土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)問題研究

摘 要：本文通過研究我國土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中存在的問題，進而提出相關完善建議，希望為我國解決土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中的法律問題提供參考。

關鍵詞：土地承包經(jīng)營權；土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)；抵押

一、土地承包經(jīng)營權的概念

土地承包經(jīng)營權是指依法對承包的國家或集體所有的農(nóng)用土地享有的用益物權。對此可歸納概括為以下三方面的內(nèi)容：一是土地承包經(jīng)營權的主體除了包括土地承包經(jīng)營權人（承包人），還包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或村民小組等發(fā)包主體（發(fā)包方）；二是土地承包經(jīng)營權的客體是指農(nóng)用土地，包括農(nóng)民集體所有或國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及依法用于農(nóng)業(yè)的土地；三是土地承包經(jīng)營權的內(nèi)容是指對承包土地的占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)的權利。

二、當前土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)存在的問題

對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)帶來的問題，專家學者認為主要集中在相關土地政策得不到落實、政務機關多頭管理、違法使用土地、土地流轉(zhuǎn)對糧食安全的影響、“空心村”、土地閑置以及由于土地流轉(zhuǎn)難而引發(fā)的各種社會矛盾上。從實際情況看，影響土地有效流轉(zhuǎn)的因素，主要在以下幾個方面：政府流轉(zhuǎn)服務、流轉(zhuǎn)信息公開、承包人流轉(zhuǎn)意愿、收益分配機制以及相關具體政策的落實等。

（一）土地政策落實不到位，試點推廣存在局限性

從現(xiàn)如今的各種土地政策、法律法規(guī)來看，一牽扯到土地的政策，往往是試點進行推廣，好多政策往往推行到最后都只停留在點上，而沒推廣到面，從而導致政策的落實性問題。

（二）政府機關多頭管理，流轉(zhuǎn)效率不高

要想土地流轉(zhuǎn)合理合法，可能需要農(nóng)戶奔走幾家單位，蓋各種公章，就這種局面導致的多頭管理，無疑加重了農(nóng)民自身在土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)時的負擔，政府部門內(nèi)部本身存在交叉管理，重復執(zhí)法的現(xiàn)象造成土地流轉(zhuǎn)難度大，流轉(zhuǎn)效率不高的問題。

（三）承包人流轉(zhuǎn)意愿不高，出現(xiàn)空心村以及土地閑置問題

直至現(xiàn)如今，大多數(shù)的農(nóng)民也都抱著一種“土地就是我的命根子”的心態(tài)，對于流轉(zhuǎn)土地存在后顧之憂，不管一年當中收益的多少，都不愿把土地流轉(zhuǎn)給他人，流轉(zhuǎn)積極性不高。為此，很多村民因為土地收益不高外出打工，很多地方都驚現(xiàn)“空心村”造成了大片的土地被閑置、拋荒。

（四）流轉(zhuǎn)信息透明性差，流轉(zhuǎn)收益分配機制不完善

我國農(nóng)民普遍缺乏資金、技術、信息和市場網(wǎng)絡，許多地區(qū)好沒有建立起土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)、無序狀態(tài)。政府部門的流轉(zhuǎn)服務能力更加薄弱，土地供需信息平臺尚未形成，供需雙方信息溝通不順暢嚴重制約了土地承包經(jīng)營權正常流轉(zhuǎn)， 流轉(zhuǎn)信息的不完善造成了大量土地擱置。流轉(zhuǎn)收益分配機制的不完善致使流轉(zhuǎn)問題在日后激化成為各種社會矛盾，同時出現(xiàn)很多違法用地的實例。

（五）農(nóng)戶資信狀況難有保障，土地“抵押”存在高風險

十八屆三中全會以后對土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的政策略有變動，在流轉(zhuǎn)形式上多了“抵押”的方式，抵押勢必要考察農(nóng)民的資信狀況，但農(nóng)民的資信狀況要以什么為標準，假如出現(xiàn)資不抵債的狀況，風險誰來承擔，這一系列的問題要求黨和國家要在出臺新政策后，不斷實踐，完善原有政策，把風險降到最低。

三、完善保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的建議

針對土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，在實踐中需要完善農(nóng)村土地制度，保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權，搞好土地確權工作，突出政府服務職能，流轉(zhuǎn)程序規(guī)范化，統(tǒng)一辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)，做好一站式服務。建立健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，逐步做好土地流轉(zhuǎn)的信息化平臺，建立合理的流轉(zhuǎn)收益分配機制，避免流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)相關糾紛。

（一）保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權，切實做好土地確權工作

原有的土地管理政策實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，本著“增人不增地，減人不減地”的原則保障農(nóng)用地承包關系的穩(wěn)定性。2011年，國土資發(fā)（21011）178號《關于農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》在政策上為土地確權工作提供支持，但以點到面的推進，必須做到落實到位。

（二）提高政府服務能力，“一個窗口”統(tǒng)一工作

政府要加強對土地流轉(zhuǎn)的服務和管理工作，做到政府協(xié)調(diào)工作，避免多頭管理，為土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)做好服務工作。依法支持、引導、規(guī)范土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。在服務對象上，要加強對流入主體和農(nóng)民的服務，切實做好為人民服務的工作。

（三）確保農(nóng)民流轉(zhuǎn)主體地位，健全集體參與機制

在土地流轉(zhuǎn)的整個過程，讓農(nóng)民一直參與其中，對中間環(huán)節(jié)多有了解，政府多有作為，積極服務，始終貫徹以人為本的思想，讓農(nóng)民切身體會到土地流轉(zhuǎn)帶來的效益，以此解決土地閑置的問題，實現(xiàn)土地的集約化管理，把原有的外出人員吸引回集約化管理的土地上，讓大部分農(nóng)民不用背景離鄉(xiāng)都能養(yǎng)家糊口，最終解決空心村的問題。

（四）建立合理的土地流轉(zhuǎn)收益分配機制，以此減少流轉(zhuǎn)雙方矛盾的發(fā)生

土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)勢必會出現(xiàn)土地的集約化、規(guī)模化的高效生產(chǎn)模式，以此帶來的高收益必然會與原來的農(nóng)戶所能預期到的收益大不相同，這樣的局面在流轉(zhuǎn)早期，收益分配機制不健全的情況下，必然會激發(fā)流轉(zhuǎn)雙方的矛盾。要減少流轉(zhuǎn)帶來的矛盾必須做好增值收益的分配工作，保障雙方合理的利益。

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作者簡介：

解希雯（1991.05～），女， 山東濟南人 遼寧大學法學院在讀研究生。