建國以來農村治理嬗變與農民政治認同互動關系探析

稱的互動關系，農村治理嬗變與農民政治認同之間的互動推動著農村治理不斷向更高水平變革。

關鍵詞：農村治理；農民政治認同；互動關系；規律性

中圖分類號：320

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）06-0063-03

[HK]

[Q（+22mm。170mm，ZX，D-W][KH-+3mmD][CD40mm][KH-+1mmD][HJ15mm]

基金項目：[HT6K]2013年度山東省社科規劃青少年研究專項（山東省青少年研究基地資助項目）“青少年政治認同教育模式優化研究”（13CQSZ10）；山東省人文社會科學課題“新型城鎮化進程中城鄉結合部社會穩定問題研究——以山東省為例”（14-zz-SH-07）成果。

作者簡介：[HT6K][JP2]安娜（1981-），女，山東鄒平人，濱州醫學院人文與社會科學學院講師，中國社會科學院馬克思主義學院博士研究生，研究方向：中共黨史。[JP][HJ][Q）]

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在我國，農村治理始終是一個重要的研究課題，而近些年來，農民政治認同問題也引起了許多學者的關注。農村治理與農民政治認同之間是一種怎樣的關系？二者之間的互動是否有規律可循？本文試圖對新中國成立以來農村治理嬗變與農民政治認同之間的互動關系進行梳理分析，這對于改善農村治理和提高農民政治認同、保持農村的社會穩定具有重要的理論和實踐意義。

一、農村治理與農民政治認同基本概念及邏輯關系

“治理”是20世紀90年代以來公共管理領域使用較為普遍的概念，其基本含義是“公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要”。農村治理就是公共管理組織在農村范圍內運用公共權威維護農村社會秩序，以增進農村公共利益的過程，這里的公共管理組織既可以是黨和政府，也可以是農民自治組織。在我國，由于農民政治參與意識和能力較弱，因此，黨和政府在農村治理過程中始終處于主導地位并發揮重要作用。

政治認同是指“人們在政治實踐中產生的對現存政治體系的情感傾向和心理歸屬”，體現的是對某種政治權威的內心認可和自覺服從，屬于政治心理學的范疇。政治認同是政治組織合法性的來源，是一個國家確保政治穩定與社會和諧的前提。農民是我國最大的社會階層，農民的政治認同不僅關系到農村的穩定，也關系到整個國家的穩定和發展。

農村治理和農民政治認同之間具有內在的邏輯關系：一方面，農民政治認同是農村治理得以順利進行的必要條件。政治權力要使治理能夠順利進行，不僅需要政治強制力的保障，也需要人們的認可和自覺服從，如果沒有人們的認可和服從，即便用強制手段迫使人們服從，治理過程也會受到阻礙，治理效果也會大打折扣，這種認可和服從就是政治認同。另一方面，農村治理過程是政治權力獲得農民政治認同的重要載體。農民根據政治權力在農村治理過程中提供公共服務的好壞來決定是否給予其認可和服從，如果提供的公共服務能夠滿足農民自身的利益需要，那么農民將會給予其高度的政治認同，相反，若不能滿足農民的需要，農民的政治認同感將會下降，如果超出了農民所能承受的范圍，甚至會有發生抗爭行為的危險。

二、建國以來農村治理嬗變與農民政治認同的互動過程

建國以來農村治理嬗變與農民政治認同的互動過程可以分為以下四個階段：

[HTK]1從新中國成立到農業社會主義改造完成，這是新政權初建農村治理體系的時期，也是農民政治認同逐步提升并達到高峰的時期。新中國成立之初，農村治理工作主要有以下幾個方面：經濟方面，恢復和發展農業生產，為國家工業化提供必要的物資支持。為此，從1950年冬到1953年春，黨和政府在新解放區進行了轟轟烈烈的土地改革，廢除了在我國延續幾千年的封建地主土地所有制，使三億多無地少地的農民獲得了土地，“昔日生活在鄉村社會最底層、在政治上毫無地位可言的貧、雇農，一夜之間成了農村中的主人”，農民的生產積極性被極大地激發出來，農業生產得以迅速恢復和發展。然而，土地改革只是把土地從地主那里轉移到農民手里，并沒有改變土地私有制的性質，農民根深蒂固的私有觀念與當時國家建設的要求相去甚遠，把分散的小農“組織起來”、實現農業的集體化變得十分必要，因此，黨和政府于1953年開始對農業進行了社會主義改造，經過互助組、初級社、高級社幾個階段，到1956年底，土地等農業生產資料的社會主義改造基本完成。政治方面，恢復和重建農村社會秩序，建設農村基層政權。1950年開始，黨和政府對舊中國的農村政權設置進行了改造，逐步建立起縣、區、鄉（行政村）三級制的農民基層政權，1954年，《關于健全鄉政權組織的指示》《地方各級人民代表大會和各級人民委員會組織法》頒布，從制度、法律層面對農村政權的設置、工作方法等進行了規范和確立。農村基層政權的建立使新中國的政治權力順利延伸到了農村社會內部，同時為恢復和重建農村社會秩序提供了制度保障。思想教育方面，在土地改革過程中，土改工作隊通過組織訴苦會等形式對農民進行了反封建的思想教育，激發了農民對舊社會的憎恨，催生了農民的階級意識，幫助農民順利建立起對共產黨和新政權的高度的政治認同。

黨和政府通過上述三個方面的治理實踐和努力，使農村經濟迅速恢復和發展，農民生活得到改善；農村社會秩序得以恢復和重建，農民被組織和動員起來，整個農村呈現出與舊社會不一樣的政治風貌。這些都使農民的政治認同不斷提高，在向社會主義過渡時期，農民對黨和新政權的政治認同達到了最高峰，黨和政府獲得了極高的政治威信。當然，在這一時期，也出現了一些損害農民權利的事情，比如，1955年夏季以后，農業合作化速度猛烈加快，部分農村出現了強迫農民入社的現象，一定程度上引起了農民的不滿，對農民的政治認同產生了消極影響。

[HTK]2從1957年整風到“文化大革命”結束，這是農村建立起政社合一的治理體系時期，也是農民政治認同嚴重下降的時期。這一時期，在農村建立起了高度集中的人民公社體制。人民公社的特點是“一大二公”，“大”表現在一個公社動輒幾千戶，甚至上萬戶，而原來的合作社一般只有幾百戶。“公”就是合作社的財產全部上交公社，全社范圍內統一核算和分配。上交全部財產意味著農民要交出剛剛到手沒幾年的賴以生存的土地，并且公社可以無償征調生產隊的勞動力和物資等，這些做法引起了農民的恐懼和不安，然而迫于政治壓力，農民也只有服從，但是我們從許多農民破壞農具、宰殺牲畜、大肆揮霍等行為可以看出農民的不滿和憤怒。統一核算和分配使得人民公社實際上就是平均主義的分配體制，“干好干壞一個樣，干多干少一個樣”，這嚴重挫傷了農民的生產積極性，一定程度上造成了農業的減產。人民公社是“政社合一”的組織，即把基層政權機構和集體經濟組織的領導機構合為一體，統一管理全鄉、全社的大小事務，因而政治權力過于集中，社員的民主管理一定程度上流于形式，導致農民的民主權利無法得到保障。1959-1961年三年困難時期更是暴露出了農村治理過程中存在的問題。黨中央從1961年開始對人民公社體制進行了調整，確定了實行生產隊、生產大隊、人民公社“三級所有、隊為基礎”的體制，并且開始縮小公社規模，恢復了部分原來在高級社時期諸如按件計分等行之有效的管理辦法，同時，允許社員重新擁有一定數量的自留地，還可以經營家庭副業，農民的生產積極性得到一定程度的恢復，農村經濟形勢開始明顯好轉。“文革”開始后，與城市一樣，農村也陷入了這場聲勢浩大的政治運動，農民開始忙于各種政治學習和無休止的批斗會，盡管中間也曾經有過短暫調整，但是總體而言，十年“文革”期間，農業生產發展比較緩慢，農民生活沒有明顯改善，“文革”結束時，全國還有一億多人口掙扎在饑餓線上，未能解決溫飽問題。

人民公社制度是當時農村生產力水平低下、需要集中農業資源保障國家工業化順利進行環境下的一種選擇，而人民公社確實也在一定時期內起到了整合農村資源的作用，但是，由于農民喪失了對土地的支配權，而人民公社也未能使人民生活獲得改善，反而使農民的生活更加艱難，三年困難時期甚至還出現餓死人的慘劇，同時，農村的民主制度遭到破壞，農民的民主權利不能得到切實保障，當理想中的美好社會并沒有實現，擺在農民面前的是更為艱難的現實時，農民的政治認同度急劇下降，對黨和新政權產生了冷漠和疏離感。

[HTK]3從黨的十一屆三中全會到20世紀90年代中后期，這是農村治理結束人民公社體制到探索村民自治道路的時期，也是農民政治認同重新恢復而后又有所下降的時期。這一時期，農村治理工作主要圍繞以下幾個方面展開：經濟方面，實行家庭聯產承包責任制。生存需要是人們的第一需要，當生活都難以為繼的時候，農民勢必要求突破原有體制、找尋出路。在這種背景下，20世紀70年代末，一些農村開始出現突破人民公社體制框架，實行包產到戶、包干到戶的行為，中共中央及時肯定了這種做法，到1981年底，全國90%以上的生產隊實行了農業生產責任制。土地的承包經營使農民的生產積極性有所提高，農民生活隨即有了明顯改善。政治方面，結束人民公社體制，開始探索村民自治道路。隨著農村經營方式的改變，農民生產、生活的獨立性、自主性明顯增強，高度集中的人民公社自然不再適應農村治理的需要，1982年12月，五屆全國人大五次會議通過的新《憲法》否定了人民公社體制，重新規定鄉、民族鄉和鎮為我國農村基層政權組織。人民公社的解體意味著國家權力從農民的日常生活和生產領域開始收縮，客觀上為村民自治提供了空間和可能性。從20世紀80年代初開始，廣西壯族自治區宜山、羅城等地的農民開始自發地建立村民委員會。1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布，自此，農村自治組織成為農村治理的重要治理主體，農民可以通過村委會直接參與農村基層事務的管理，村民自治成為農民實現當家作主的主要形式。

總之，改革開放以來，農民生活質量的改善和民主權利的實現使農民的政治認同重新恢復并有所提高。然而，20世紀80年代中期以后，國家宏觀發展戰略再次向城市傾斜，需要從農村提取大量稅費以支持城市發展，使得農民負擔加重，尤其從1994年開始，我國實行分稅制財政管理體制，一些地方政府為解決財政資金短缺問題，以多種名義從農村積累資金，使得農民負擔越來越重，一些地方的農民不堪重負，以抗糧、抗稅的形式表達對政府的不滿。因此，20世紀90年中期以后，農民政治認同感有所下降。

[HTK]420世紀90年代中后期至今，農村治理結構不斷完善，農民政治認同有所提升但又面臨著諸多考驗。這一時期，農村治理的重點有以下幾方面：首先，進行稅費改革，減輕農民負擔。農民負擔過重問題引起了黨和政府的高度重視，2000年，中央在安徽農村開始稅費改革試點，2005年，《中華人民共和國農業稅條例》正式廢止。隨著工業反哺農業、城市支持農村戰略方針的提出，中央加大了對農村和農業的投入力度，一系列支農、惠農政策出臺，這為提升農民的政治認同提供了新的契機。其次，完善和調試農村治理體系，一方面，推進鄉鎮機構改革。進行鄉村撤并、精簡政府機構人員，規范政府行為，提高政府工作效率；另一方面，完善村民自治制度。2002年7月和2004年6月，《進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》和《關于健全和完善村務公開和民主管理的意見》先后發布，對村民委員會產生程序、民主管理制度等都作出了具體規定，完善村民自治制度的這些努力對于保障農民民主權利起到了積極作用。

時至今日，農村治理中仍然存在諸多難題亟待解決，而這些難題一定程度上也是制約農民政治認同提升的因素。第一，城鄉居民收入差距懸殊。1978年城鄉收入比為236[KG-8]∶[KG-2]1，改革開放后城鄉收入差距呈擴大趨勢，2009年達到333[KG-8]∶[KG-2]1，盡管之后差距有所減小，但是2014年仍然達到292：1，城鄉收入差距懸殊既不利于農村的社會穩定，也不利于農村的長遠發展；第二，基層官員腐敗問題嚴重。盡管農村基層官員腐敗大多涉案金額較小，但是由于他們距離農民較近，并且通常是在涉及農民切身利益問題上出現腐敗，比如截留、挪用集體財產，貪污征地補償款、非法買賣集體土地等，破壞了公職人員在群眾中的形象，在農民中造成惡劣影響；第三，維權渠道不暢。近年來，農村各類矛盾呈上升趨勢，尤其是在城鎮化過程中，圍繞環境污染、土地糾紛等問題，農民與基層政府之間矛盾加劇，與此同時，農民權利意識不斷覺醒、維權意識增強，因而農民維權行動明顯增多，但是由于農民維權渠道有限并且不夠通暢，很多矛盾不能及時有效解決，若矛盾長期積累，最終會導致嚴重事端。

總之，20世紀90年代中后期以來，農村治理在減輕農民負擔和推進民主改革等方面取得的成績讓農民政治認同感有所提升，但是城鄉居民收入差距懸殊、基層官員腐敗和農民維權渠道不暢等問題的存在使得農民政治認同提升的幅度有限，農村治理體系有待于進一步完善，治理能力需要進一步提高。

三、建國以來農村治理嬗變與農民政治認同互動過程的規律性分析

[HTK]1農村治理與農民政治認同之間是一種雙向互動關系。經過對建國以來農村治理與農民政治認同之間互動過程的梳理可以看出，一方面，農村治理會直接影響農民政治認同，建國初的土地改革和農村社會秩序的恢復與重建、改革開放初期家庭聯產承包責任制的實行以及2005年農業稅的取消都在不同程度上提升或恢復了農民的政治認同，而大躍進、人民公社化和20世紀90年代中后期稅費負擔的加重都使農民的政治認同度有所降低。農民會根據農村治理是否滿足其利益需要來決定是否給予政治權力以政治認同，因而農村治理的成效對農民政治認同狀況會產生直接影響；另一方面，農民的政治認同狀況也會影響農村治理的變革，人民公社體制的束縛導致農民生活的困難和20世紀90年代中后期農民負擔沉重引起抗稅行為頻發后，農村治理都作出了相應的反應和調整，因為政治權力只有獲得政治認同才能具有政治合法性，農村治理只有獲得農民政治認同才能順利進行，因而，農民政治認同狀況必然影響農村治理的調整與變革。

[HTK]2農村治理與農民政治認同之間是以農村治理為主導的不對稱性的互動關系。盡管農村治理與農民政治認同之間是一種雙向互動關系，但是，二者之間相互影響的程度有所不同。建國以來，農民政治認同對農村治理的影響僅限于人民公社體制的束縛導致農民生活的困難和20世紀90年代中后期農民負擔沉重引起抗稅行為頻發兩個時間點，多數情況下，農村治理受到除農民政治認同因素外的其他因素，如國家宏觀發展需要等因素的制約和影響，新中國成立初和改革開放之初農村治理都要為城市建設和發展提供支持，都要服從于國家優先進行城市建設的需要，因此，農村治理和農民政治認同之間是以前者為主導的不對稱性的互動關系。當然，隨著農民民主意識的增強，農民政治認同對農村治理的影響也會呈逐步增大趨勢。

[HTK]3農村治理嬗變與農民政治認同之間的互動推動著農村治理不斷向更高水平變革。著名社會心理學家馬斯洛指出，人有生理、安全、情感和歸屬、尊重和自我實現五個層次的需要，當人們低層次的需要得到滿足后，就會產生高層次的追求，由此引發的結果是，同樣的治理模式并不會使農民政治認同始終保持在一個高水平上。改革開放之初，農民的需要是獲得維持生命最基本的生活資料，也就是解決溫飽問題，這時農村治理能夠解決農民溫飽問題就可以獲得其較高水平的政治認同，但是隨著農民生活水平的改善和提高，他們會追求生活的質量、會要求民主權利的充分實現，這時農村治理僅僅解決農民溫飽問題就不可能再獲得其較高水平的政治認同了，而是必須向更高水平和層次進行變革和調整。因此，農村治理與農民政治認同之間的互動會推動著農村治理不斷向更高水平變革。

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[HT5"H]參考文獻：

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[J]【責任編輯：張亞茹】