資源型城市生態轉型中政府作用的發揮

買洪濤

【摘要】資源型城市生態轉型必須發揮政府的主導作用。當前資源型城市生態轉型進程中存在著觀念轉變不到位、行政管理體制改革滯后等諸多制約政府主導作用發揮的現實難題，為此，必須強化政府生態責任意識，健全城市生態轉型的法治保障，改革完善生態管理體制，建立“內外結合”的生態監管機制，推進資源型城市生態轉型。

【關鍵詞】資源型城市 生態轉型 政府主導作用 新思考

【中圖分類號】D035.1 ? 【文獻標識碼】A

資源型城市由于長期過度地依賴單一資源產業的開發利用，普遍面臨著資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化等嚴峻考驗。這些問題的存在，嚴重制約著資源型城市經濟的可持續發展。①當前，建設生態文明已經成為我國社會經濟發展的新目標與必然要求，資源型城市推進生態轉型勢在必行。而由于傳統資源型產業在城市產業結構中的特殊地位，如果單純依靠市場導向進行資源配置和產業升級轉型，將很難達到預期的生態轉型目標。在這種狀況下，政府的干預、推動和引導在資源型城市生態轉型進程中便起到了極為重要的作用。

唐山是華北地區典型的資源型城市，長期過度依賴資源的粗放式經營已成為制約城市進一步發展的主要瓶頸。如何在政府主導下，擺脫資源型城市的枷鎖，走上生態文明建設之路，是唐山發展面臨的首要問題，因此，唐山在眾多轉型資源型城市中，無疑具有一定的代表性和典型意義。本文擬選取唐山為個案，從微觀視角入手，系統考察資源型城市生態轉型中所面臨的困境，探討政府如何進行角色定位以及發揮作用，并給出相關的現實對策與建議。

政府主導資源型城市轉型的必然性分析

資源型城市轉型必須首先基于生態環境保護和修復。目前，我國共有262座資源型城市，唐山市是河北省5個資源型城市之一。②唐山依煤建市、因鋼興市，被譽為“近代工業的搖籃”。自洋務運動以來，經過一百多年的發展，唐山現已形成鋼鐵、能源、化工、陶瓷等支柱產業，擁有開灤、唐鋼、三友集團等一批大型骨干企業。但是，由于長期集中發展單一的資源型產業，過分依賴資源、發展方式粗放，導致唐山市的發展尤其是生態文明建設面臨一系列深層次矛盾和問題。主要表現在以下幾個方面：

一是大氣環境污染。長期以來，唐山市形成了以煤炭為主的能源消費結構，而在煤炭資源的開采、加工和企業生產用煤、居民生活燃煤過程中所排放的二氧化硫、氮氧化物等化合物和粉塵、煤粉等顆粒物不斷加劇唐山市空氣污染狀況。在2014年的“全國74個重點城市空氣質量月報”中，唐山是表現最糟糕的城市之一。

二是水資源破壞。唐山市的水資源破壞問題主要包括兩個方面：第一，過度消耗水資源;第二，資源產業生產排放對水資源的污染。唐山市是一個以資源消耗型產業為主的城市，鋼鐵、煤炭、陶瓷、水泥等是其主要的生產部門，這些行業都屬于典型的高耗水、高污染產業。長期過度消耗水資源，導致唐山市成為全國缺水最嚴重的城市之一。

三是資源日漸枯竭。從歷史發展看，資源型城市長期過度依賴煤炭、鋼鐵等資源型產業的粗放式開發，使得多種礦產資源幾近枯竭。目前，唐山市煤炭保有儲量只有19億噸，按現在的開采能力，還能維持50年;鐵礦石可開采量33億噸，按每年開采6700萬噸計算，還可再開采49年;石灰石資源按目前水泥行業3319萬噸的產量，還能維持27年。③迫于目前的資源狀況，大部分資源企業已轉入深部開采，開采難度越來越大，開采成本越來越高。因此，如果不能進行發展方式的轉型，繼續依靠過度消耗資源謀增長求發展的傳統模式，必然將陷入“無礦可采、無煤可挖、無水可用”的困境。

四是地質災害及隱患。目前，唐山市因采煤造成地表塌陷總面積已達22460公頃。④這些塌陷區嚴重破壞了地表的自然形態，極易引發地面沉降、滑坡、地裂縫和泥石流等地質災害。這不僅影響生態環境，也嚴重威脅著人民群眾的生命安全，進而引發諸多社會問題。

可見，當前唐山市面臨的生態環境問題，不僅對當地的生產和生活造成嚴重的負面影響，也制約了城市的可持續發展。2004年、2007年，唐山市兩度被國家環保總局實行“區域性限批”，生態環境的保護與修復已刻不容緩。

2012年11月，胡錦濤在十八大報告中將“生態文明建設”提到了前所未有的戰略高度。在這種背景下，以生態文明建設為契機，推進資源型城市轉型，既是發展方向，也是必然之路。結合以往唐山城市發展帶來的環境破壞與生態問題，要想實現未來生態文明的可持續發展，首要任務就是先進行生態環境的修復與保護，這也是生態轉型的基礎和保證。因此，唐山市實現城市轉型必須首先基于生態環境保護和修復，盡快實現生態轉型。

政府主導作用是資源型城市生態轉型的關鍵因素。毋庸置疑，推動資源型城市轉型的一大原因就是其面臨著嚴峻的生態環境難題。在現有體制下破解這一難題，推進資源型城市經濟、社會和生態環境的協調可持續發展，加快生態文明建設，必須發揮政府的主導作用。

首先，從歷史發展看，資源型城市大多形成于計劃經濟時期，從一開始就深深刻上了政府主導的烙印。一般而言，資源型城市的發展軌跡會經歷成長、成熟、衰退和再生四個階段。從資源型城市這一特殊發展規律看，轉型是政府未雨綢繆進行戰略性、長遠規劃的決策行為。早在2001年，中央政府已經開始關注我國資源型城市的可持續發展問題。時任國務院副總理李嵐清就曾為此專門召開會議研究遼寧阜新的轉型問題，并將阜新市確定為全國第一個資源枯竭城市經濟轉型試點。唐山市政府在2009年也啟動了《唐山生態城市建設總體規劃》編制工作。在政府的積極推動下，唐山市較為有效地控制了全市生態惡化趨勢，初步形成生態城市的雛形。實踐證明，在資源型城市生態轉型中，政府扮演著規劃者、領導者的角色，通過政府轉型戰略的制定和引導，調整發展方向，促進產業升級，資源型城市完全可以重塑并提升競爭力。

其次，資源型城市轉型也是一個國際性難題，從發達國家資源型城市轉型的經驗看，政府普遍發揮了很大的作用。以德國魯爾區為例，雖與中國相隔萬里，但由于和唐山具有相似的資源條件，二者在工業化和城市發展過程上經歷了極其相近的軌跡，即由資源開發走向經濟繁榮，再由資源枯竭到經濟衰退。從20世紀20年代開始，為了治理魯爾區的經濟衰退，魯爾區各城市、德國聯邦政府在組織、法律、財政、公共設施、人力資本、產業創新等方面都發揮了巨大作用。政府經過多年的調整和改造，終于使魯爾區由一個經濟衰退的工業區發展成今天的“歐洲文化之都”。德國魯爾區的轉型取得了舉世矚目的成績，是資源型城市成功轉型的典型。

總之，資源型城市進行生態轉型，推動生態文明建設的迫切性、艱巨性需要政府的積極干預，發揮政府的主導作用。

資源型城市生態轉型中制約政府主導作用的難題

客觀而言，政府主導下的城市轉型模式，一方面可以成功地通過社會資源動員、整合來推進轉型;另一方面，又會使城市轉型過多地依賴于政府的作用，并過多地受到政府因素的影響。當前，從政府角度來看，影響制約資源型城市生態轉型的主要障礙有以下幾點：

觀念轉變不到位。政府治理觀念的轉變是資源型城市生態轉型的重要前提，資源型城市生態轉型要樹立生態型政府新理念。生態型政府要求必須將“生態優先”作為政府的首要價值目標。當前，資源型城市的轉型勢在必行，但是生態文明建設卻難以真正落實，其中一個重要的原因就是政府在實際工作中，依然固守“GDP是硬道理”的舊觀念，堅持“唯經濟增長論”，將經濟效益擺在首要位置。錯誤的觀念導致政府生態責任的缺失，造成生態文明建設浮于形式，生態文明工作表面化、文字化，既不能形成卓有成效的整改措施，也不能引起相關職能部門與社會大眾的廣泛重視。因此，在資源型城市生態轉型的進程中，政府應及時轉變治理觀念，樹立生態型政府新理念，充分重視和切實履行生態職能，積極發揮其主導作用，同時引導、激勵社會各界力量投入到生態文明建設中來，最終形成覆蓋整個社會的生態文明新觀念。

行政管理體制改革滯后。我國現行的行政管理體制，基本上屬于與傳統工業文明相適應的科層制管理模式。這種管理模式的突出特點是，強調管理要建立在細密化的專業分工基礎上。科層制管理模式給現代公共事務管理帶來了批量化的規模效率，但同時也因為部門條塊分割而造成組織管理的碎片化及其效率的損失。⑤在這樣的管理體制下，政府推進資源型城市生態轉型的職能也分散到環保、資源、能源、水利、能源等各個獨立的職能部門。表面上看，似乎事關生態轉型的各項職能都有了明確的分工，但實際上卻是將城市生態轉型的決策、組織、協調、控制等各個職能與環節人為地割裂開來，使得城市生態轉型的系統規劃和統籌管理不能有效實行。為了解決這一難題，政府通常會在正常的行政管理體制之外，設立一個臨時性的“領導小組”，由政府的主要領導任組長，相關部門領導作為小組成員，并在與生態轉型最直接相關的職能部門設立領導小組辦公室，負責具體工作的安排實施以及相關單位的協調工作。這種嘗試突破了傳統科層制的框架，有利于最大限度地整合行政資源，提高政府決策的執行效率。但這種“體制外”的機制也容易造成對常規行政機制的沖擊，導致政府和職能部門的職能錯位。總之，改革開放以來，我國政府管理體制雖經多次改革，也取得了一定成效，但是職能缺位、錯位等老問題始終沒有得到根治，直接制約了政府推進資源型城市經濟轉型和生態文明建設的實際成效。

生態績效考核制度不足。資源型城市推進生態轉型，必然要將生態環境保護納入政府政績考核之中，健全完善新穎而有效的綠色績效考核體系。然而，受過去較長時期以GDP為主要指標的考核制度影響，不少資源型城市依然把GDP作為政績考核的硬指標，在績效考核中占相當大的比例。而與生態環境相關的指標，則成了可以靈活使用的“軟指標”，所占比例微乎其微。在這樣的考核機制下，重GDP增長速度、輕生態轉型的情況依然存在就不足為奇。需要特別指出的是，資源型城市普遍存在大量的資源型企業，這些企業在城市人口就業、稅收和政府財政收入等方面貢獻很大，是資源型城市的經濟支柱。企業作為市場主體，缺乏主動推進生態轉型升級的動力機制。從這個角度看，資源型城市生態轉型可以說是政府和企業之間的一場利益博弈。但在現有的政府績效考核機制下，政府和企業在尋求快速增長的GDP上形成了共同需要。無論是推進企業轉型還是取締這類污染嚴重的企業，短期內都將對地方財政收入和GDP造成影響。因此，在眼前的經濟效益和長遠的生態效益之間選擇時，政府通常會傾向前者，從而在推進資源型城市生態轉型問題上難以完全達到預期的效果。

資源型城市生態轉型中政府主導作用的對策建議

強化政府的生態責任意識。通常情況下，資源型城市自然生態系統脆弱，調節和恢復能力先天不足，再加上后天肆無忌憚的破壞，使得資源型城市的生態壓力持續加劇。形成這種局面的一個關鍵原因，就是長期以來政府缺乏足夠的生態責任意識，單一粗放式的發展不斷加劇著生態系統的惡化。所以，資源型城市推進生態轉型，必須提高政府自身的生態責任意識，踐行生態型政府的新理念。首先，要將生態優先明確為政府的首要價值目標，在經濟利益、社會利益和生態利益發生矛盾時要服從生態利益，將推進城市生態轉型和生態文明建設作為政府工作的出發點和立足點。其次，要提高政府的生態責任，還需引導企業和公眾樹立生態責任意識，在全社會范圍內形成生態責任意識。

健全城市生態轉型的法治保障。通過制定相應的法律法規，為城市的轉型升級提供法治保障，是發達國家資源型城市轉型的成功經驗之一。以德國魯爾區為例，聯邦政府曾先后制定了《聯邦區域整治法》、《煤礦改造法》、《投資補貼法》、《環保基本法》、《促進經濟穩定與增長法》等法律法規，政府通過有針對性的法律和傾向性的政策使魯爾區獲得經濟轉型所需要的生產要素、社會資源和其它支持，有效地保證了各項轉型政策的實施。⑥從我國的現實看，雖然制定實施了《中華人民共和國環境保護法》等多部環境法規條例，初步形成了生態保護及管理的法制體系，但在立法工作方面上也存在著進展緩慢、法規滯后于社會發展等突出問題。因此，資源型城市推進生態轉型亟須建立健全生態法律法規體系，從立法和執法兩方面著手，健全資源型城市生態轉型的法治保障。

改革完善政府的生態管理體制。資源型城市推進生態轉型，關鍵是要形成一套統一有力的生態管理體制。如前所述，目前我國政府的行政管理體制與生態文明建設還存在諸多不協調的問題，其中最為突出的是政府生態管理機制不健全導致生態職能過于分散，不能充分發揮政府生態管理的主導作用。改革完善政府的生態管理體制，首先要在現有“九龍治水”式的管理體制基礎上，將各職能部門的生態管理職能進行整合，形成統一的生態管理機制。同時，還要調整市縣兩級政府之間的生態職能關系，理順機構設置和權限劃分關系，以有效發揮政府在資源型城市轉型進程中的生態職能。

建立“內外結合”的生態監管機制。資源型城市推進生態轉型，最為關鍵的就是政府生態職能監管機制的健全和有效行使。對政府而言，一方面要建立科學的政績考核評價機制和激勵機制，對其轉型狀況進行全面考核評價。新機制要協調好GDP與生態文明之間的關系，二者并不是一對有你無我的矛盾，而是社會經濟發展的兩個重要方面。另一方面，要使政府的權力、義務置于法律和公眾的監督之下，建立政府生態職能問責機制。為此，要盡快形成一個以生態環保部門為主體，輿論媒體、社會組織和廣大群眾廣泛參與的監管機制，有力督促政府和各職能部門積極履行生態職能和責任，促使生態文明在廣泛有效的監督下得到更為充分的落實。

（作者單位：唐山學院社科部;本文系河北省社會科學發展研究課題“生態文明視域下河北省資源型城市轉型中的政府作用研究—以德國魯爾區與唐山市比較研究為例”階段性成果，項目編號：201404022）

【注釋】

①黃禹銘：“資源型城市轉型探索”，《人民論壇》，2013年第11期，第91頁。

②數據來源：《全國資源型城市可持續發展規劃》（2013～2020年），2013年11月。

③王麗娜：“資源型城市唐山的經濟轉型探索”，《唐山師范學院學報》，2010年第7期，第88頁。

④徐靜珍，李研，高秀春：“唐山資源型城市轉型問題”，《河北理工大學學報》，2009年第5期，第45頁。

⑤何顯明：“政府角色轉型與生態文明建設的路徑選擇”，《中共浙江省委黨校黨報》，2010年第5期，第23頁。

⑥任保平：《衰退工業區的產業重建與政策選擇：德國魯爾區的案例》，北京：中國經濟出版社，2007年，第42頁。

責編/許國榮（實習）