關于西安市新型城鎮化建設的調查與思考

摘 要：注重政策扶持、規劃引領、基礎設施建設和產業培育。但仍存在鎮域經濟的產業支撐不足、土地流轉確權登記滯后影響城鎮化進程、小城鎮建設存在債務風險隱患、現行體制機制難以適應城鎮化財政權責管理形勢要求等問題。提出應積極發展小城鎮產業體系，創新農村土地流轉機制，探索宅基地使用權制度，加強對BT的風險控制能力，創新鎮級財政管理體制以及為新型城鎮化建設培養和儲備人才。

關鍵詞：新型城鎮化；小城鎮；西安

十八大強調“新型城鎮化”，要求按照“統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。這標志著新型城鎮化已經成為了今后城鎮化發展的新戰略。

新型城鎮化的新，是指堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提升城鎮化質量和水平，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設路子。

1 西安市新型城鎮化建設的主要特點

據《陜西省新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，到2020年陜西累計轉移1000萬農村居民進城落戶，城鎮化水平達到62%。《規劃》提出，將構建以大西安為核心，以西咸新區為引領，以隴海鐵路和連霍高速沿線為橫軸，以包茂高速沿線為縱軸，以陜北長城沿線、陜南十天高速沿線為兩帶，以京昆、福銀、滬陜高速沿線為三條走廊，以寶雞、榆林、漢中、渭南為四極的“一核兩軸兩帶三走廊四極”的城鎮群新格局。到2020年，大西安都市圈主城區建設面積將達850平方公里，都市區人口達1280萬。

1. 注重政策扶持。

陜西省對重點示范鎮給予了重點政策扶持，如給予每鎮1000畝城鄉建設用地增減掛鉤指標和連續三年每1000萬元專項資金支持，并成績顯著的鎮以“以獎代補”形式獎勵。西安市成立了以市長為組長的小城鎮建設工作領導小組，先后出臺了《全面推進全市小城鎮建設的實施意見》等政策，并自2012年起，連續三年每年為每個重點示范鎮配套基礎設施建設資金2000萬元，并專門再拿出1000萬元獎勵進入全省優秀檔次的示范鎮，有力地推動了重點示范鎮的快速發展。

2. 注重規劃引領。

調研發現，各重點示范鎮均較為重視規劃的引領作用。堅持高起點規劃，聘請有影響、高資質的規劃設計單位編制了《總體規劃修編》、《鎮區控制性詳細規劃》等系列主體性規劃。各項規劃編制科學，著眼長遠，系統連接，避免了因規劃滯后或不切實際而影響到整體項目的具體實施。

3. 注重基礎設施建設。

2012年至今，西安市共完成城建投資771.2億元，有力地支持小城鎮的基礎設施建設。調研發現，各重點示范鎮普遍加大了基礎設施的建設力度，修建了路網、自來水廠、市政管線、污水處理廠和垃圾填埋場等基礎設施建設項目，極大地提升了小城鎮的綜合承載能力和管理水平。

4. 注重產業培育。

西安市6個省級重點示范鎮均結合各自區位優勢和資源稟賦，大力培育鎮域特色產業，為示范鎮可持續發展和進鎮農民的安置就業奠定了良好的基礎。如藍田縣湯峪鎮引入溫泉旅游、生態旅游、酒店會務等產業；閻良區關山鎮著力打造現代農副產品加工園；長安區灤鎮街道依托大學城推進鎮域新型服務業發展；臨潼區零口街道發展農業現代旅游和物流產業；周至啞柏鎮利用苗木產業優勢，大力發展苗木交易市場；戶縣草堂鎮與西安高新區合作，全力打造現代高新產業基地建設。

2 西安市新型城鎮化建設存在的主要問題

1. 鎮域經濟的產業支撐不足。

與長三角、珠三角的城鎮化伴隨工業化發展的軌跡不同的是，西安小城鎮是基礎設施超前、產業化發展滯后，其背后的主要原因還是鎮域經濟的產業支撐不足。工業不大不強和縣域經濟薄弱，既是西安市經濟發展的兩塊短板，也在一定程度上制約了鎮域經濟的發展。同時，鎮域經濟整體投資規模較小，缺乏龍頭企業帶動，從而導致產業支撐不夠。

2. 土地流轉確權登記滯后影響城鎮化進程。

根據2012年西安市出臺了《西安市統籌城鄉發展農村土地承包經營權確權頒證工作實施辦法》和《西安市統籌城鄉發展農村土地承包經營權流轉辦法》，但直到2014年下半年才開始全面展開農村土地承包經營權確權登記頒證工作。面對進城后的水、電、氣、集中供熱、物業管理等若干費用，農民擔心住不起。加之有保障的就業預期不充分，農民更擔心進城是否能持久。

3. 存在債務風險隱患。

陜西省鼓勵各示范鎮實施建設用地增減掛鉤政策，通過“招拍掛”取得土地收益，從而解決重點示范鎮公共基礎設施的資金需求。但因土地級差效應不明顯，土地增值空間不大，500畝的增減掛鉤指標并不能解決實質性的資金短缺問題。為此，鎮級政府大多采用BT方式與施工企業簽訂投資建設協議，如這部分投資到期不能償還，鎮及區縣政府將承擔較大的社會風險。

4. 現行體制機制難以適應城鎮化財政權責管理形勢要求。

在新型城鎮化建設中，小城鎮尤其是重點示范鎮資金更是捉襟見肘。按照《預算法》的規定，一級政府一級財政。但在實際工作中，鎮政府并無一級財政，其財政被上一級統管，一年轉移支付主要是辦公行政經費。調研發現，部分區縣主要采取區縣政府部門對口建設方式，或是成立由區縣成立管理委員會的方式進行建設。鎮級政府的這種“零財政”模式不適應新型城鎮化財政權責管理。

3 推動西安新型城鎮化建設的對策與建議

1. 積極發展小城鎮產業體系。

在合理評估小城鎮發展條件基礎上，制定產業發展規劃和招商引資方案，選擇差別化的主導產業和集群發展產業類別，促進各產業園區、各區縣形成有效的產業分工體系。

2. 創新農村土地流轉機制，探索宅基地使用權制度。

建議在重點示范鎮開展通過以宅基地換住房建設、市民和農民聯合建設的試點，將隱形的宅基地流轉轉變為公開的市場流轉，并以以作為連接城鄉兩個建設市場的接口，推動城鎮化進程。既要防止農民多占宅基地，又要防止市民“非法”購買宅基地，并以“保持集體所有、充許上市轉讓”的改革模式逐步完善。

3. 加強對BT的風險控制能力。

加強對新型城鎮化建設中BT項目的監管力度，實行BT項目審批備案制度，嚴防債務風險。同時，進一步提高區縣政府對新型城鎮化重要性的認識，加大區縣財政對小城鎮建設的投資力度。另外，研究探索提高土地級差收益的方法，用好用活土地增減掛鉤政策，努力解決資金需求。

4. 創新鎮級財政管理體制。

建議以重點示范鎮為試點，建立獨立的一級財政管理體制，提升小城鎮的經濟實力，讓其擁有相對獨立的財權，以刺激其涵養稅源增加稅收的積極性，形成自我發展的長效機制。同時，對鎮政府主要職能進行調整，從直接參加生產經營的職能向經濟社會的規劃、協調和服務職能轉變，從事務性和技術性職能向公益事業發展職能轉變，從而使鎮級政府由單純行政管理型向公共服務型轉變。

5. 為新型城鎮化建設培養和儲備人才。

本著“缺什么、補什么，干什么、學什么”的原則，定期組織干部到高校黨校和發達地區開展短期培訓，力爭在3年左右時間，把與城鎮化發展密切相關的部門領導班子成員、處室負責人、業務骨干、區縣和鄉鎮主要領導干部輪訓一遍，提高城鎮化建設服務本領。加強本土人才開發與管理，分門別類建立推進城鎮化建設人才庫。通過重大項目、重點工程發現干部，并將其選拔輸送到推進城鎮化建設領域的崗位。建立急需的人才臺賬，引進推進城鎮化建設中急需的高層次人才和緊缺人才。

作者簡介

紀麗娟（1978—），女，陜西漢中人，管理學博士，西安市委黨校講師，研究方向為城鎮化與農村經濟發展。