社會服務合同外包中的交易成本問題及其治理路徑

摘 要：分析社會服務合同外包的可行條件，可以看出，當社會服務合同外包后發生的交易成本低于被降低的生產成本，奉行效率規則的政府才會選擇將社會服務交由市場主體供給。社會服務合同外包中的交易成本受任務復雜性、市場競爭性和資產專用性三大因素影響，要順利推進社會服務合同外包，需要從以下幾方面著手減少交易成本：有選擇性地采用社會服務合同外包，提高政府對社會服務合同外包的控制能力，構建社會服務合同外包的長期合作關系，建立社會服務合同外包的多方責任關系，促進合同外包的市場競爭。

關鍵詞：社會服務；市場化供給；交易成本；合同外包

中圖分類號：C916

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）06-0102-04

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[Q（+22mm。170mm，ZX，D-W][KH-+3mmD][CD40mm][KH-+1mmD][HJ15mm]

基金項目：[HT6K]2014年度廣東省高等學校優秀青年教師培養計劃項目“政府購買服務背景下社會組織能力提升研究——以珠三角為例”（Q2014113）；國家社科基金重點項目“我國地方政府大部制機構改革模式跟蹤研究”（10AZZ007）的階段性研究成果。

作者簡介：[HT6K]吳月（1983-），女，武漢人，廣東技術師范學院政法學院公共管理系副教授，日本早稻田大學政治經濟學術院訪問學者，管理學博士，研究方向：社會服務合同外包、社會組織。

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20世紀80年代以來，一場針對傳統政府管理模式缺陷進行變革的新型管理方式在全球席卷開來，其通常被稱為“新公共管理”或“管理主義”。該理念聚焦于現實政府管理和社會服務供給領域，引發世界范圍內出現了從權力走向合同的運動，政府被建議精簡、放松管制，從命令控制型運作轉向談判驅動型運作，強調激勵導向的過程和績效評估。90年代以后，不管是保守派還是溫和派政府，不管是發達國家還是發展中國家，在社會服務供給領域都開始大力推行合同外包的治理模式。“任何一種關系，不論是經濟關系還是其他關系，只要它表現為、或者可以表述為合同的問題，就都能根據交易成本理論的概念做出評價。”很多研究都運用交易成本理論來分析社會服務合同外包中的交易成本問題。①可以說，現有文獻豐富和發展了社會服務合同外包中應用交易成本理論的相關研究領域。然而，社會服務合同外包的可行性條件是什么？存在哪些影響因素？如何節約交易成本？現有研究還缺乏深入細致的探討與追問。針對已有研究的局限性，本文擬以交易成本理論為基礎，探討社會服務合同外包的可行性條件，厘清社會服務合同外包中交易成本的影響因素，進而深化對社會服務合同外包的本質及其治理機制的理解。

一、社會服務合同外包的可行條件

社會服務合同外包指的是在政府支付一定費用的前提條件之下，通過引入市場機制供給社會服務的制度安排。其具體流程是：首先，在分析社會服務外包可行性和必要性的基礎之上，選定外包的領域、具體項目與預算；其次，對外公布外包項目的基本情況，包括社會服務的價格、質量要求等；第三，對投標方展開評估并選定中標者，與之簽訂合同并實施過程管理；最后進行績效考核并結算經費。②社會服務合同外包，可以使政府降低社會服務生產成本，轉移風險，實現政府職能的有效轉變。

需要指出的是，社會服務合同外包并非政府的惟一選擇。社會服務的供給是政府履行職能的重要領域，而在提供社會服務的方式選擇上，政府面臨著兩種策略選擇：一是自制策略，即依靠內部資源提供社會服務。二是外包策略，即將社會服務外包給企業或第三部門，由其來提供社會服務。針對社會服務外包策略的選擇，交易成本理論指出，政府與外部組織合作進行的某項交易，是通過科層組織、市場還是外包的方式展開，起決定性的影響因素是交易成本的大小。一般而言，政府選擇從市場購買、自行生產抑或外包都會產生一定成本，這種成本可以被分為生產成本和交易成本兩類。就后者而言，政府自行生產產生的交易成本很低，外包的交易成本比較高昂，主要是由于通過合同規范約束合作雙方行為，政府必須運用人力、物力監督承包方的合同執行，這會產生一定的交易成本。然而，開展社會服務合同外包，承包方負責生產環節，可利用規模生產和勞動專業化的優勢獲得規模經濟效益，這樣一來，政府能大大減少生產成本。據此，當社會服務合同外包產生的交易成本比較少的情況下，政府就可以將服務外包出去，反之亦然。

社會服務合同外包的交易成本受哪些因素影響？如何減少交易成本？制度經濟學中的交易成本理論可以提供一個視角。上個世紀的30年代，科斯將市場交易成本概念引入經濟學領域，他提出，包括有限理性、機會主義和不確定性在內的三大因素導致交易成本的發生。交易成本是經濟系統運轉所要付出的代價或費用，它可以被劃分為二大部分：事前和事后交易成本，前者是圍繞合同的草擬、協商、簽訂所付出的成本；后者則是簽約后為解決合同與客觀環境的沖突，從變更合同條款到退出合同所花費的各項成本。當然，以量化標準計算交易成本存在一定困難，但是，影響交易成本發生的因素是可以被提取并分析的，無論是承包方還是發包方在做出外包決策時都應該考慮到交易成本。

二、社會服務市場化供給中交易成本的影響因素

如前所述，由于社會服務市場化提供模式類似于契約供給，所以可以運用交易成本理論的基本理論，評價其制度安排的優劣。只要不是生活在魯濱遜世界，就可能發生交易成本。換言之，一個沒有交易成本的世界，宛如自然界沒有摩擦力，是非現實的。交易成本理論假設人類及其組織在認知上是有限理性的，同時是自利和具有投機傾向的，為了追求自我利益甚至會訴諸于欺騙。有限理性的基本假設強調：人們的認知水平是有限的，即便在主觀上追求成本最小化，也很難在實踐中完全做到這一點。機會主義則被認為是通過說謊、偷盜、欺騙等形式追逐自身利益。機會主義是指不完全或歪曲的信息揭示，特別是有目的的誤導、假裝、含混其詞或其他形式的混淆，這也導致了交易成本的產生。

社會服務合同外包這一行為也不例外，在締結合作關系前，政府需要搜集相關信息以對眾多的潛在合作對象進行挑選，與承包方就服務內容、服務方式、服務標準等合同條款進行協商，設計約束機制處理可能發生的或然事件。在履行合同的過程中，政府還需要對承包方的行為進行監督，采取各種措施保證合作各方都能夠信守承諾。上述這些事務的處理都需要花費相當的時間、物質成本，從而構成在社會服務外包中，政府需要負擔額外的交易成本。顯而易見，如果需要為服務外包支付大筆交易成本，則政府從外界挑選合作對象的積極性就會降低，轉而利用組織內部生產方式，選擇自己培育的事業單位作為承接社會服務的合作方。對交易成本產生作用的影響因素包括：不確定性、交易頻率、資產專用性。雖然不確定性和交易頻率這兩大因素很難直接進行測量，但是其可以通過任務復雜性和市場競爭性予以間接觀察。

[HTK]1任務復雜性引起的交易成本。在交易成本理論看來，任務復雜性強調的是詳細闡述和控制交易條件的困難程度。它帶來的最大影響是合同的不確定性，包括產生信息不對稱和外部性行為。此外，由于環境不確定性，合作雙方還會面臨其所帶來的不可預期的變化。一般而言，不確定性會產生高昂的協商成本，任務越復雜，內部生產的可能性越大。

任務復雜性主要指的是外包出去的社會服務能否被清晰地界定、測量以及監控。在我國，社會服務合同外包是一個新興的發展領域，行政機構對該領域的管理模式并不成熟，社會服務的內容、服務模式以及績效評估還處于初步探索階段。此外，社會服務合同外包涉及的范圍大多為助老、助殘、社會救助、社區矯正等“軟性服務”，標準化程度較低，具體服務內容以及績效考核指標很難予以準確的界定與衡量。盡管政府與承包方可以在合同中明確社會服務的各種產出指標，包括上門次數、服務時間、服務人次、活動節數、個案數量等量化標準，然而，承包方的實際服務效果、服務對象的滿意度以及服務的具體內容卻很難在合同中予以明確約定。這導致雙方簽訂的合同是模糊的不完全合同，進而為政府和承包方的機會主義行為留下了行動空隙。

[HTK]2市場競爭性引起的交易成本。市場競爭性指的是有興趣供給社會服務的承包方的數量，市場競爭性被認為是獲取最佳賣主的基礎。大部分情況下，競爭的程度比實際提供服務的企業數量更重要，充分及有效的競爭能保證社會服務不受私人壟斷所控制，并且能促使政府外包社會服務過程的公正與公平。需要注意的是，有些時候，某些服務的市場具備較強的競爭性，很多組織可以提供這種服務或類似的服務。然而，這些服務的市場競爭涉及規模經濟，會構成自然壟斷的風險與威脅，這同樣是缺乏競爭性的表現。在不減少大量前期成本的前提條件下，如果一個社會服務的生產者能夠將生產轉移給更好的生產者，競爭性就由此而生。市場競爭性會增加機會主義成本，進而減少機會主義行為發生的可能性。較低水平的市場競爭性則會引發各種問題，在合同的談判階段，低度的市場競爭會誘發潛在承包人提高服務供應價格。合同履行階段，低度的市場競爭會增加機會主義風險，這主要是因為“賣方”很難迅速更換承包人，而且違反合同的相關規定會引發高度的外部性風險。值得注意的是，由于承包方還可能采取一些機會主義行為，這會給政府或第三方帶來額外成本。

然而，社會服務的產品與市場特征都偏離了完全競爭市場的基本假設。由于社會服務在多數情況下是針對特定群體所提供的一種服務類型，在服務中需要服務提供者與服務對象之間開展良好的互動，以便獲取情感與知識的交匯和融合，它的標準化水平很低，需要進行量身定做。此外，社會服務的外溢性比較高，服務對象也缺少支付能力，因而很難獲取較好的經濟回報。社會服務的產品性質決定了其市場是缺乏競爭的，提供服務的承包方的受眾是特定群體及未滿足的需求，因而他們也缺乏競爭意識和動機。承包方開展服務活動時需要一定的物質資源和扎根于社區的社會資本，這也會引發形成壟斷提供的局面。社會服務的產品特征導致的一個直接后果是：在社會服務合同外包的執行過程中，很難僅僅利用市場機制，這極有可能帶來無效甚至有害的后果。

以研究者們的觀點來看，社會服務指向的是私有化的特殊問題。私有化提倡者鼓吹競爭的優勢，但社會服務的競爭性承包卻相當稀少。大部分社會服務合同都會青睞談判，而不是公開競標。因此，合同的目標很難確定，結果也難以測量。事實上，在社會服務的承包過程中，復雜而實際的服務需求遠比競爭理論中的成本結余理論更有說服力。為社會服務尋找符合資格的供應商并非易事，即便是在市場化程度很高的美國也是如此。當政府部門的管理人員無法找到足夠多的有興趣參與競爭的承包商時，他們就會放棄競標的要求。簡單的方法就是，宣布只有一個商家能夠滿足合同所要求的“獨特能力”。針對美國亞利桑那州精神健康承包過程所進行的研究也發現了類似的情況。承包商競爭的水平相當低，以至于該項研究的學者們將該系統描述成了“供應商主導的系統”。

[HTK]3資產專用性引起的交易成本。在交易成本理論中，資產專用性被認為是在不犧牲生產價值的條件下，資產可用于不同用途和由不同使用者利用的程度，包括場地、物質、人力、品牌與臨時專用性等類型。如果生產一項服務必須具備某一種資產要素，而這種資產要素運用于其他地方會發生貶值，這就表明該資產要素有一定特殊性。在威廉姆斯看來，不論什么形式的專用性資產，都有一個共同的特征，即該資產類型除了投入合作之外幾乎沒有其他用途，這實際上大大增加了承包方采取機會主義行為的可能性。這種情況下，哪一方擁有專用性資產，哪一方就會被置于被動的不利位置，而另一方則有可能采取機會主義行為。合同簽訂后，任務復雜性、競爭性和資產特殊性三大要素以系統方式互相影響。

當組織拿到中標項目之后，就需要投入一定成本到專用性資產中，這種專用性資產為下一輪競標的候選人制造了障礙，可以減少競爭對手。產品越復雜，資產的專用性水平會越高。高度專用的資產存在很高的潛在風險，一旦雙方的交易出現問題甚至失敗，則會致使專用性資產轉移到其他用途上的可能性減少，所獲收益也會降低。簡言之，資產專用性程度越高，交易失敗導致專用資產擁有者的損失就會越大，它對機會主義行為造成的損害的承受力就會越脆弱。

三、社會服務合同外包中交易成本的治理

社會服務合同外包作為目前政府大力推行的一項制度創新行為，其間存在的交易成本決定了合同外包的可能性與可行性。然而，交易成本太高，會導致社會服務合同外包不符合成本收益的基本原則，因此，需要厘清減少交易成本的治理方法。

[HTK]1有選擇性地采用社會服務合同外包。社會服務合同外包以市場化手段為基礎，通過招投標方式將社會服務的生產環節轉移出去，進而實現政府職能轉變、創新社會管理方式的目的。從其本質上看，社會服務合同外包能提升社會服務的供給效率，我國各地地方政府也在積極推進社會服務合同外包的實踐。但是值得注意的是，由于社會服務的本質特征及其混亂的目標和不確定的技術，使得政府難以寫出明確而可執行的承包合同。萊恩也認為在教育、醫療衛生以及社會保障等領域提供公共服務，有別于商業部門，需要考慮這些服務的特殊屬性，包括很強的專業性，對權利予以充分關照，服務的數量和質量十分模糊以及服務需要的緊急性。換言之，并非所有服務項目都適合進行合同外包，因此，政府在制定社會服務合同外包的決策時，有必要開展可行性分析，仔細考量相關影響因素，分析利弊得失，切忌使用單一模式。一般而言，社會服務合同外包決策應該遵守如下原則：如果一個組織在交易中承擔了較高成本，則簽約外包所帶來的收益將會被抵銷，這時候組織更傾向于內部生產的方式。在交易的不確定性、資產專用性及交易頻率偏高的情況下，組織會更傾向于采用縱向一體化的行動策略。如果交易的不確定性、資產專用性及交易頻率偏低時，轉移生產的交易成本較小，交易成功可能性較大，即實行社會服務合同外包。

[HTK]2提高政府對社會服務合同外包的控制能力。在社會服務合同外包中，政府應該做一個精明的買家、有能力的代理人。作為發包方，政府必須用完善的法律體系去保障政府決策的公開性及合同招標的公平性。為了有效降低機會主義行為發生的概率，進而減少交易成本，政府需要提升對合同外包的掌控能力。這包括打造合同外包的專業化隊伍，做一個精明的買主；聘請有良好資質的專家對合同外包的全過程開展監督；服務項目的申請、評審、立項、招標、訂約、實施、調整、結項、評估、反饋等一系列環節都需要動態的管理辦法和相應的監督部門；在社會服務合同外包的末端還需要加強績效評估工作。除此之外，政府將社會服務外包給第三方，并不意味著政府完全退出社會服務生產領域，政府需要配備若干生產社會服務的冗余機構，以應對承包方無法完成合同的相關要求，而政府難以迅速找到替代承包方的情況。

[HTK]3構建社會服務合同外包的長期合作關系。政府作為社會服務的發包方，將之交由承包方生產和提供。可以說，承包方與委托人之間是契約化合作關系，從契約關系的屬性看，交易雙方的地位是平等的。如果合作雙方能夠構建長期穩定的契約關系，將有助于雙方在目標函數上更為接近，進而降低交易成本。一方面，長期契約關系能減少合作中的不確定性，特別是減少在信息搜集、合約談判以及簽約等方面的交易成本。另一方面，長期契約關系，能避免“一錘子買賣”引發的機會主義行為，促使政府與承包方之間聯結成為利益共同體的密切關系，并在合同履行過程中，嚴格遵循合約規則。

[HTK]4建立社會服務合同外包的多方責任關系。在我國的社會服務合同外包中，如何根據中國情境，在相關主體之間確立起明確清晰的責任關系，是市場機制能否真正運用于社會服務的關鍵。因此，一方面，應尊重合約精神，賦予政府與承包方以平等的法律地位，簽訂以條文形式體現的、具有外在約束力和強制力的顯性契約。③這種顯性契約應該在內容上厘清政府與承包方的權責領域：前者主要是制定服務政策，并承擔財政責任及績效評估責任；承包方則是負責服務的生產和提供，并承擔相應責任。另一方面，為了確保政府與承包方之間的責任關系能得到有效地落實，在不需要政府直接參與的服務類型中，承包方應該進一步與服務對象之間建立明確的服務關系，簽訂協議，明確各自的職責與權利。

[HTK]5促進合同外包的市場競爭。決定社會服務合同外包交易成本的影響因素之一是市場競爭性，一般而言，市場競爭越激烈，政府越有可能網羅到最佳承包方。而市場競爭程度較低，則存在承包方采取機會主義行為俘獲政府的潛在風險。要增強市場的競爭性，則需要推進社會服務合同外包的信息公開，簡化招投標的程序，減少行政性行為的干預，培育市場主體，為其提供平等的競爭機會。當市場競爭性水平提升之后，社會服務合同外包的潛在競爭者才會不斷增加，這也是承包方提高生產效率的重要誘因，競爭的市場氛圍也有利于潛在的承包方互相實施監督機制，提高政府在合同外包中的討價還價能力。

四、余論

社會服務合同外包的理論倡導者，謀求通過在具有壟斷特色的社會服務領域引入競爭機制，提高社會服務的質量。然而，正如有研究指出的，一旦將社會服務外包出去，政府又沒有減少交易成本的有效辦法，則外包失敗的可能性會大大增加，甚至出現逆向合同承包現象。從這個角度而言，很有必要分析合同外包中交易成本的影響因素，探討降低交易成本的治理機制。但是，管理學大師彼得·德魯克說過，只有能被測量的，才能被管理。換言之，要使社會服務合同外包中的交易成本概念具有分析的可行性，則需要使之成為一個可以被量化的對象。如若不然，交易成本理論所設想的建議就難以在現實中得以實施和檢驗，這也是下一步研究需要深入考慮的問題。

[J][XCLTI]

注釋：

①比較具有代表性的研究包括：Kieron Walsh Public Services and Market Mechanisms ： Competition，Contracting and the New Public Management Macmillan Press LT D， 1995； Treor Lrown & Matthew Potoski Contract Management Capacity in Municipal and County GovernmentsPublic Administration Review， 2003 （2）；Nicole Marwell Privatizing the Welfare State：Nonprofit Community ased organizations as Political Actors American Sociological Review April 2004（69）： 265291

②本部分資料主要來源于2009年世界銀行與民政部合作完成的研究報告《政府向社會組織購買社會服務的國際經驗》，該研究報告分析并總結了西方國家在推行政府購買社會服務時遵循的基本操作流程。

③廣義上的契約是綜合社會契約，它既包括以條文形式體現的、具有外在約束力和強制力的顯性契約，也包括以社會道德倫理為基礎、只具有內在約束力的隱性契約。隱性契約不需要明確的條文，它是作為社會成員、作為特定角色本身應該遵守的道德契約。

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[J]【責任編輯：張曉妍】