陜西省安康市發展飛地經濟的研究和探

張飛明++喻嵐屏

“飛地經濟”是指兩個互相獨立的行政地區，打破原有的行政區域限制，“飛出地”將資金和項目投放到行政上互不隸屬的“飛入地”，通過規劃、建設、管理、稅收分配等合作方式和利益共享機制，實現互利共贏的區域經濟發展模式。

“飛地經濟”緣于國際法中“飛地”一詞，“飛地”的大意是屬于一國卻不與本國相臨的土地。“飛地經濟”是有中國特色的經濟詞匯，其實質是利用土地管理權來發展經濟的一種方式，欠發達地區（飛出地）以項目、技術、資金等換取欠發達地區（飛入地）的土地管理權，并在土地、稅收等方面形成互利互惠的管理制度和機制，實現相互促進和協調發展局面。

一、安康市“飛地經濟”發展情況

（一）政策制度與自然條件。根據《全國主體功能區規劃》，安康市屬于國家級限制開發重點生態功能區。2012年9月，國務院批復了《丹江口庫區及上游地區經濟社會發展規劃》，安康市10縣區全部納入南水北調中線工程水源區的影響區域。根據《陜西省主體功能區規劃》，除漢濱區月河川道以外的9個縣全部屬于重點生態功能區。安康國土面積中山地占93%，耕地資源有限，生態基礎良好。經過多年發展，安康市形成了清潔能源、新型材料、富硒食品、生物醫藥、安康絲綢、生態旅游六大主導產業，裝備制造、電子信息、現代物流等新興產業近年發展迅速，循環產業體系有了良好基礎。

（二）飛地經濟園區建設情況。安康市根據國家級限制開發重點生態功能區定位和陜西省委、省政府實施陜南突破發展戰略，從實際市情出發，出臺了《關于發展“飛地經濟”的指導意見》，2014年5月，制定《發展“飛地經濟”辦法》，適用“飛出地”縣區組織企業或通過招商引資、投融資等方式到“飛入地”進行基礎設施建設，在“飛地經濟”園區投資建設新項目。“飛出地”主要指寧陜、紫陽、嵐皋、鎮坪、白河五縣和月河川道以外經濟發展空間受到限制的縣區。“飛入地”主要指安康高新區、恒口示范區、五里工業園區和列入“點狀開發城鎮”的漢陰縣澗池鎮、蒲溪鎮、雙乳鎮等《陜西省主體功能區規劃》中明確的重點開發區域。“飛地經濟”園區重點布局以循環經濟產業鏈和“一縣一業”龍頭企業為主的縣域特色經濟項目，優先吸納新材料、新能源、生物醫藥、裝備制造等戰略性新興產業和勞動密集型項目，禁止高成本、高污染、高耗能、浪費資源項目進入“飛地經濟”園區。“飛地經濟”園區項目建設期各種稅收歸“飛出地”享有，企業生產經營中產生的各種稅收地方分享部分，前5年由“飛出地”全部享有，5年后“飛出地”與“飛入地”按7：3比例分成共享。

二、飛地經濟的理論淵源

“飛地經濟”是增長極理論、區域比較優勢、梯度轉移理論和“規模經濟”的綜合運用，這種發展模式優勢在于可以繞過行政區劃壁壘，充分發揮區域經濟的比較優勢，同時有效避免環境與發展的矛盾。

（一）“增長極”理論。“增長極”理論是區域經濟學和發展經濟學不可缺少的組成部分，為解決發展中國家和落后地區的經濟發展問題曾經起到過不可估量的作用。“增長極”理論核心思想是：“在經濟增長中，由于一些主導部門或有創新能力的企業，或行業在一些地方或大城市聚集，形成資本與技術高度集中、具有規模效益、自身增長迅速并能對鄰近地區產生強大輻射作用的增長極，通過具有增長極地區的優先增長，進而帶動相鄰地區共同發展”。“增長極”強調要與整個區域間都建立起一種和諧適宜于經濟成長機制與環境。這是區域經濟學在關于“增長極”論述中對“飛地”概念最直接的表述。安康市經濟發展不能“遍地開花”，通過“飛地經濟”園區建設實現資源的重新整合和合理分配，形成要素和產業的聚集，形成聚集發展的合力，形成區域經濟“增長極”。

（二）規模經濟。規模經濟又稱“規模利益”，“指在一定科技水平下生產能力的擴大，使長期平均成本下降的趨勢，即長期生產成本費用曲線呈下降趨勢”。空間規模經濟是指在一定空間區域內，通過合理安排配置經濟實體以及各生產要素的數量及比例，使經濟實體之間相互協調、相互配合，從而使整體規模的運轉處于最佳狀態。它包括兩方面含義，一是對區域生產者來說，若想獲得較大的經濟利益，必須吸引足夠多的企業，形成企業聚集體：二是對企業生產者來說，配置在具有一定經濟實體規模的區域內進行生產，可以使單位生產成本降低，取得較高的經濟效益。這就決定了企業和產業在空間上的布局上向一個中心點聚集具有必然性，因為聚集可以帶來聚集效益，產生空間規模經濟。安康市發展“飛地經濟”，將形成科學發展鏈條，即區域的發展一定跟產業聯系在一起的；產業發展一定跟規劃聯系在一起；規劃一定跟勞動力轉移和土地規模集中經營聯系在一起，它們是一環扣一環，互相協調促進的。

（三）區域比較優勢。大衛·李嘉圖比較利益理論認為： “區域比較優勢是指本國各項產品生產機會成本相對低的產品生產活動。國（區域）與國（區域）間存在生產率方面的巨大差距，即使一國在每一種商品的生產上都比其他國家絕對地缺乏生產率，它依然能夠通過生產和出口那些與國外相比生產率差距相對較小的產品在國（區）際分工中占有一席之地”。區域間的比較優勢成因包括地區間自然、人文、經濟和體制方面的差異，自然條件的差異是區際比較優勢差異的根本性因素，正所謂“靠山吃山，靠水吃水”。安康有中國最大的富硒帶，漢江安康段是中國最潔凈的水源富集區，安康的森林覆蓋率全省最高。這些基本要素構成的自然資源和生態系統，無疑是安康最具競爭力的發展優勢，是安康實現后趕超的戰略性資源，是聚集生產要素的比較優勢，是引領安康未來發展的核心競爭力。“飛地經濟”是安康市充分發揮了“飛出地”生態資源和“飛入地”土地、勞動力相對比較優勢的具體實踐。

（四）循環經濟理論。循環經濟是“按照自然生態系統物質循環和能量流動規律重構經濟系統，使經濟系統和諧地納入到自然生態系統的物質循環的過程中，建立起一種新形態的經濟，循環經濟在本質上就是一種生態經濟，要求運用生態學規律來指導人類社會的經濟活動”。循環經濟是在可持續發展的思想指導下，以資源的高效利用和循環利用為目標，以“減量化、再利用、資源化”為原則，要求把經濟活動組成一個“資源一一產品一一再生資源”的反饋式流程，是緩解區域自然資源和環境容量資源嚴重稀缺的重要手段。發展循環經濟要求摒棄對廢棄物進行被動的“末端處理”的思想及生產模式，而轉換為在生產和消費的源頭進行“管端預防”為主的模式。安康市“飛地經濟”模式是循環發展戰略嘗試途徑，通過發展省級專業飛地經濟，著力建設一批循環經濟型企業、循環經濟示范園區、清潔生產示范園區。落實國家治理五小、限制污染、減排節能等政策，促使一些高污染、高能耗的企業相對集中，通過規模優勢形成便于治理、便于管理、便于發展的專項工業基地。

三、經驗與啟示

“飛地經濟”是縮小山地縣區和川道地區差距、促進協同發展的新實踐，是城鄉統籌成長的新載體，是增強生態保護和經濟發展的新路子，它對于加快安康市統籌城鄉、區域協調發展，具有十分重要的現實意義。

（一）統籌城鄉的新載體。山地縣區等限制開發“生態功能區”與高新區等“重點發展區”合作建設“飛地經濟”園區，將打破行政區域鴻溝，促進城鄉區域協作、優勢互補，實現城鄉共繁榮。安康市具有典型的勞務經濟特征，農民外出務工收入占農民收入的5096以上，通過合作建立“飛地經濟”園區，實現勞動力就近有序就業，增加了城鎮勞動力收入，增強了城鎮人口聚集。同時，通過各類優惠政策，“飛出地”縣區政府從異地辦園，化解了土地、技術等資源瓶頸制約，帶動了自身產業發展，還獲取一定財政稅收。

（二）區域聯動發展的新機制。“飛地經濟”發展模式意味著各類資本、要素、進口的有序合理流動，經由各類優勢資本互補和互惠互利的原則，使各行政區域之間達到縮小差距協同發展目的。“飛地經濟”模式下的異地園區，對于“飛入地”而言，將成長為安康市高新技術研究和開發的“高地”；資金、技術、人才匯集的“洼地”，提高區域品牌形象和競爭力；對于“飛出地”而言，化解土地等要素成本上升對經濟成長的瓶頸制約。總之，“飛地經濟”模式化解了寧陜等山區縣“飛出地”有項目無空間和高新、恒口等“飛入地”有空間沒項目的矛盾，成為安康市區域間互利多贏的發展模式。

（三）經濟發展與生態保護雙贏新途徑。“飛地經濟”把集約節約用地和提高發展質量、轉方式調結構與生態建設相結合，落實主體功能區的思想。安康市發展“飛地經濟”，堅持“川道地區發展經濟，遠山深山保護生態”的原則，一方面以資源環境承載能力為先決條件，引導超載項目向全市省級層面重點開發區域有序轉移；另一方面，更好地促使山區的生態優勢向經濟優勢發展，堅持用發展的辦法保護生態，努力實現生態保護與經濟發展雙贏。

四、意見建議

（一）因地制宜，提升合作基礎。“飛地經濟”發展模式中的“飛出地”與“飛入地”具有以下基本特征：一是環境差異性；二是優勢互補性，如資源稟賦、經濟潛力、社會環境和政策等；四是產業關聯性。合作雙方要因地制度宜，從實際出發，鞏固合作協同發展基礎。“土地成本、人力成本以及其它收費成本的因素無疑是雙方合作的重要經濟條件，這種成本落差只有達到三分之一以上通常才會產生吸引效應”。此外兩地區域經濟發展的時機要相隨，最大可能降低有效分擔合作和交易成本，是提高合作收益的關鍵。

（二）科學規劃飛地。依據“飛入地”、“飛出地”的資源優勢和產業需求，制定區域發展規劃、“飛地”布局方案和梯次產業轉移方案。分析“飛入地”的產業配套、積聚和關聯度，將“飛地經濟”和循環經濟、總部經濟相結合，將總部留在“飛出”地，將生產基地轉移到“飛入”地，形成互利共贏的經濟格局。產業轉移不能使飛入地成為“垃圾收容站”。

（三）淡化行政區劃，強調政府協調服務職能。改善“飛地”軟硬環境，爭取政策支持。可用經濟協作辦公室作為協調機構，協調好利益分配和土地、稅務、財政、統計以及政府績效考核等關系。采用第三方行政委托的方式，協調兩地政府的行政權和管轄權，加強監督約束機制，避免地方保護主義，加強發展“飛地經濟”消極合作的行為有效制止與調解。

（四）發揮企業主體作用。可以由“飛入地”或者“飛入地”聯合，以“飛地”為載體共同組建經營公司，引進市場化的公司管理體制，以公司名義服務企業和進行招商，發揮企業市場主體作用，扶持園區企業做大做強。鼓勵“一縣一業”及龍頭企業進入飛地園區，提升園區企業競爭力和示范帶動能力。

（五）完善利益分配和監督保障機制。按照互惠互利原則，“飛地”項目稅收、產值、銷售收入等經濟指標，按一定動態比例由“飛入”地和“飛出”地分享，列入政績考核的重要內容。建立健全長期合作保障機制：一是合作信任機制，不能因為政府領導變動以及區域經濟發展政策不連續性導致區域合作的流產和變動，建立政府間區域合作的法規和政策，增強合作互信。二是信息共享機制。為避免信息不對稱，建立合作的信息平臺，關注中央、省級宏觀調控政策，實現兩地信息交流與決策聯動。