關于西安市新型城鎮(zhèn)化建設的調(diào)查與思考

摘 要：注重政策扶持、規(guī)劃引領、基礎設施建設和產(chǎn)業(yè)培育。但仍存在鎮(zhèn)域經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)支撐不足、土地流轉確權登記滯后影響城鎮(zhèn)化進程、小城鎮(zhèn)建設存在債務風險隱患、現(xiàn)行體制機制難以適應城鎮(zhèn)化財政權責管理形勢要求等問題。提出應積極發(fā)展小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉機制，探索宅基地使用權制度，加強對BT的風險控制能力，創(chuàng)新鎮(zhèn)級財政管理體制以及為新型城鎮(zhèn)化建設培養(yǎng)和儲備人才。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；小城鎮(zhèn)；西安

十八大強調(diào)“新型城鎮(zhèn)化”，要求按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。這標志著新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為了今后城鎮(zhèn)化發(fā)展的新戰(zhàn)略。

新型城鎮(zhèn)化的新，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設路子。

1 西安市新型城鎮(zhèn)化建設的主要特點

據(jù)《陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，到2020年陜西累計轉移1000萬農(nóng)村居民進城落戶，城鎮(zhèn)化水平達到62%。《規(guī)劃》提出，將構建以大西安為核心，以西咸新區(qū)為引領，以隴海鐵路和連霍高速沿線為橫軸，以包茂高速沿線為縱軸，以陜北長城沿線、陜南十天高速沿線為兩帶，以京昆、福銀、滬陜高速沿線為三條走廊，以寶雞、榆林、漢中、渭南為四極的“一核兩軸兩帶三走廊四極”的城鎮(zhèn)群新格局。到2020年，大西安都市圈主城區(qū)建設面積將達850平方公里，都市區(qū)人口達1280萬。

1. 注重政策扶持。

陜西省對重點示范鎮(zhèn)給予了重點政策扶持，如給予每鎮(zhèn)1000畝城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標和連續(xù)三年每1000萬元專項資金支持，并成績顯著的鎮(zhèn)以“以獎代補”形式獎勵。西安市成立了以市長為組長的小城鎮(zhèn)建設工作領導小組，先后出臺了《全面推進全市小城鎮(zhèn)建設的實施意見》等政策，并自2012年起，連續(xù)三年每年為每個重點示范鎮(zhèn)配套基礎設施建設資金2000萬元，并專門再拿出1000萬元獎勵進入全省優(yōu)秀檔次的示范鎮(zhèn)，有力地推動了重點示范鎮(zhèn)的快速發(fā)展。

2. 注重規(guī)劃引領。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各重點示范鎮(zhèn)均較為重視規(guī)劃的引領作用。堅持高起點規(guī)劃，聘請有影響、高資質(zhì)的規(guī)劃設計單位編制了《總體規(guī)劃修編》、《鎮(zhèn)區(qū)控制性詳細規(guī)劃》等系列主體性規(guī)劃。各項規(guī)劃編制科學，著眼長遠，系統(tǒng)連接，避免了因規(guī)劃滯后或不切實際而影響到整體項目的具體實施。

3. 注重基礎設施建設。

2012年至今，西安市共完成城建投資771.2億元，有力地支持小城鎮(zhèn)的基礎設施建設。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各重點示范鎮(zhèn)普遍加大了基礎設施的建設力度，修建了路網(wǎng)、自來水廠、市政管線、污水處理廠和垃圾填埋場等基礎設施建設項目，極大地提升了小城鎮(zhèn)的綜合承載能力和管理水平。

4. 注重產(chǎn)業(yè)培育。

西安市6個省級重點示范鎮(zhèn)均結合各自區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦，大力培育鎮(zhèn)域特色產(chǎn)業(yè)，為示范鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展和進鎮(zhèn)農(nóng)民的安置就業(yè)奠定了良好的基礎。如藍田縣湯峪鎮(zhèn)引入溫泉旅游、生態(tài)旅游、酒店會務等產(chǎn)業(yè)；閻良區(qū)關山鎮(zhèn)著力打造現(xiàn)代農(nóng)副產(chǎn)品加工園；長安區(qū)灤鎮(zhèn)街道依托大學城推進鎮(zhèn)域新型服務業(yè)發(fā)展；臨潼區(qū)零口街道發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代旅游和物流產(chǎn)業(yè)；周至啞柏鎮(zhèn)利用苗木產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，大力發(fā)展苗木交易市場；戶縣草堂鎮(zhèn)與西安高新區(qū)合作，全力打造現(xiàn)代高新產(chǎn)業(yè)基地建設。

2 西安市新型城鎮(zhèn)化建設存在的主要問題

1. 鎮(zhèn)域經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)支撐不足。

與長三角、珠三角的城鎮(zhèn)化伴隨工業(yè)化發(fā)展的軌跡不同的是，西安小城鎮(zhèn)是基礎設施超前、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后，其背后的主要原因還是鎮(zhèn)域經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)支撐不足。工業(yè)不大不強和縣域經(jīng)濟薄弱，既是西安市經(jīng)濟發(fā)展的兩塊短板，也在一定程度上制約了鎮(zhèn)域經(jīng)濟的發(fā)展。同時，鎮(zhèn)域經(jīng)濟整體投資規(guī)模較小，缺乏龍頭企業(yè)帶動，從而導致產(chǎn)業(yè)支撐不夠。

2. 土地流轉確權登記滯后影響城鎮(zhèn)化進程。

根據(jù)2012年西安市出臺了《西安市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權頒證工作實施辦法》和《西安市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉辦法》，但直到2014年下半年才開始全面展開農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作。面對進城后的水、電、氣、集中供熱、物業(yè)管理等若干費用，農(nóng)民擔心住不起。加之有保障的就業(yè)預期不充分，農(nóng)民更擔心進城是否能持久。

3. 存在債務風險隱患。

陜西省鼓勵各示范鎮(zhèn)實施建設用地增減掛鉤政策，通過“招拍掛”取得土地收益，從而解決重點示范鎮(zhèn)公共基礎設施的資金需求。但因土地級差效應不明顯，土地增值空間不大，500畝的增減掛鉤指標并不能解決實質(zhì)性的資金短缺問題。為此，鎮(zhèn)級政府大多采用BT方式與施工企業(yè)簽訂投資建設協(xié)議，如這部分投資到期不能償還，鎮(zhèn)及區(qū)縣政府將承擔較大的社會風險。

4. 現(xiàn)行體制機制難以適應城鎮(zhèn)化財政權責管理形勢要求。

在新型城鎮(zhèn)化建設中，小城鎮(zhèn)尤其是重點示范鎮(zhèn)資金更是捉襟見肘。按照《預算法》的規(guī)定，一級政府一級財政。但在實際工作中，鎮(zhèn)政府并無一級財政，其財政被上一級統(tǒng)管，一年轉移支付主要是辦公行政經(jīng)費。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分區(qū)縣主要采取區(qū)縣政府部門對口建設方式，或是成立由區(qū)縣成立管理委員會的方式進行建設。鎮(zhèn)級政府的這種“零財政”模式不適應新型城鎮(zhèn)化財政權責管理。

3 推動西安新型城鎮(zhèn)化建設的對策與建議

1. 積極發(fā)展小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系。

在合理評估小城鎮(zhèn)發(fā)展條件基礎上，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和招商引資方案，選擇差別化的主導產(chǎn)業(yè)和集群發(fā)展產(chǎn)業(yè)類別，促進各產(chǎn)業(yè)園區(qū)、各區(qū)縣形成有效的產(chǎn)業(yè)分工體系。

2. 創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉機制，探索宅基地使用權制度。

建議在重點示范鎮(zhèn)開展通過以宅基地換住房建設、市民和農(nóng)民聯(lián)合建設的試點，將隱形的宅基地流轉轉變?yōu)楣_的市場流轉，并以以作為連接城鄉(xiāng)兩個建設市場的接口，推動城鎮(zhèn)化進程。既要防止農(nóng)民多占宅基地，又要防止市民“非法”購買宅基地，并以“保持集體所有、充許上市轉讓”的改革模式逐步完善。

3. 加強對BT的風險控制能力。

加強對新型城鎮(zhèn)化建設中BT項目的監(jiān)管力度，實行BT項目審批備案制度，嚴防債務風險。同時，進一步提高區(qū)縣政府對新型城鎮(zhèn)化重要性的認識，加大區(qū)縣財政對小城鎮(zhèn)建設的投資力度。另外，研究探索提高土地級差收益的方法，用好用活土地增減掛鉤政策，努力解決資金需求。

4. 創(chuàng)新鎮(zhèn)級財政管理體制。

建議以重點示范鎮(zhèn)為試點，建立獨立的一級財政管理體制，提升小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力，讓其擁有相對獨立的財權，以刺激其涵養(yǎng)稅源增加稅收的積極性，形成自我發(fā)展的長效機制。同時，對鎮(zhèn)政府主要職能進行調(diào)整，從直接參加生產(chǎn)經(jīng)營的職能向經(jīng)濟社會的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和服務職能轉變，從事務性和技術性職能向公益事業(yè)發(fā)展職能轉變，從而使鎮(zhèn)級政府由單純行政管理型向公共服務型轉變。

5. 為新型城鎮(zhèn)化建設培養(yǎng)和儲備人才。

本著“缺什么、補什么，干什么、學什么”的原則，定期組織干部到高校黨校和發(fā)達地區(qū)開展短期培訓，力爭在3年左右時間，把與城鎮(zhèn)化發(fā)展密切相關的部門領導班子成員、處室負責人、業(yè)務骨干、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導干部輪訓一遍，提高城鎮(zhèn)化建設服務本領。加強本土人才開發(fā)與管理，分門別類建立推進城鎮(zhèn)化建設人才庫。通過重大項目、重點工程發(fā)現(xiàn)干部，并將其選拔輸送到推進城鎮(zhèn)化建設領域的崗位。建立急需的人才臺賬，引進推進城鎮(zhèn)化建設中急需的高層次人才和緊缺人才。

作者簡介

紀麗娟（1978—），女，陜西漢中人，管理學博士，西安市委黨校講師，研究方向為城鎮(zhèn)化與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。