目標與制約：優化行政區劃相關要素析論

摘要：[HTF] 黨的十八大報告和十八屆三中全會決定都提出要“優化行政區劃設置”。作為一種正式的制度供給，優化行政區劃具有提高行政效能、提升治理能力、推動協調發展、維護政治穩定等應然價值目標和基本要求，其在客觀上將受到自然地理、民族文化差異、區域文化傳統等環境要素，國家結構形式、地方政府體系和政府職能模式等組織要素，政府治理能力、社會自治能力和中心城市的經濟輻射能力等能力要素的制約和影響，經濟、政治、社會等三大推力將推動行政區劃的優化。

[HTH]關鍵詞：[HTF]優化行政區劃；價值目標；制約因素；推動因素

[HTH]中圖分類號：D0351

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）06-0004-07

[HT][HK]

[FQ（+17mm。170mm，ZX，DY-W][KH-+3mmD][CD40mm][KH-+1mmD][HJ15mm]

[HT6H]基金項目：[HT6K]2013年度國家社會科學基金項目“公共服務協同供給的制度創新研究”（13XZZ016）。

[HT6H]作者簡介：[HT6K]謝來位（1970-），男，重慶開縣人，中共重慶市委黨校、重慶行政學院教授，碩士生導師，南京大學管理學博士，研究

方向：政治發展、公共政策、地方政府管理。

[HJ][HT][FQ）]

[FL（K2]

[BFY][JP][HJ][HT95XH]

中國共產黨十八大報告和十八屆三中全會的決定都提出要“優化行政區劃設置”。行政區劃的優化是指以促進國家的政治、經濟、社會、文化、生態可持續發展和追求國家整體利益、人民根本利益最大化為目標，通過對行政層級和管理幅度的調整，不斷提高國家行政區域劃分科學性所做的努力及其進程。作為一種正式的制度供給，優化行政區劃具有提高行政效能、提升治理能力、推動協調發展、維護政治穩定等應然價值目標和基本要求，面臨環境要素、組織要素、能力要素三重制約和經濟、政治、社會等三大推力。

本文擬對構建行政區劃優化理論分析框架的基本范疇，包括行政區劃優化的價值目標、制約要素和推動要素等展開探索性研究。

[HT95H]一、優化行政區劃之價值目標[HT95XH]

行政區劃的實質是實現行政權力和責任的劃分。因此，行政區劃應通過合理確定政府的管理層級及各級政府的管理幅度，實現對行政權力及其相應責任的科學劃分來提高行政效能、維護政治穩定、推動城鄉區域經濟社會文化的協調發展、提升整個社會和公民的自治能力，以便更好地實現政府的各項職能，使整個社會的公共利益最大化。

[HT95K]1提高行政效能。[HT95XH]可以說，行政學的誕生源于對效率的追求。伍德羅·威爾遜在《行政學之研究》中認為政治與行政的理想模式要求行政應擁有巨大的權力和不受限制的自由處置權限，而同時公眾輿論將起權威性評判家的作用，必須在一切方面都對公眾輿論有敏銳的反應，促使公務人員有理智有力量地開展活動，又與公眾思想保持著非常緊密的聯系，這樣既能保證行政的效率，又能保證行政的方向。韋伯筆下的官僚制、泰勒的科學管理等一系列理論所貫穿的理性化以及西方公共管理理論將“三E”（Economy，Efficiency and Effectiveness）作為價值追求的核心，也都是以追求效率為旨歸。可見，追求行政效率、提高行政效能是行政學、行政制度以及行政區劃制度所應追求的主要目標之一。

行政效能是指行政主體在實施經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等行政行為時，以最小的公共資源投入來實現最佳的行政工作目標，達到資源優化配置并產生良好經濟社會效益的程度及能力。行政效能是數量與質量的統一、功效與價值的統一、目的與手段的統一、過程與結果的統一。行政效能有質和量、快與慢、投入及產出等內涵。政府行政效能高，意味著政府提供公共服務和社會管理、化解社會矛盾的能力強、效率高、回應性強，分配公共資源的成本低、效率高、公平性強。一般認為，權力高度集中和問責不力、權力高度分散和監督不力是行政效能低下的體制原因。中國各層級政府之間以及政府各部門之間，上級與下級之間，都存在著權力過于集中的問題。如果適當減少行政環節，增大行政管理幅度，可以使層級結構趨于合理，則從上至下和從下至上的行政信息流通順暢、快速和更加直接與準確，單位時間內的行政行為增多，行政效率提高，行政投入減少，行政效果更好，行政效能提高。一些國家也曾經發生政府權力高度分散、行政區域規模太小以致難以有效提供公共服務導致行政效能低下的問題。可見，作為政府行政組織結構的行政區劃將從組織結構上直接制約或影響著行政效能的高低。因此，優化行政區劃，通過合理確定政府行政層級，科學確定各級政府的管理幅度，并在此基礎上規范各級政府之間的權力責任關系，以形成科學合理的行政組織結構和權力責任關系，將是提高行政效能的基本途徑。

[HT95K]2提升治理能力。[HT95XH]自20世紀70年代以來，公共行政向公共管理的范式轉換要求政府、行業協會、自治團體、企業、公民等各種治理主體在公共事務的治理中各展其長、各得其所，盡力擯棄傳統公共行政的壟斷和強制性質，強調政府、企業、團體和個人的共同作用，充分挖掘各種管理和治理主體、管理工具的潛力，從而改善公共事務的治理效果并提高每一個人在現實社會中的自由度，以增強公共管理的合法性、透明性、責任性、回應性和有效性。因此，作為政治制度、行政制度重要組成部分的行政區劃制度的優化，就必然要將提升包括政府在內的整個社會的合作治理能力作為主要目標，甚至是根本目標。

地方政府是實現國家治理和科學發展的基石。地方政府治理能力的好壞，直接關系到一個國家社會、經濟、文化的科學發展和政治穩定。科學發展和社會主義和諧社會建設的宏偉目標需要各級地方政府提升自己的治理能力。而地方政府和基層政府的治理能力提升與社會自治能力的提高是相輔相成、互相促進的。埃莉諾·奧斯特羅姆認為，自主治理是與市場、國家并存的一種治理形式，一群有著自治愿望和強烈個人主體意識的理性人通過自主合作治理能實現集體利益的優化。如果人們的個人主體意識、公民意識不強，總寄希望于借助外部力量的干預，就難以產生自主組織與自主治理的愿望和行動。在高度集權體制下，統治型和管制型的地方政府為加強人們自身主體意識和增強自主參與的能力留下的發展空間很小，在很大程度上制約了產生自主組織與治理的愿望和行動，制約了自主組織與治理能力的提升。但是，政府作為制度的提供者，必須為社會自治、公民的自主治理提供公平的制度保障，自主治理才可能得以產生。這就必然要求政府體系合理分權，對行政區劃進行科學設置，讓各層級政府的權力觸角適度地作用于各個區域的公民、組織、社會及其對公共事務的處置過程中。同時，通過行政區劃這種正式制度的合理設計，來促成正式制度與非正式制度之間的轉化與聯系，為自主治理的社會規范和社會秩序的形成與演化創造條件、留下足夠的發展空間。必然要求通過政府體系的縱向分權，推動地方、基層和社會自治。而行政層級過多，造成權力過分集中，阻礙分權改革的順利推進。可見，地方的治理能力以及社會的自治能力提升與行政區劃的改革調整存在緊密關系，地方政府治理能力和社會自治能力的提升無疑是優化行政區劃的根本目標。

[HT95K]3推動協調發展。[HT95XH]效率和公平是人類社會的基本價值，但效率和公平本身存在著價值矛盾。絕大多數的社會制度、國家制度、行政制度以及公共政策的制定無不是在特定歷史條件下追求著效率和公平的辯證統一。全面協調可持續發展要求經濟社會的發展既要有效率，更要尋求代際間、城鄉間、區域間、群體間的公平。而行政區劃制度本身制約著城鄉間、區域間和群體間的資源、權力和責任的分配。因此，推動協調發展是行政區劃制度所應追求的重要價值目標。

中共十六屆六中全會審議通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》要求打破行政區劃鴻溝，推動各區域協調發展。區域發展不平衡，導致大部分醫療、教育等服務設施集中在大城市，造成就業和安居向大城市過度集中，而小城市尤其是農村經濟發展和公共服務都嚴重滯后，城鄉差距、區域差距加大，進一步導致發展滯后地區的發展后勁嚴重不足，形成馬太效應和惡性循環。在區域和省域內過于集中的城市優勢與懸殊的地區差距將影響到整個區域經濟發展和國家的整體競爭力。

各級政府謀劃和制定本地區經濟社會發展戰略和發展政策不會跨越行政區域范圍和行政層級，而是在自己的權限范圍和權力作用范圍內來進行戰略規劃和決策。尤其在資源配置上，由于中央政府和地方政府、上下級政府實行的是“分灶吃飯”的財政體制以及在行政區域范圍內兩級政府對資源配置各具有相應的調控權力和權限，所以決策者在確定本地區發展目標、開發重點、建設時序以及資源配置等方面是嚴格受行政區劃影響的。上級政府在資源配置和戰略規劃上首先考慮的是全行政區域的重點發展項目，下級政府在區域發展上的資源配置和戰略規劃則服從于上級政府所確定的重點。尤其在資源“自上而下”分配的體制下，下級行政區必須倚重于上級政府，處于從屬地位，并且很難左右甚至監督上級政府的資源分配。在城市行政區，行政區劃過小就限制了資源在更大范圍內的優化配置，容易導致公共資源配置浪費，社會管理和行政成本增加，城市管理效率降低；相同功能區或同一經濟區被多個行政區分割，容易造成經濟發展、社會發展、城市建設規劃的不協調，導致建設上的同質化而缺少特色；如果增設統一協調功能的領導機構或管委會等行政管理機構則會增加行政管理層級，不僅過多占用行政資源，增加開發成本與管理成本，還會降低行政效率。所以，合理劃分行政區域，有利于經濟社會發展戰略規劃的制定和實施，有利于功能區域的合理布局，有利于提高資源整合、資源配置的效率和效益，有利于增強基礎設施的規模效益降低開發成本和管理成本，有利于提高社會管理效率，有利于調動各級政府基礎設施建設和推動經濟社會協調發展的積極性。

[HT95K]4維護政治穩定。[HT95XH]秩序和穩定是一個國家的政府要實現的最基本目標，也是實現其他目標的基礎和保障。正如美國政治學家亨廷頓所說，“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。人當然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序。”尤其對于發展中國家，整個社會沒有全局性的政治動蕩和社會騷亂，是經濟社會文化發展和提高人民福祉的基本保障。當然，一個國家失去長期的政治穩定是多個因素交織在一起作用的結果，如統治階級政治權力的腐敗、經濟社會發展嚴重滯后公民發展心理預期、財富分配嚴重不均、國家重大政治決策失誤、國內外敵對勢力進行公開或不公開的顛覆和破壞等。因此，在通過加速發展經濟、實現分配公平、積極推進民主政治和法制建設、大力開展反腐敗斗爭、加強政治文化建設等根本措施維護政治穩定的同時，還需要正確處理中央與地方、上級與下級之間的利益和權利關系，并通過科學合理的行政區劃的建構來防止國家四分五裂。既要通過行政區劃的優化實現各種政府間、地區間利益的公平分配和經濟社會發展權利和機會的平等保護；還要通過行政區劃的優化實現權力和力量的科學分配，在中央和地方、上級和下級政府之間為政治穩定構建一個平衡的權力格局；也要通過行政區劃的優化實現上情下達和下情上傳的高效率，使行政權力的行使和各項管理工作的開展更有效率，從而迅速、徹底地化解各種不穩定因素。

[HT95H]二、優化行政區劃之制約因素[HT95XH]

行政區劃的優化會面臨諸多制約因素，我們將其中最主要的一些因素分別概括為環境要素、組織要素和能力要素。這些要素將從不同的角度制約、影響行政區劃對政治經濟社會文化發展的作用效力。同時，這些要素并非孤立地存在和發展，環境要素、組織要素與能力要素之間存在著緊密的關系，它們相互作用、相互促進，并相互制約，共同影響著行政區劃的層級和幅度。因此，行政區劃的優化必須嚴格考量這些相關要素及其可能對行政區劃及其作用效果產生的影響，從而提高行政區劃優化的科學性和可行性。

[HT95K]1環境要素——考量行政區劃的基本要素。[HT95XH]考量行政區劃的環境要素主要包括自然地理環境、民族文化差異、區域文化傳統等主要方面。自然地理環境本身直接影響著民族文化和區域文化。自然地理環境和文化環境差異會對政府行政管理行為和政策選擇等產生深刻影響。因此，行政區劃的優化必然要以自然地理環境和社會文化環境做為考量的基本要素。

（1）自然地理環境——自然區。自然地理環境是指人類生存的自然地域空間，是人類賴以生存的自然界，是人類社會存在和發展的自然基礎，是生產資料和勞動對象的各種自然條件的綜合，是政府制定各種政策、執行各種政策的基礎條件和外部制約因素。自然地理環境除了山地、高原、盆地、平原、丘陵五種最重要的常態地貌類型以外，還有類型繁多的特殊地貌分布，如冰緣地貌、海岸地貌、冰川地貌等。復雜多樣的地理環境為經濟形態的多元化和社會文化的多樣化提供了條件。自然區與行政區的一致吻合有利于政策的制定與執行，有利于政府提高行政管理的效率和效益，更有利于當地經濟社會文化發展。政府是推動或阻礙一個國家、一個地區經濟社會文化發展的重要力量和根本因素。政府履行職能職責的基本手段是公共政策。良好的公共政策的制定與執行效果受自然環境的直接影響和作用。自然環境是一個國家、社會和民族生存與發展的物質基礎，自然環境的巨大差異性要求公共政策更具靈活性和針對性，才可能適應不同的政策目標群體的政策需求，具有針對性和適應性。對于一定行政區域地方政府制定區域性政策而言，自然地理環境和社會文化環境的相似性越高，政策環境的復雜性就越低，對公共政策需求的同質性就越強，對政策制定質量和執行水平的要求就相對越低，政策對相同環境的適應性就越強，政策執行變異的可能性也越低，政策更容易滿足同一行政區域內各主體的共同需求。因此，相同的自然地理和社會文化環境更加有利于政策的制定、執行和政策效率的提高，也更加公平公正，政策推動該行政區域的經濟社會文化發展的作用效果就越明顯。

山川河流是人類活動的巨大障礙。在一定的行政區域內，大的山脈或河流將給這個行政區政府的行政行為以及行政區內的貿易往來造成巨大的交通障礙，在公共基礎設施的供給上政府的壓力也更大，行政時間和行政成本會更高，這在一定程度上也要求行政區與自然區的合一。當不同的自然區隸屬于不同的行政區時，會進一步加劇不同行政區之間的社會分割，造成行政區及自然區之間的孤立和封閉，阻礙行政區和自然區之間的經濟貿易往來，從而制約經濟社會的發展。尤其是各行政區的政府將更加缺乏打通山脈河流的交通基礎設施建設的動力。這就需要更上一層級行政區的政府加強下級行政區之間的交通公共基礎設施建設，從而推動更大范圍的統一大市場的形成，推動經濟社會文化的交融和發展。

（2）民族文化差異——民族區。民族文化是影響行政區劃的重要因素。馬克思主義認為，“民族是人們在歷史上形成的一個具有共同語言、共同地域、共同經濟生活以及表現于共同文化上的共同心理素質的穩定的共同體”。不同的生活環境、語言和經濟生活使得世界各民族的文化各有特色。語言是民族文化的重要組成部分。而語言是行政溝通、政策溝通的基本工具，因此，各民族間的語言障礙將是決定一定的行政區域政府的行政效率和政策有效性的重要影響因素。宗教以及民族文化中蘊涵的哲學、政治觀念、道德觀念，尤其是價值觀、價值追求以及審美觀念、審美意識等都將深刻地影響著文化主體的行為方式、行為取向和行動效力。這對于不同民族的公民對政府的管理行為、公共服務的供給以及各種政策的制定與執行中的目標價值以及行動方略等的認同將產生重要影響，從而將制約著政府對行政行為、行政目標和政策方案等的選擇。并且不同民族文化背景對同一行政區域內公民的凝聚力的提升、和諧共處的程度等都將產生重要影響，決定著政府行政的社會基礎。可見，通過行政區劃的優化促進民族融合可以進一步促進各民族的共同發展，但多民族共居一定的行政區劃內也給政府的管理帶來挑戰。因此，行政區劃必須針對民族文化的特殊情況，區別對待。

（3）區域文化傳統——文化區。區域文化是基于地理環境和自然條件不同所導致的歷史文化背景差異所形成的明顯與自然地理環境有關的文化特征，是特定區域的生態、民俗、傳統、習慣等文明表現。區域文化差異主要反映在方言文化、飲食文化、民間信仰和民間建筑等多方面。區域文化差異反映的是生活習慣、行為方式和價值取向等方面的差異。這些文化差異同樣會對政府的管理行為、公共政策的選取、政策溝通、政策傳播和政策執行效果等產生重要影響。 因此，行政區劃的優化必然要充分考慮地域文化傳統的差異。

[HT95K]2組織要素——考量行政區劃的核心要素。[HT95XH]考量行政區劃的組織要素主要包括國家結構形式、地方政府體系、行政權力體制以及政府職能模式等國家及政府的組織結構和權力結構要素。國家結構以及政府的組織結構和權力結構將通過權力的運行方向及其對公共資源分配的決定作用來影響行政區劃在推動經濟社會發展中的作用效果。

（1）國家結構形式。國家結構是指國家部分與整體之間、中央政府與地方政府之間正式的、穩定的關系。單一制和聯邦制是當前世界兩種主要的國家結構形式。國家結構形式體現的是政府權力的來源及其運行方向，決定著各層級行政區劃之間的內在關系以及由權力所支配的公共資源的分配格局。國家結構形式在很大程度上決定了中央政府或聯邦政府與地方政府或州（成員國）政府在國內事務尤其是地方事務管理中的主導地位。而行政區劃體系本身就是國家結構體系的一種具體體現。因此，在不同的國家結構形式下，行政區劃制度就會對行政管理的效率、效能等產生不同的影響。

單一制國家的所有權力來源于中央政府，且主要公共資源也來自于中央政府，因此，在社會事務管理中所需要的權力及其他主要公共資源都由中央政府自上而下進行分配，且中央政府與地方政府在國內各種事務上的管理權限和責任沒有憲法層面的明確劃分，即使有所謂的事權劃分，那也是中央給予地方的一種較為穩定的臨時授權，其權限責任的變更主要取決于中央政府，地方政府處于完全的從屬地位，中央政府與地方及其下級政府在地方事務管理的權責上具有同質性、重復性，主要差別體現在宏觀和具體的程度上，責任模糊。因此，行政層級以及行政管理的幅度等就將直接決定著各種資源分配和行政權力行使的效率、效果和公平性。聯邦制國家的權力來源于成員政府，聯邦政府所掌控的資源十分有限，且在國內及地方事務的管理權限和責任劃分上明確固定，這種權責分配的變更在憲法層面，且取決于多方合意的達成，因此，復雜的變更程序決定了聯邦和成員政府的權責分配十分穩定，且各自在國內及地方事務管理中的權責界限十分明確，同質性和管理的重復性相對很低，責任明確。并且公共資源相對分散地由各行政主體控制和支配，甚至資源和權力主要被控制在州和地方政府，權力運行和資源分配的鏈條很短，因此，行政層級以及行政管理幅度對資源分配和行政權力運行的效率、效果和公平性的影響相對于單一制國家要小得多。

（2）地方政府體系。地方政府體系主要包括行政體地方政府體系、自治體地方政府體系和混合體地方政府體系三種類型。9行政體地方政府行使權限的權力由中央或上級政府授予，是中央和上級政府的下級行政組織，不存在代表當地公民利益和意愿的代議機關。自治體地方政府體系由自治體地方政府構成，在上下級政府間不存在行政隸屬關系，各自治體地方政府依法自主地處理權限內的事務，中央和上級政府依法對其實施監督、指導。自治體地方政府是由當地居民依法選舉產生的地方政府。10-13混合體地方政府是一種過渡形式，實質上其地方政府的權力仍然主要來自于中央和上級政府，只是獨立自主程度比行政體地方政府略高一些。為簡化理論分析，我們在做本項研究的相關理論分析時，仍然將混合體地方政府體系視為行政體地方政府展開比較分析。

在行政體地方政府體系下，公共事務的管理、決策的最終決定權不在當地公民（或本地議會或人民代表大會）手中。對于一個地方的任何一項重要公共事務的管理權力都源自上級政府，只是因為其重要性和影響大小的差異而逐級向上追溯的層級有所不同而已。因此，凡是相對重要的公共事務的管理權限往往要涉及多個行政層級，且越是上級政府，其主動性越強。因此，在一定行政區劃制度下的行政層級和管理幅度就將直接決定著行政權力運行鏈條的長度和行政權力作用范圍的廣度。如果行政層級過多、管理幅度過小，這就必然加劇馬克斯·韋伯所述的“官僚制”機關等級制特征所帶來的負面效果。具體表現在，層級節制，責任分散；規則控制，目標移位。更何況，規則的作用是有限的，因為“政策問題過于復雜而多變，乃至于不可能形成完全詳細的規則”。因此，有限的規則必須在公民參與和民主監督中才可能發揮其最好的效能。在自治體地方政府體系下，公共事務的管理、決策的最終決定權就在當地公民或本地議會手中。即使存在多個地方政府層級，但對于一個地方的某一項重要公共事務的管理權力都直接來源于當地人民或議會。因此，對于大多數相對重要的地方公共事務的管理權限都不涉及地方政府的多個層級，而是直接地聽命于本地公民或議會。因此，在一定行政區劃制度下的行政層級和管理幅度將直接決定著行政權力作用范圍的廣度，但對行政權力運行鏈條的長度影響不大。因此，在自治體地方政府體系下，一方面，行政區劃制度對行政管理的效率、效果和公平性的影響相對較小；另一方面，下級政府對上級政府的依賴和管理需求較小，還因為民眾的直接監督加強，上級政府對下級政府的監督需求也有所降低。與在行政體地方政府體系下相比較而言，政府的管理幅度可以適度擴大、管理層級可以適度減少。

同理，在聯邦制和單一制結構形式下、在自治體和行政體地方政府體系下，對于行政區劃制度改革本身的決定權也有很大的差異。

（3）政府職能模式。政府職能決定著行政機構的設置及管理方向、內容、范圍和方式。一般而言，政府的職能范圍越大，管理的事務越多，其直接管理的下級政府的數量就只能越少；相反，政府的職能范圍越小，管理的事務越少，其直接管理的下級政府的數量就可以越多。也就是說，職能范圍與管理幅度在總體上是成反比的。因此，政府職能范圍將直接影響著管理幅度的大小，間接影響著行政管理的層級數量。以計劃經濟體制下的中國為例，政府職能幾乎無所不包。為實現集中的行政控制，中國各級政府的管理幅度都很小，形成省管市——市管縣——縣管鄉鎮的多層級地方治理結構。不僅如此，政府職能范圍越廣泛，發生職能目標和價值沖突的可能性越大。而行政區劃的設置在面對廣泛的職能目標時，無疑會陷入價值沖突、目標沖突的兩難困境。如何有效解決行政區劃的優化在政府職能履行的價值目標沖突中的二難困境，就是行政區劃優化將面臨的重要問題。職能的發展規律包含政府職能的分化，從政府職能的分化程度來看，分化程度越高，越有可能化解行政區劃的優化在政府職能履行的價值目標沖突中的二難困境。可見，政府職能的分化程度將制約著行政區劃的優化對政府實現其功能和價值目標的影響。此外，政府職能的分化和職能模式的轉變還會對行政區劃的優化對政府機構的設置和行政成本的影響產生作用。從機構設置上看，如果行政區劃的優化要求縮小省份，將意味著增加省的數量，假如每個省機構設置與原來相同，就意味著國家行政機關數量的大量增加，因此假如政府職能模式不變，職能分化程度太低，必然造成機構設置重疊、人員冗雜的后果。20因此，政府職能的分化程度在一定程度上制約或影響著對行政區劃的考量。

政府職能的分化程度高，政府職能履行機構的設置模式就可以多樣化，而不局限于單一的政府職能履行模式和機構設置模式，從而可化解行政區劃優化所面臨的政府職能目標和價值的沖突困境。履行維護政治穩定職能、履行經濟調節職能、履行市場監管維護統一大市場健康發展職能、履行公共資源提取職能等的政府機構的設置可以脫離行政區劃的限制，不拘泥于與行政區劃的一一對應，而履行公共資源分配職能、履行公共服務職能、履行社會管理職能、履行地方經濟社會文化發展規劃職能等的機構可以按照行政區劃的要求對應設置，從而實現行政區劃的優化促進政府多方面職能履行效率、效能、效益的共同提高，而不是此消彼長或顧此失彼。

[HT95K]3能力要素——考量行政區劃的關鍵要素。[HT95XH]考量行政區劃的能力要素主要是指政府對經濟社會文化等事務的公共治理能力，社會及其公民、社會組織的自治能力，一定行政區域內的經濟政治文化中心的輻射能力及其與該行政區域管理幅度的相對關系之考量。

（1）政府治理能力。政府治理能力是指政府科學制定并有效執行公共政策，將公民的共同意志、上級政府的要求和本級政府的意志、目標轉化為現實，有效地適應并不斷改變自身生存環境，從而創造更好的生存與發展條件，實現公共利益最大化的能力。信息技術、交通設施建設水平、政府內部的各種權力關系、制度規范以及公務員的素質和能力等將在很大程度上決定著政府治理能力的高低。行政區劃優化所要進行的區劃調整、職能轉變、人員調整、機構改革和權力下放，將主要考驗中央或上級政府的經濟調控與市場監管能力、地方或下級政府的承受與轉型能力、基層政府的社會治理與公共服務能力。中央政府或上級政府的管理能力和調控能力越強，其所能直接管理的地方政府或下級政府的數量就可以越多；中央政府或上級政府的調控能力和管理能力越弱，其所能直接管理的地方政府或下級政府的數量就只能越少。如果地方政府、下級政府、基層政府能夠相當自主而且依法合理地處理好地方公共事務，規范、科學、合理地使用公共權力，不斷提升地方治理能力，那么中央政府或上級政府的管理幅度就可以適當擴大。因此，中央政府和各級地方政府的治理能力是制約行政區劃的重要因素。

（2）社會自治能力。社會自治是公民對基層公共事務和公共秩序的自我管理和維護，其管理主體是公民、社會組織或民間組織，它是一種非政府的公共行為，是基層民主的重要實現形式。社會自治通過最大限度地激發公民的主體意識、培養公民的新型政治文化、調動公民的參政積極性、增強公民的社會責任感、提高公民的治理能力、塑造公民的政治認同和社會團結，大大減輕政府的社會管理負擔，降低政府的行政成本，減輕政府維護社會穩定的巨大壓力。社會自治能力越高，社會對政府管理的需求越低、依賴越弱。因此，社會自治能力的高低在很大程度上，影響著政府管理的層級和幅度。社會自治能力越高，政府的管理幅度可以越大，管理層級可以越少，且不至于給政治穩定等帶來更大的威脅。無疑，現代社會隨著社會自治能力的增強，政府管理幅度適度擴大是可行的。

（3）經濟輻射能力。一定的行政區域內的中心城市對該行政區域的經濟輻射能力往往是影響行政區劃的重要因素。行政區劃的優化要求根據一定層級行政區域的中心城市的經濟規模和經濟輻射能力的大小，合理界定省級行政區域、縣級行政區域的范圍。行政區域劃分要以中心城市為依托，通過區域中心城市這個增長極的發展，帶動中小城市、小城鎮及其周邊地區的發展，形成結構合理的城鎮集群。在欠發達地區因為缺乏具有一定綜合實力的中心城市，導致較大區域的欠發達地區缺乏一定輻射能力的增長極，進而影響到該區域的發展動力。國內外的經驗證明，大城市作為國家或區域性的經濟增長極，在輻射和帶動國家或區域經濟發展中具有一般中小城市所不可替代的作用。特別是在技術、信息、人才、金融、管理和經濟運行質量等方面，大城市具有獨特的優勢。因此，腹地廣闊的欠發達地區急需通過行政力量來培育新的增長極從而為該區域打造發展引擎、注入發展動力。以中國為例，中心城市的分布很不平衡。東部沿海地區中心城市較多，輻射功能強，由于人口密集、幅員相對狹小，甚至出現了城市輻射帶交叉、重疊的情形。但在西部地區以及一些大省的交界地區，由于中心城市較少或缺乏，且空間分布稀疏，除原有的中心城市外，在人口密度小、經濟不發達的地區，急需發展和培育新的中心城市，以輻射和帶動傳統中心城市不能輻射到的地區，達到經濟布局、經濟空間的相對平衡。尤其在中央集權體制下，公共資源集中在中央政府和上級政府，并且公共資源“自上而下”逐級分配，行政地位，即政治權力因素對城市發展的影響往往會大大超過經濟因素的作用，一定數量的中心城市的培育對國家和跨地區經濟的發展及政治上的安定都有重要作用。因此，通過行政區劃的優化，有意識地培育新的行政中心，從而打造新的增長極，并通過行政資源的配置增強其輻射能力，帶動周邊欠發達地區的經濟社會文化快速發展就很有必要。直轄市在這方面的作用是非常突出的，重慶市已提供了成功的范例。20因此，中心城市經濟輻射能力的大小是劃分行政區域大小的客觀標準和依據，原有中心城市難以輻射廣袤的區域會對通過行政區域的重新劃分培育新的行政區域中心從而打造新的增長極提出強烈要求。

[HT95H]三、優化行政區劃之推動因素[HT95XH]

優化行政區劃無疑會面臨既得利益集團的巨大阻力和各種路徑依賴，因此，對于行政區劃優化這類宏觀的政治改革需要特別的推動力量才可能得以實現。本節也將從宏觀層面簡要分析優化行政區劃所需要或可能存在的推動因素。

[HT95K]1經濟推動。[HT95XH]行政區劃屬于政治上層建筑。政治是經濟的集中體現，經濟的發展以及經濟體制的結構性轉型都會對政治體制改革提出相應的要求，而政治體制作為上層建筑的一部分也必須摒棄自身缺陷以適應經濟形勢的發展。行政區劃作為行政權力的界分，行政壁壘等將會對資源的流動等造成直接影響。因此，行政區劃的合理劃分將直接影響到經濟輻射的效應和效果。為避免經濟中心輻射距離過長難以發揮其擴散效應，應該突破原有行政區劃的限制，推動行政區劃改革，在遠離各周邊經濟中心的區域選擇特定的地理空間建立新的政治經濟文化中心，作為增長極，變單中心為多中心，以帶動更廣泛區域的經濟發展。再者，推動區域協調發展必然涉及地方與中央的關系、欠發達地區與發達地區的關系。促進區域協調發展，需要國家的統籌和支持，要求中央政府在確定戰略、編制規劃、制定優惠政策、公平分配資源等方面承擔更多責任，還要通過行政區劃的優化協調發達地區與欠發達地區的關系，鼓勵支持發達地區率先發展，促進欠發達地區加快發展。因此，經濟發展到一定程度必然要求各區域、地區經濟的平衡發展，最終間接地對行政區劃的優化提出要求，成為優化行政區劃的動力。經濟社會欠發達地區人民強烈的發展愿望最終將推動行政區劃的逐步優化。

[HT95K]2政治推動。[HT95XH]行政區劃體制作為政治體制和行政體制的重要組成部分和載體，本身具有很強的政治性，因此政治推動將是行政區劃發展變遷的重要動力。政治性是地方行政建制的根本特性之一，地方建制的設置，是政治決策的產物，是一種政治行為，取決于政治上的需要，取決于對政治統治是否有利，其不可避免地最終影響國家的政治或行政秩序。而政治統治、政治穩定是與經濟發展及公平分配以及公民的覺醒等深層次問題緊密相關的。如果一味地為維護穩定而不顧及經濟社會的可持續發展和各地區的平衡發展等，政治穩定是難以長時期維持的。再者，政府的責任也決定了政府除了維護政治統治之外，還有不可推卸的推動政治、經濟、社會發展的根本責任。作為政治經濟社會文化建設的主導者，政府應根據政治經濟社會文化發展需要，推進制度創新，努力營造公平、競爭、有序的市場環境，逐步縮小地區間及人際之間的貧富差距，整合社會資源，維護社會的穩定和秩序。尤其是絕大多數縣級政府以及想升格為省級的部分副省級行政區域和地市級行政區域的政府及其公務員和人民都有推動行政區劃優化的強烈愿望。

民主政治的發展是推動行政區劃優化的客觀因素。隨著民主政治的發展，政府的治理能力、社會的自治能力不斷提升，公民自治的愿望不斷提高，既為下級政府擴大自主權和社會自治提供了條件，也對上級政府為下級政府擴大自主權和社會自治留下更大的空間提出了強烈要求。同時，民主政治的發展對政府管理的有效性和成本約束提出了更高的要求，這也必然要求政府增大管理幅度、減少管理層級，以節約行政成本，從而推動行政區劃的不斷優化。

制度作為一種基本的公共產品，制度供給是政府的基本責任。無疑，行政區劃作為一種基本的政治制度之一，政府具有當然的供給責任。當行政區劃制度難以滿足各地區公民尤其是欠發達地區公民的發展需求時，政府有責任推動行政區劃制度的改革創新和適時調整，以推動各地區經濟社會的平衡發展。因此各級政府尤其是中央政府及政治領袖基于公共責任、政治責任和經濟社會科學發展預期等成為推動行政區劃優化的主要因素。

[HT95K]3社會推動。[HT95XH]公民社會的形成及其對行政區劃問題的關注將是形成公眾議程和政府議程的基本條件和推動因素。一般說來，行政區劃改革代表的是欠發達地區公民的利益訴求。而欠發達地區公民群體相對于現行行政區劃制度下的既得利益集團而言，屬于弱勢群體，其利益訴求的聲音相對微弱，甚至這些群體根本沒有意識到現行行政區劃制度對其發展產生的制約和不利影響。欠發達地區公民群體的這種意識覺醒需要公共知識分子的啟蒙，否則行政區劃制度問題難以形成公眾議程；其覺醒后對行政區劃制度改革的訴求表達離不開公民社會的支持，否則欠發達地區公民的政策訴求難以由公眾議程轉變為政府議程。中華人民共和國建立后，黨和政府對中國行政區作過多次重要調整。由于行政區劃的政治敏感性，有關行政區劃的研究一度被視為研究的“禁區”，省區調整完全是一種政府行為，學者們很少去進行該領域的研究。改革開放以來，省制問題又重新引起專家學者和政府有關部門的興趣和重視。可以說，行政區劃問題逐漸引起知識界和社會精英的關注，并且也有不少的方案問世。但最終沒有由公眾議程轉變為政府議程，甚至還沒有進入公眾議程。究其主要原因，是有關行政區劃改革問題的關注主要只局限于少部分專家學者，沒有形成廣泛的社會共識，并且還因為行政區劃問題帶來的經濟社會等不平衡發展問題不具有危機性和時間緊迫性，不能給政府和政治運行帶來很強的危機感，因此，難以受到決策者的關注，無法上升為政府議程。行政區劃制度改革的政策議程設置，同樣需要社會各方共同努力，既要促進政策流的發展，更要推動政治流的強勁發展，如此行政區劃的優化問題才能提上政府的議事日程。

[HT95H]四、結論[HT95XH]

本文從行政區劃優化的價值目標、行政區劃優化的推動因素和制約行政區劃優化的要素等方面對優化行政區劃的相關要素逐一展開分析。即提高行政效能、提升自主治理能力、推動協調發展、維護政治穩定既是行政區劃優化的價值目標，又是優化行政區劃的必然要求；既對行政區劃的優化提出了目標定位，又為行政區劃科學性的價值判斷提供了標準。行政區劃的優化在客觀上將受到自然地理、民族文化差異、區域文化傳統等環境要素的制約，將受到國家結構形式、地方政府體系和政府職能模式等組織要素的制約和影響，將受到政府治理能力、社會自治能力和中心城市的經濟輻射能力等能力要素的制約和影響。行政區劃的優化需要主客觀的推動力量。推動力量的大小決定了行政區劃優化的進程和效果。經濟高速增長后對經濟協調發展的客觀要求，作為最廣大人民群眾根本利益代表的黨和政府及其政治領袖推動經濟社會文化可持續協調發展并實現社會公平正義的高度責任感，以及逐漸成熟的公民社會對各地區經濟社會平衡發展的理性要求將成為行政區劃優化的長久動力，推動行政區劃的不斷優化。行政區劃的層級和管理幅度將在平衡價值目標、制約要素和推動要素的相關關系的基礎上綜合確定。

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