客觀看待法治政府與政府公信力之間的關系

羅紅

【摘要】法治政府實質就是誠信、負責任、透明政府，而政府公信力實質就是軟實力和巧實力，是行政行為得到社會公眾信任和認可的能力。法治政府與政府公信力是正向關系，法治政府是政府公信力的內在需要和體現。而政府公信力的全面實施也是對法治政府的促進，只有兼顧，公眾心目中的政府公信力才能躍上一個臺階，更接近公眾的心理預期值?；诖?，站在客觀的角度去評價和理清法治政府與政府公信力成為本文的立意所在。

【關鍵詞】法治政府 政府公信力 關系

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

十八屆四中全會提出：法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。法治政府既是法治社會的基礎，也是法治國家的關鍵，重點在于通過確立政府行為的規范性基礎并運用一套公平的規則設計為政府權力的運行提供充分和有效的制約，其核心就是依法行政。法治政府實質就是誠信、負責任、透明政府，而政府公信力實質就是軟實力和巧實力，是行政行為得到社會公眾信任和認可的能力，而評價、理清二者的辯證關系及系統推進二者的實施則是落實四個全面發展戰略的深入再現。

法治政府及政府公信力建設回顧及評價

回顧。推進法治政府建設一直是我國的施政理念，是切實推進依法治國基本方略的基本準則和最為重要的內容。為適應社會總體發展的需求以及與世界融合，打造一個良好的內部與外部的政通環境，依據國情中國政府相繼出臺一系列有針對性、體現中國特色的舉措：1999年頒布了《關于全面推進依法行政的決定》；2004年發布的《全面推進依法行政實施綱要》提出了此后10年全面推進依法行政的指導思想、基本原則、具體目標、要求、主要任務和措；十八屆四中全會又進一步明確提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。強調堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，到2020年法治政府基本建成。從當前看，法治政府深入人心正步入常態，依法行政也已取得重要的進展并凸顯其成效。規范政府權力的獲得和運行的法律制度已在全社會施行。將行政權力納入法制化軌道在全社會也已形成共識，成為各方的自覺行動。建成法治政府對我們各級政府來講更是一個挑戰和考驗。

相對于法治政府，政府公信力是一個時代的選題，站在全新的高度理解政府公信力是對公共管理機構的根本要求，而且也是我們長期為之努力的方向。我們黨和政府對政府公信力始終給予高度的重視，2006年至今每年的政府工作報告中都提到要提高增強政府公信力。特別是在黨的十七大報告中，把提高政府公信力首次寫進黨的報告中，標志著把提高政府公信力上升到一個政治層面，黨的十八大報告又進一步指出要增強政府公信力，這些都充分體現出黨和政府對其的關注和重視程度，因此，對政府公信力的關注，既是現實對我們各級政府的要求，也是為民服務宗旨的一個最根本的體現。

評價。從客觀的角度看，我國法治政府的整體水平距實際要求有距離，公眾的認同度不高而且形式化東西較多、推進的速度不均衡、保障性措施欠缺、時效性認知不夠。主要表現在三個方面：一是從目前看，各政府機關在推進法制政府進程中曝露出的具體問題不容小視，個別政府模式化、套路化已形成常態。在積極推動工作的開展過程中突出自身的利益，形成了一種范式。那種借紙上的理念、漂亮的制度程序公開欺瞞公眾的做法有悖于法律的要求，為應對上級檢查而有失公允的失規行為，在公眾中引起強烈的反響。二是按決策程序必須本著公眾參與、專家評定、風險性評估、合法性審查及集體討論的程序看，有相當多的文件的制定透明度不夠，向社會公布程度距離公眾的需求有一定的差距，公眾的參與度不高，具體的條文的合法性審查不到位，監管意識弱。在個別政府身上表現出的是文件實施后評估跟不上，新的政策與舊的政策銜接不好，往往是形式大于實質性的東西，而且專家出于對各方利益的考量，在某些方面喪失了專家應該秉承的客觀性和公正性，在社會上引起強烈的反響。而且在個別地方集體討論流于形式走過場的現象仍然存在，造成決策完整性的缺失，使法制喪失權威性。三是對政府信息公開制度的推進缺乏力度，不能兌現對社會和公眾的承若。這不僅表現在公開的內容，也表現在公開的場所和渠道上，造成信息公開的延遲，難以及時回應公眾，引發新的矛盾，加劇了依法律法規做事處理事的難度。成為推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開和結果公開的阻力。

而政府公信力總體是積極向上的，但政府公信力的缺失仍然存在，這不是偶然而是多年痼疾的結果。既有歷史方面的原因又有現實原因，從深層次講就是體制問題。政府公信力暴露出來的缺失歸于四個“嚴重”：一是行為方面上的嚴重缺失。雖經過幾次的機構改革，也取得了一定的成效，但在政府的職能定位上仍然不合理和不規范，缺位、越位和錯位現象屢見不鮮，嚴重擾亂了市場的正常秩序，公眾的質疑聲從未間斷，而且在部分公職人員身上還存在著責任意識不強，官本位思想濃厚，缺乏民本意識，服務不到位，甚至法律意識淡薄，難以適應公眾的需求，致使公眾與政府關系緊張，降低了政府的威信。二是績效方面上的嚴重缺失。淡化或去除GDP一直是我們倡導和為之追求的目標，盡管國家出臺了科學的綠色GDP的考核指標，相對于國家來講，地方在現實中實施的動力不足，勞民傷財的政績工程與形象工程仍然存在。從考核方面看，我們現在仍然延續著傳統的自上而下的考核模式，在這種模式下地方政府和官員關注的只能是上級政府領導重視的事情本身，而不會考慮事情背后本質性的東西，無形中加大了政府的運行成本。三是政策方面的嚴重缺失。由于某些地方政府的政策缺乏連續性、穩定性、科學性，使得公共政策的時效性受到公眾的廣泛質疑，政策的權威性也受到極大的挑戰，政策目標難以落實，造成公眾對政策的信心不足甚至喪失。四是信息公開方面的嚴重缺失。從實際來看，有些地方政府信息公開的要求還處于政策層面，公開的內容不全面，表面事項比較多，深層次的問題比較少。信息公開也缺乏連續性，特別是事后公開多，事前、事中公開少，造成公開鏈條缺乏科學性。應付檢查的情況時有發生，甚至有些地方還較為嚴重，走形式的問題成為通病；而且政務公開信息反饋制度還很不健全、不完善，公開后的聽取和回應不到位，更多的是避重就輕遠離事實，相對于公眾和社會的期望二者存在一定差距，造成了公眾的不滿，影響到社會生活的正常開展。

理清二者的關系，有針對性地系統推進

法治政府與政府公信力相互交織，相輔相成，是事物的兩個方面，從對其的評價可以得出：法治政府與政府公信力是正向關系，法治政府是政府公信力的內在需要和體現，對此，要實現二者的良性發展，就法治政府而言必須從以下四個方面入手：

一是公職人員不僅要把樹立憲法和法律意識作為行政行為的基點，把學法、守法、用法統一起來，在處理經濟社會事務和各種利益紛爭中發揮作用。而且還要進一步強化不以權代法、不以權壓法、不以權廢法為底線思維，自覺規范自己的行為。

二是必須從健全決策程序、強化決策責任兩個關鍵環節入手，完善決策風險評估機制，做好預警，把風險評估結果作為決策的重要依據，確保決策科學合法合規符合民意。凡涉及重大決策事項，政府各個部門及環節都要在獲取基層各方意見，在調查研究和充分論證的基礎上，進行嚴格審查杜絕漏洞，并按規定進行集體抉擇，杜絕行政決策中的擅權、專權和濫用權力現象的發生。對違反民主科學決策規定，出現重大決策失誤、給社會帶來不良后果造成重大損失的，必須按照權責統一的原則，依法追究責任，不論什么人、什么單位。

三是建立健全科學的考評、問責機制。健全用制度管權、管事、管人的體制機制，形成有權必有責、有責必施問、有錯必追究的工作機制，將依法行政與經濟社會各項事業同謀劃、同部署、同落實、同考核，真正實現合法行政、合理行政、程序正當、權責統一。

四是積極推進政務公開，進一步完善政府信息公開條例，創新和拓寬公開辦事平臺。特別要把公共事業領域的辦事制度和條件、收費項目、服務承諾、監督渠道等全部公開，使公眾的知情權、參與權和監督權得以充分發揮。并把“三公經費”作為今后政府信息公開的重點，提高公眾對政府的信任度。

法治政府的科學合理運作是政府公信力全面實現的一個具體指標。我們必須選準突破口、抓住關鍵點、著眼長遠、穩步推進。而政府公信力的全面實施也是對法治政府的促進，只有兼顧，公眾心目中的政府公信力才能躍上一個臺階，更接近公眾的心理預期值，2020年法治政府基本形成才不失為既定目標，對此，必須從以下五個方面入手：

一是強化行政道德，以道德樹公信。從傳統意義上講，走道德化之路仍然是解決政府在公共行政中存在的問題，明確行政發展方向的首選，因它切合實際，符合民眾的利益需求，而對公共管理機構提出的政治誠信、政策誠信以及官員的道德誠信更集中體現在它是立國之基，是安民之源，是為政之本。作為公職人員必須以公仆自省，奉行承諾，踐行誠信價值觀，以自律意識的增強和行政道德的強化為出發點，真正實現從管理導向逐步向服務導向觀念的提升，在維護政府形象中體現自身的價值。

二是創新政府理念，以服務推公信。事實證明，先進正確的理念是產生合理恰當行為的先導。政府公信力的最終裁判權還是要掌握在公眾的手中，政府公信力的維持必須要隨著社會環境的變化而變化，真正體現出以民為本。所以，政府公信力的提高和重塑，也需創新政府的理念，完成由管制型政府向服務型政府的轉變，而服務型政府就是要在整個社會民主秩序的框架下，在公民、社會、權利本位的理念指導下，始終把人的發展作為全社會發展的最終目標和目的，通過法定的程序，依民眾的意志去樹立服務的新理念，承擔起服務的責任進而實現服務職能。用以民為本的價值取向，調整好政府和公眾的關系，把公眾滿不滿意作為衡量行政機構的標尺，加大投入，從根本上最大限度地消除廣大人民群眾日益增長的對公共產品需求與低效的供給之間的矛盾，使為公眾提供更加優質的公共產品和更加高效的服務成為必然。真正實現從“官本位”向“民本位”轉型，從市場培育者向市場監管者轉型 ；從經濟型公共服務向社會型公共服務轉型。與此同時創新政府理念還必須要破除那種運動式治理，形成自覺持續地改進行政機制以及“民可使由之，不可使知之”的文化慣性。政府與公眾能形成良好的互動，讓公眾能看得見、摸得著，以此來提高政府在公眾心目中的威信和地位，從而維護和擴大政府的影響力和號召力，給民眾以信心，為社會的良性發展助力。

三是轉變政府職能，以轉變帶公信。行政體制改革的核心是轉變政府職能，轉變政府職能的突破口就是行政審批制度的改革。本屆政府為增強市場主體和公眾對政府松綁的實際感受做了積極的努力，在成立一年多來，就把行政審批作為突破口，自上而下地大力實施簡政放權，大幅度地取消和下放行政審批事項，截止至2014年底，已相繼先后取消和下放了共計9批共798項行政審批事項。行政審批數量的大幅減少，為從無限政府向有限政府的轉變邁出了堅實的一步，工作初見成效，從客觀上也讓公眾和市場主體有了一個切身的感受，在某些方面成為受益者。但我們必須正視現實，目標與現實之間還有一定的差距，面對新的形勢，政府職能轉變必須以有利于實現經濟發展方式的轉變，有利于實現社會的公平正義為目的為己任，這是全面系統推進政府公信力的應有之義。時下，中國政府所倡導和致力于的轉變政府職能的改革還必須突出一點，即政府和社會之間必須要劃分一條合理的邊界，這條邊界就是憲法和法律，政府和公眾必須在憲法和法律嚴格規定的各自的領域和活動范圍內履行好自己的職責，不能越位。這是政府權力應該止步的地方，法無授權不可為，這是剛性的需求，政府必須主動劃清與市場的界限，界定好自己的角色，從根本上解決缺位、越位和錯位的頑疾，為經濟發展新常態提供強有力的支撐，提高公眾對政府的認同感和信任。

四是推行政務公開，以公開顯公信。信息公開，確保公眾知情權這是建設陽光、透明政府最為根本的一點。信息公開是政府的法定職責，是政府提高公信力的正途。從當前看，對于公眾普遍關注的廉潔和社會公平以及社會公共安全這些熱點難點焦點問題，公共管理機構在做好日常的自上而下主動公開工作的基礎上，必須按照公開為原則、不公開為例外的要求，增強與民眾自身利益相關，特別是重大事件的資訊的宣傳和落實的力度，不斷拓展廣納公眾之言的形式和手段。與此同時還要不斷地完善和拓寬政府信息公開的各種渠道和途徑，密切與公眾的互動。政府存在的價值就是為社會成員提供好的公共產品和有針對性的服務，滿足公眾的利益需求，讓百姓能看得見、聽得懂、信得過、有抓手。一方面要健全政府信息公開的網絡平臺，使互動溝通成為常態，擴大政府信息公開的影響力，縮小政府與公眾的距離。另一方面要注重配套制度的建設，使各方聯動起來，彰顯政務公開推行的聯動效應。只有公開透明，保障人民的知情權，從公眾的利益出發與公眾面對面，敢于糾錯，敢于應訴，確保權力在陽光下運行，才能從根本上增強公眾的信心，政府的行政權力才能真正為人民的權利服務，真正實現以公開促公信，提升政府的公信力，為社會的和諧發展，實現老百姓自己的夢想助力。

五是降低行政成本，以節約贏公信。行政成本的降低是彰顯政府公信力的具體體現。我國行政成本居高不下是一個不爭的事實，這既有因財政預算約束不利造成的攤大求洋、互相攀比、比富斗富，公務消費支出接待嚴重超標；也有因決策體制不合理，不規范造成的巨大浪費；甚至更有因形式主義蔓延造成的損失。它的頑疾主要源于：思想認識不端正、具體操作不規范，制度安排的漏洞和缺失以及監督制約的不到位。為解決頑疾，中央政府明文規定：必須重點推進財政預算、決算公開和公務接待、公車購置使用、因公出國出境經費的公開。新近又修訂了《中央和國家機關會議費管理辦法》，對會議費用做了新的規定，這些都透露出了中央政府的決心和實施的力度，目的就是要讓公眾看到政府的誠意，了解政府并監督政府。一個浪費盛行的國度，不可能涵養真正的現代文明。作為各級政府必須要大興節約之風，落實好中央的有關規定，講求實效，嚴格把關，把有限的資金和資源用到刀刃上，自覺地接受來自各方的監督，重塑政府在公眾中的威信，提高政府的公信力，以節約贏公信。我們要站在時代的高度，秉承對國家、對人民負責任的態度，以“取于民有度，用之有止，國雖小必安；取于民無度，用之不止，國雖大必?！睘殓R，打造廉潔政府形象，為政府公信力的提高助力。

綜述，法治政府和政府公信力的全面推進是一個長期的系統工程，是我們努力發展的方向，韓非子說：“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”，我們任重而道遠，這既是現實的需要，也是未來的選擇。

（作者為中共撫順市委黨校副教授）

責編/王坤娜