未來中國的宜居城市：戰略與行動

孫榮 汪陽

【摘要】2005年“宜居城市”第一次成為中國城市（北京）發展目標定位，如今10年過去了，“宜居城市”概念在中國城市的建設過程中取得了一定的成績，但現狀還是不能令人滿意。目前中國宜居城市建設有政府主導和“評價”導向兩個特征，存在著口號明確但目標模糊、建設缺乏系統性和城市個性缺失等問題。而未來的宜居城市建設之路盡管沒有統一的路徑可以遵循，但或許能夠尋找到一種適合中國城市發展的、指導性的宜居城市建設模式：“一個目標、兩個手段、三個主體和四個對象”。

【關鍵詞】城市建設 宜居城市 治理現代化 城市理想 四個轉變

【中圖分類號】F299.2 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2015.17.005

2005年1月，在國務院正式批復的《北京城市總體規劃（2004～2020）》中首次將“宜居城市”作為城市的發展目標定位①。同年7月，在全國城市規劃工作會議中，又提出要將“宜居城市”作為城市規劃的重要內容之一。隨后，“宜居城市”這一概念便成為了我國城市建設的“寵兒”，將其列為城市發展目標也一度成為城市建設的潮流。在十年后熱浪逐漸冷卻的今天，宜居城市建設到底追求的是什么，其現狀如何，未來的路該如何走等問題，都是值得審視和思考的。

“宜居城市”的理論內涵

伴隨著世界經濟的高速發展，工業化進程也急劇加快，人居問題的矛盾進一步凸顯，城市的科學發展和規劃成為了人類發展的重要議題。在1996年6月舉行的第二次聯合國人類居住大會上提出并準確定義了“適宜人類居住區域”這一概念，并且使其成為了全人類繼安全以及財富之后的第三大的城市理想②。但是“宜居”并不是單純的城市發展建設目標，而是城市發展甚至是人類自身發展的一種環境狀態，是一種追求也是一種訴求。對宜居城市內涵與本質的理解是其建設的基石，通過對宜居城市理論與實踐的追本溯源來加深理解，使得基石更加穩固。

第一次工業革命結束之后，農業人口大量向城中涌入，導致了在城市發展研究中呈現出有別以往的人文環境以及諸多之前所未發生的社會問題。進而，當“宜居城市”這個概念被提出來以后，引起了人們的廣泛關注。這時的城市，靠自我組織和運行已經不能滿足居民對城市居住和生活環境的要求，于是人們開始主動影響城市的發展，按照自身的意愿來管理城市的發展。埃比尼澤·霍華德與他所提出的“田園城市”便是在這樣的背景下應運而生，并被認為是近代宜居思想的萌芽③。至此之后，對于“宜居城市”的內涵與特征的探討一直都在進行，盡管由于討論的層面、視角、領域、所處的國家背景或是城市的發展階段有差異，現在還沒有統一的定論，但從這些不同的觀點中（見表1）仍然可以得到一個“最大公約數”。可以認為，人類的全面發展是“宜居城市”的本質追求，“宜居城市”是一種經濟、社會、文化和環境的協調持續發展，對居民日益增長的物質需求和精神需求全面滿足的人居環境。具體來說，城市的宜居性是指所處城市呈現出經濟繁榮、社會和諧、文化濃郁、環境優美、生活舒適等基本特征，它們同樣是宜居城市建設的五大基礎要素和城市建設的主要對象。

“宜居城市”的實踐進展

1999年的聯合國人居報告估計，到21世紀初期，全世界大約有50%的人居住在城市，人類在21世紀進入了“城市時代”。隨著世界逐漸過渡到城市社會，諸如環境污染、資源短缺、交通擁堵、住房緊張和垃圾劇增等“城市病”爆發，城市居民的生活質量和幸福感在高速的城市化進程中被犧牲。這迫使世界各國對城市的居住環境進行改善，在追求“宜居城市”的實踐中做出努力。無論是溫哥華、新加坡和哥本哈根等大都市還是阿根廷巴里洛切等小鎮，都在各自的“硬環境”和“軟環境”上下足了功夫，從而以“宜居”聞名于世④。在我國宜居城市的建設中，成都、廈門、青島、大連和三亞等城市都取得了不菲的成績，得到了國內外的認可。誠然，各地居民對“宜居”的感受和認知各不相同，但各國在實踐中的具體行動還是有規律可循的（見表2）。觀察這些“宜居城市”的建設過程，可以抽離出一些相似的特征。首先，城市建設的指導思想或者說目標十分明確，貫穿在城市的規劃、管理的整個過程之中。其次，在城市建設中的有多元化的主體一同參與，充分發揮了居民在對宜居城市的建設的積極性和主觀能動性，注重城市的公平發展。再次，要營造最為貼近自然的生活環境，生態環境的和諧發展應當十分注重，這是宜居城市建設的重要度量指標。最后，既重“硬件”也重“軟件”建設，具體來說就是基礎設施系統和社會保障體系都比較完善。另外，城市發展的個性和特色鮮明，體現了當地的文化魅力，新加坡的“花園城市”和廈門的“森林旅游”都成為了其城市的獨特名片。

我國宜居城市建設的現狀與反思

我國的城市建設在經歷了建國初期的由“消費型城市”轉型為“生產型城市”和改革開放以來以經濟建設為主的階段之后，呈現出了經濟繁榮但城市生活質量滯后的矛盾?！耙司映鞘小钡某霈F使得這些城市問題的解決有了可能，《北京城市總體規劃（2004～2020）》中國內地城市首次將“宜居城市”作為城市建設的目標，在其示范和先導效應的作用下，國內已有近200個城市以“宜居城市”作為其發展的新目標。雖然我國的“宜居城市”建設實踐的時間只有十余年，但取得的成績是顯著的，也得到了國內外的認可。2006年，揚州市憑借其成功的舊城保護和對居民居住環境的大力改造獲得“聯合國人居環境獎”；珠海以其獨具匠心的城市規劃和優雅和諧的自然環境獲得了2013年“中國十佳宜居城市”的稱號；2014年，亞洲開發銀行以“環境宜居性指數”對中國33座城市的“宜居性”進行了排名，成都成為綜合宜居指數最高的城市。在不斷取得成績的同時，我國的“宜居城市”建設中仍然存在著這樣那樣的問題，同樣值得反思。

政府主導的宜居城市建設。在我國，城市建設的直接主導者是城市政府，其行為能夠直接影響城市發展的方方面面。一方面，政府主導的宜居城市建設能夠充分發揮統籌規劃的效率優勢，有效的進行資源配置；另一方面，政府主導的宜居城市建設使得政府本身行為的偏好會直接導致宜居城市建設中的種種問題。由于我國城市政府的“對上負責制”、以GDP為主要考核指標的考核機制以及政府職能轉變的滯后，使得城市的經濟發展實際上仍然是城市建設的首要目標，而宜居城市內涵中的“經濟繁榮”也成為了城市建設服務于經濟增長“名正言順”的理由。偏好經濟的政府行為必然會導致社會和環境等方面的發展滯后，市民的生活質量沒能得到同步的提高，人居環境未能隨著經濟的增長得以同步改善⑤。盡管目前許多城市政府已經意識到了這些問題，在宜居城市建設規劃階段增加了社會公平和生態和諧兩方面的內容，但由于在具體操作時，與前者相比生態建設的可行性更高也更容易出成績，故而更受到城市政府的青睞。

“評價”導向的宜居城市建設。對宜居城市建設的評價是對建設成果的檢驗，也是建設過程中存在問題的反饋，能夠定位和解釋問題，因此在實踐中，不少城市都編制和使用了宜居城市評價指標體系來指導宜居城市的建設。但這種“評價倒逼建設”的模式看似具有較高的科學性，實則存在著不少隱患。一方面，評價指標體系本身在編制上存在主觀偏好或客觀偏好，這必然會使得問題的發現有失全面性；并且以數據為判斷問題的主要依據，使得“基礎設施”等“硬件”條件更容易評價和發現問題，從而導致宜居城市的“軟件”建設落后于“硬件”建設。另一方面，“評價”導向的宜居城市建設是問題導向型的建設模式，且更多的是在評價政府在宜居城市建設中的表現，能夠幫助政府有的放矢地行動，但往往不能反映出城市居民的真正需求。

宜居城市建設的口號目標含糊不清。大多數國內城市對于“宜居性”的內涵還是通過主觀感知去理解，對于宜居城市的內涵、本質以及建設標準等等還理解的比較含糊不清。宜居城市內涵本身是十分豐富和不精確的，這使得城市管理者在對建設目標進行定位的時候只能偏向比較籠統的描述，或是以宜居城市的某一方面作為城市建設的目標，如“生態宜居城市”“環境友好城市”等。而那些在實踐中已經取得一定成績的城市，大部分也只是摸著石頭過河或者吸取國外城市的經驗教訓，并不能說他們就很好地理解了“宜居城市”的內涵。而對宜居城市內涵的不求甚解還會導致“盲目興建”的后果，許多城市進行了大量的“城市美化運動”，城市建筑越來越高、越來越新，廣場和草坪越來越多、越來越大，景觀大道越來越長、越來越寬，先不說這些興建是否超出了城市本身的承載能力，也不談城市政府為其舉債幾何，只看其建設的初衷是否是從城市居民的生活需求中所產生的，答案似乎呼之欲出。

宜居城市建設的層次性、系統性不強。宜居城市的建設是一個循序漸進的過程，從國內外宜居城市實踐經驗來看，取得一定成績的城市在建設過程中都充分考慮了城市當前發展階段，制定了有層次性的建設目標和系統性的建設規劃。但在當前國內宜居城市建設中，建設目標“好高騖遠”的情況比較普遍，“大”、“中心”和“國際化”等成為了口號中的高頻詞匯，城市建設還是以追求速度和規模為主，都希望“跨越式”地實現宜居城市的目標。建設規劃的系統性也不夠清晰，主要是通過“碎片式”的項目來推動宜居城市建設，并且只要是能夠提升宜居性的項目，例如安全社區建設、綠色交通出行、步行生活圈、生態城市和智慧城市等，都希望能夠快速上馬。這既使得宜居城市建設的目標更加混亂，又增加了城市建設的經濟和資源成本。

城市個性魅力不足，“千城一面”。國外宜居城市建設的亮點在于其在建設宜居城市過程中，往往十分注重融合當地的地域文化與特色，充分利用已有的城市環境，在城市已有的積淀上去提高城市的“宜居性”，從而使得宜居城市既具有鮮明的當地烙印又能夠保護城市的遺產和傳承，并且充分節約了資源、降低了建設成本，體現了可持續的發展觀。而目前，國內大部分宜居城市建設往往忽視城市的本來特點，對“現代化”與“國際化”的追求熱情較高，城市面貌“千城一面”。

宜居城市建設的未來模式

面對目前的各種問題，宜居城市的建設尚沒有統一的路徑可以遵循，但或許能夠尋找到一種適合我國城市發展的、具備指導性的宜居城市建設模式?？梢钥吹?，目前我國宜居城市建設呈現出如圖1中的模式，即以城市政府為建設主體，將市場化和“碎片式”項目作為建設手段，以城市的經濟和環境作為建設對象，從而達到城市經濟性、物質性增長和生態環境改善的目標。探索我國宜居城市建設的未來模式需要堅持“一個理念”、認識“兩個理論”和理解“四個轉變”。

“一個理念”。宜居城市建設應該堅持“可持續發展”理念。自1992年聯合國環境與發展大會提出“可持續發展”是人類共同追求的目標以來，其內涵成為討論熱點，并在后來的實踐中逐漸形成了一種發展觀?？沙掷m發展觀與傳統發展觀的最大區別在于對“增長”的態度，后者僅僅追求經濟的不斷增長；前者則在意識到“增長極限”的基礎上既關注經濟增長也重視生活質量的提高和社會的進步，在經濟、社會發展的同時將生態承載力放在重要位置，并注重三者的協調一致發展。對于城市而言，“可持續發展”理念不僅注重城市內部各個子系統的整體協調發展，也強調城市核心——“人”的全面發展。“人”是社會組成的基本單位，人的聚集形成了城市的雛形，而人們為了滿足自身的各項需求開始對所處的城市開始進一步的開發建設，大規模的開發建設又是吸引新人口進駐的必要條件之一。城市是一個人口密度很大的地域單元，承擔了很多重要的職能。一方面，城市是以滿足人類生存中的物質需要和精神需求的一個大型平臺，人們通過生產勞動來創造出城市社會的豐富多彩。與此同時，人們的生產勞動不僅僅是對城市和社會的發展起到重大的推動作用，還對其自身有重大的改造和發展。由此可見，城市的可持續發展離不開人類對其進行推動和完成，離開了人的發展，城市的發展將失去“靈魂”。因此，城市的可持續發展是以“人”的全面發展為目的，“人”也是城市發展諸多因素中最重要也是最具有決定性的第一要素。因此，對同樣以追求人的全面發展為目標的宜居城市而言，“可持續發展”理念與“宜居城市”的內涵和本質是一致和契合的，在宜居城市建設的過程中應該一以貫之地秉承“可持續發展”理念，以其指導宜居城市建設的實踐。

“兩個理論”。未來宜居城市的建設模式將有兩個主要的理論支撐：“多中心治理”理論和“公共戰略管理”理論。1998年，奧斯特羅姆夫婦《公共事物的治理之道：集體行動制度的演進》一文的發表，標志著多“多中心治理”理論的成形。多中心治理理論認為，公共物品的生產和公共服務的供給既不能由政府壟斷也不能完全交給市場，眾所周知，如果政府對公共物品和公共服務等產生壟斷，絕對會導致政府行為效率降低、政府規模過度膨脹和尋租等問題產生，而市場的“經濟性”又存在如何保證公平或公共性的問題之中。因此，公共物品和服務的供給需要多個供給主體發揮各自優勢（政府的公共性和市場的高效率），通過多個服務主體的合作治理能夠使得公民能夠獲得更好的公共服務和更多的選擇權，從而避免“搭便車”現象、“公地的悲劇”和“集體行動的困境”的出現。政府、公民和私營部門都是治理的主體，其中政府更是需要清楚地界定自身的職能及行為守則，要深刻地理解自己的角色定位。另一方面，政府在管理方式上要從直接管理過渡到間接管理，要從直接提供轉變成運用政策、法律等手段為公共物品和服務的提供制定行為規則和依據?！肮矐鹇怨芾怼崩碚摰恼Q生源于“新公共管理”的興起，它遵循管理主義，首先將企業管理中的“戰略規劃”引入公共管理，而后逐步全面轉變為“戰略管理”。公共戰略管理認為，要將行政的內外部環境都納入行政系統，尤其要充分了解和分析公共管理活動的外部環境，包括經濟、社會（社會組織和利益集團）、溝通網絡（社會輿論、交通狀況等）、符號系統（政治準則等）以及政治構架，從而制定符合各種利益訴求的戰略決策。公共戰略管理推崇政治回應和責任，以政治多元主義解決和平衡多元利益的需求⑥。同時，政府在公共管理的過程中要解決和避免問題，預防問題的發生，而不是發現問題之后再補救、治療，因此要在考察當前狀況和預測未來情形的基礎上制定任務目標和實現戰略。另外，公共管理目標的達成也需要戰略能夠順利實施，而為了保證和調控戰略目標的實施，公共戰略管理既要關注投入也要講究效果，重視績效評估和反饋機制，績效管理就是將戰略轉化為行動的過程，進而不斷調整自身的戰略目標。最后，公共管理戰略的未來導向與“可持續發展”理念著眼長遠利益的契合，公共部門作為公民權利的代理人更應該為人類社會的全局發展進行謀略，從而實現公平正義。“多中心治理”理論為宜居城市建設中多個主體（城市政府、市民與私營部門）間的協作提供了理論基礎；而“公共戰略管理”理論則為整個宜居城市建設全過程更符合長遠利益、更加有預見性和效果提供了理論支撐。

“四個轉變”。首先，是宜居城市建設主體的轉變，從城市政府主導建設的單一主體，轉變為城市政府、私營部門和城市居民多主體的共同協作。城市政府通過與私營部門建立伙伴關系，逐步轉變政府職能，發揮市場積極作用，從而提高公共服務的效率和質量。同時，讓居民能夠參與到宜居城市建設的規劃、管理等整個過程之中，建立平等完善的對話機制和表達渠道，讓各個階層的居民都充分表達自身的需求和對城市建設的意見，營造各主體之間能夠自由交流的平臺，進而實現社會公平。其次，是建設手段的轉變，從以“碎片化”項目為主轉變為系統化項目為主，從以市場手段為主轉變為以高質量的公共服務為主的建設手段。一方面，目前的宜居城市建設主要以“碎片化”項目推動，哪里出了問題就上一個項目補救，或者是由于在規劃初期就對城市自身發展階段沒有深入的認識，建設目標沒有階段性和層次性，從而建設的推進行動就比較零散。而未來的宜居城市建設模式則強調推動手段的系統性，尤其是“硬系統”（即一切服務于城市居民并為居民所利用，以居民行為活動為載體的各種物質設施的總和，由各種實體和空間構成）和“軟系統”（即居民在利用和發揮硬環境系統功能中形成的一切非物質形態事物的總和）的協調性⑦。另一方面，未來的城市是服務型社會，以提高公共服務質量為手段推進宜居城市建設，既能推動經濟繁榮也能促進社會公平。再次，是建設對象的轉變，從以經濟和環境為主要建設對象，轉變為綜合性的建設對象（經濟繁榮、社會和諧、環境優美和生活舒適）。我國在建設宜居城市的初期，由于城市發展的起步較晚，因此往往是以經濟建設主要對象；而城市環境“抱恙”之后，生態也成為了重要的建設對象。但隨著城市發展進入新的階段，僅僅重視經濟和環境建設已經不能滿足城市居民對城市美好生活的期望，加上“城市病”的爆發，促使城市居民對于社會的安全穩定、環境的優美自然以及生活的便利舒適程度更為關心。因此，未來宜居城市的建設對象是更為綜合的。最后，是建設目標的轉變，從以城市經濟性增長和生態環境改善為主要目標轉變為以追求人的全面發展為目標。建設宜居城市不是各種設施和空間堆砌的過程，而是滿足個人發展需求的過程。隨著我國城市逐漸顯現出“增長的極限”，城市發展與否的判斷標準也逐漸改變，城市經濟性的增長和城市局部生態環境的改善并不是城市本質上的進步，而是人類為了追求自身發展所展現出來的表象。因此，宜居城市的建設目標也應該直指本質，應該從宜居城市的內涵出發，以人的全面發展為永恒的追求。另外，還應該充分考慮到城市已有的歷史積淀，作為城市吸引力和生命力的決定因素，突出地區文化內涵與融合城市個性特點是宜居城市建設必不可少的⑧。

完成“四個轉變”后的未來宜居城市建設模式可以概括為：“一個目標、兩個手段、三個主體和四個對象”（圖1），以城市的經濟繁榮、社會和諧、生態優美和生活舒適為建設對象，在私營部門、城市政府和城市居民三個主體的協同治理下，利用系統化規劃和提高公共服務質量兩種手段，從而實現“人的全面發展”目標。

（本文得到同濟大學人文社會科學跨學科研究基金資助）

注釋

張文忠：《未來城市，宜居是標準》，《中國報道》，2008年第7期，第76～78頁。

羅亞蒙：《宜居城市：第二次城市革命》，《領導之友》，2011年第1期，第47～49頁。

周長城、鄧海駿：《國外宜居城市理論綜述》，《合肥工業大學學報（社會科學版）》，2011年第4期，第62～67頁。

周勇：《國內宜居城市概念研究綜述》，《城市問題》，2007年第10期，第76～79頁。

姜煜華：《國外宜居城市建設實踐及其啟示》，《國際城市規劃》，2009年第4期，第99～104頁。

魏承帥：《基于因子分析的城市宜居水平實證研究》，天津大學出版社，2013年，第1～31頁。

褚闊：《我國宜居城市建設中的政府行為研究》，內蒙古大學出版社，2009年，第20頁。

趙景華、李宇環：《公共戰略管理的價值取向與分析模式》，《中國行政管理》，2011年第12期，第32～37頁。

責 編∕凌肖漢