設的決議》和《關于迎接揚州建城2500周年，全面提升城市品質議案的決議》，后者是根據市委要求而作，只有建設品質、環境品質等五個方面的定性闡述，基本沒有量化指標。在此期間，該市人大常委會共作出決議決定 132項，其中實質性決議僅9項，其他基本都是批準財政預決算、規劃、普法、人事變動和代表工作等程序性的決議決定。而據北京市人大2012年調查，全市182個鄉鎮人大，最近3年行使過重大事項決定權并作出決議、決定的還不到10個鄉鎮。

綜上可見，重大事項決定權要像立法、監督、人事任免一樣常態化運行，成為各級人大依法履職的“常規武器”，還有一段漫長的路程。

權力虛置的主要因素

作為各級人大的一項重要職權，重大事項決定權長期難以實現制度設計初衷，由管總的權力淪為“彈性權力”，其癥結何在呢？在山東省委黨校的問卷調查中，對于影響重大事項決定權行使的最大因素，50%的人認為是重大事項決定權的設置，39%認為是黨委和人大的關系，7%認為是委員的專業化程度。可以說，這些年來，在理論研究和工作實踐兩個層面，對影響重大事項決定權充分有效行使的主要阻礙，各方比較認可的主要有體制影響、法律規范、自身原因等。

從體制影響來看，我們的國家治理體系實質上是以黨委領導為中心的權力輻射體制，黨委領導—人大決定—“一府兩院”執行的權力運行機制尚未理順。特別是在地方治理中，黨委決定、政府執行或者黨政共同決定地方重大事項仍然是基本的權力運行模式，人大討論、決定重大事項，并不是公共權力運行必經的程序。這也是重大事項決定權形同虛設的根本原因。

當然，在實際工作中最困惑各級人大的，是重大事項決定權在法律規范上的寬泛、模糊，以及響應機制缺失。雖然地方組織法第八條和第四十四條分別列舉了縣級以上的地方各級人大和常委會可以“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”，并且當前已有28個省級人大及其常委會出臺了關于行使重大事項決定權的地方性法規。但綜觀法律法規，沒有對“重大事項”進行明確的層級界定，也沒有完整設置討論、決定重大事項的程序和機制。這也是重大事項決定權淪為“軟權力”的重要原因。

另外，由于地方各級人大建設滯后，專業人才缺乏，工作力量不足，難以對本行政區域內重大事項進行科學、深入的預研究。討論、決定重大事項時，往往是“急就章”，或是對“一府兩院”提交文本進行簡單審議，并且大多滿足于作出決定，缺少狠抓落實的工作韌勁和制度保障。這也是重大事項決定質量不高的直接原因。

“常態化”行權的設想

重大事項決定權的常態化、高質量行使，實際上是國家治理法治化的重要內容。因而我們要跳出人大看人大，從推進國家治理體系和治理能力現代化、更好發揮根本政治制度作用的角度來思考重大事項決定權的相關問題。

首先，要堅持把依法決定重大事項作為加強黨對人大工作領導的重要“抓手”。人民代表大會制度是黨領導人民當家作主的根本政治制度，堅持黨的領導是各級人大履職行權的生命線。離開黨委的決策和領導來談重大事項決定權是形而上學的“空中樓閣”，對改進人大工作、發揮人大作用有害無益。要改進黨對人大決定重大事項活動的領導，一是從黨內法規上明確地方黨委決策的權限與功能，并在程序上與其他國家機關的決定、執行相互銜接，真正在工作層面把黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來；二是充分發揮人大常委會黨組的領導核心作用，把執行黨委決策和依法履行職責結合起來，使黨的決定轉化成國家意志的法治途徑更加暢通；三是各級黨委要切實增強依法執政的能力，尊重和發揮各個國家機關的職能作用，善于通過國家權力機關來領導人民治理國家。

其次，要盡快從法制上厘清重大事項決定權的邊界和路徑。在憲法、地方組織法對重大事項決定權進行原則性界定的基礎上，加快制定、完善地方性法規，對“重大事項”盡可能作出明確界定，對決定權行使程序進行合理規范，進一步“健全人大討論、決定重大事項制度”，真正使“各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”制度化、規范化。特別是“賦予設區的市地方立法權”后，省級人大及其常委會要加強指導，大膽鼓勵市、州人大加快重大事項決定權行使的法治化建設，把什么事必經人大決定、如何決定、誰來監督執行、不落實應承擔什么責任等用法規的形式固定下來，為地方人大依法審議、決定重大事項提供“施工圖”。

第三，權力的常態化行使有賴于工作機制和行權者的“給力”。權力的實現，需要操作者按流程一步一步來落實。各級人大及其常委會要在制定、完善地方性法規的基礎上，配套建立工作制度，開展業務培訓，把項目庫建設、決定事項提請、草案征集意見、會議審議辯論，以及公民聽證、“三審”制、定期監督檢查等落實到各個工作環節中，增強決定重大事項的系統性、規范性、實效性，防止“半夜雞叫”式、單純倡導式、“背書”式的決定。要像加強地方立法一樣加強重大事項決定的工作力量建設，擴大專門委員會規模，增加專業委員配置；建立重大事項決定專家庫，邀請專業人士和基層工作者為常委會審議、決定重大事項提供支持、幫助；明確界定常委會和代表大會決定重大事項的權限，加強代表討論、審議重大事項的組織和服務，充分發揮人民代表大會職能作用，真正把決定重大事項轉化為實現人民權力、凝聚社會共識的生動實踐。

（作者單位：湖南省人大常委會研究室 ）