我國城鎮化對社會穩定的影響：理想與現實的差異及其原因分析

龔新蜀 胡志高

摘要：從理論上看，城鎮化能夠加快農村經濟的發展，增加農民收入，改善農民生活環境和生活方式從而增強社會穩定性。然而，實證分析結果卻表明，近十多年來，我國的城鎮化在一定程度上加劇了社會的合法矛盾和非法矛盾，影響了社會的和諧穩定。理想與現實的差距主要來自于社會供給與城鎮化需求之間的差異、制度缺失及制度安排與環境的不匹配、政策制定與政策執行的走樣以及農村青年價值取向的缺失與不良文化的盛行。因此，為了在不斷加快的城鎮化進程中保持以及增強社會的穩定性，首要的就是保持制度安排與制度環境的高度匹配，增強政策執行的有效性，以及加快實體經濟的發展，提升社會的供給能力。

關鍵詞：城鎮化；社會穩定；城鄉二元結構；制度安排；制度環境

中圖分類號：F2992

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）11-0068-05

一、問題的提出

城鎮化是現代化的必由之路，是破除城鄉二元結構的重要依托，也是未來我國經濟增長的動力和擴大內需的最大潛力。同時，城鎮化也能有力支撐和推動區域的協調發展，較大程度地解決“三農”問題，快速推動產業結構的轉型升級以及促進社會的全面進步與發展。我國已經進入了全面建成小康社會的決定性階段，正處于經濟轉型升級、加快推進社會主義現代化的重要時期，也是深入發展城鎮化的關鍵時期。我國城鎮常住人口從1978年的17億人增加到了2013年的73億人，城鎮化率從179%提升到537%，城市數量增加了24倍，而建制鎮數量則增加到了原來的10倍。其中，京津冀、長三角、珠三角三大城市群，以28%的國土面積集聚了18%的人口，創造了36%的GDP，成為帶動我國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。

在快速的城鎮化進程中，確實有許多城市電、路、水、氣、信息網絡等基礎設施得到了顯著改善，科、教、文、衛、社會保障等公共服務水平得到了明顯提高，城鎮化吸納了大量農村勞動力轉移就業，大大提升了城鄉生產要素配置的效率，推動了國民經濟持續快速發展。但與此同時，在不少地方，一方面造城運動中征地拆遷問題、鄉鎮引入企業排污問題和城市管理中的城管執法問題等日益加深了群眾與政府之間的矛盾；另一方面，大量流動人口造成的治安和犯罪問題以及城市新增居民間產生的民間糾紛問題也影響著社會的安全穩定。

城鎮化進程中出現的社會問題不斷增加，維穩工作逐漸成為各級政府的主要工作之一，這使我們不得不深入地思考城鎮化與社會穩定之間的關系。城鎮化是否會導致社會穩定性的降低？不斷深入的城鎮化是否會使得經濟增長的同時社會矛盾被激化，甚而造成社會的動蕩？城鎮化進程中我們又該如何合理規避可能引發的社會問題？只有厘清這些關系、解開以上疑惑，我們才能大膽有序地推進城鎮化。

二、城鎮化與社會穩定的理論關系

（一）城鎮化對農村社會穩定的理想作用

理論上，城鎮化對農村地區的社會穩定具有增強作用（見圖1），其具體實現方式如下：

1通過勞動力轉移促進社會穩定。Lewis、Ranis、Jorgenson、Todaro等經濟學家認為農村勞動力的剩余是城市非農產業發展的關鍵，但城市就業又很大程度上決定了農村勞動力的有效轉移，城鎮化進程會加快非農產業的發展從而創造更多的就業崗位，因此，城鎮化可以通過土地職能的非農化促使邊際勞動產出較小的農村剩余勞動力轉向勞動報酬更大的城市服務業或其他行業，同時原有農業從業者的利益也因為共享者的減少而增加，從而使得所有農民收入得到增加。而收入的增加會使農民幸福感得到提升，妨害社會穩定的機會成本增加，社會維持其自身穩定性的能力增強。

2通過工業化促進社會穩定。城鎮化能夠擴大市場對工業部門中鋼筋及水泥制造、家居裝飾、機械裝備、電子設備等產業的需求，進而促進工業部門的發展。另外，有專家通過測算表明，城鎮化率每增加1%，可以新增投資

66萬億元，而民間投資的增加、投資環境的改善又能夠加快農村工業化的進程。因此，城鎮化對于工業化具有顯著的促進作用，而工業化程度的加深會增加農村居民收入，豐富農村物質文化需求，進而改善農村生活環境，提高農民整體生活質量，增強社會穩定性。

3通過農業產業化、規模經濟提升社會穩定性。城鎮化會減少農業從業者的數量、加深農村市場化程度、帶來先進的管理經驗和技術從而促進農業產業化和規?；洜I。農民數量的減少為產業化和規?；洜I中人員管理和利益分配提供了便利，市場化程度的加深，強化了農村產業同整條產業鏈，特別是下游產業的聯系，為產業化和規模化經營提供了條件，而先進的管理經驗和技術的流入又為規?；洜I提供了保障。因此，城鎮化對于農業產業化和規模經濟具有顯著的促進作用，而農業產業化和規模經濟程度的提升又能積極促進農村經濟的發展，增加農民收入，以及改善農村物質生活環境，最終提升農村居民幸福程度，增強農村社會穩定性。

4通過減輕農村地區資源環境壓力提升社會穩定。城鎮化通過減少以“靠山吃山，靠水吃水”這種傳統方式謀生的農村居民的數量，使得高資源消耗、高投入低產出的傳統的生活和生產方式也逐漸被現代化的生活和生產方式取代，最終農村地區環境和資源的壓力可以得到減輕，農民生活環境可以得到改善，幸福感得到提升，維護社會穩定的意愿增強。

5通過促進生活方式的改變增強社會穩定。城鎮化能夠促進農民就業及收入的多元化，促進城郊產業結構調整，進而影響農民收入增長，與此同時，改善農民消費結構，加之城鎮化能夠加快豐富的物質文化向農村涌入，使得傳統的交通、通信、娛樂等方式發生改變，被更方便快捷和多樣化的現代交通、通信和娛樂方式所取代，進而使得農村居民幸福感得到提升，社會和諧穩定性增強。[JP]

（二）城鎮化對城市社會穩定的理想作用

理想的城鎮化對城市社會穩定的作用也是積極的，其具體影響方式如下：

1通過促進城市產業發展、增加就業促進社會穩定。我國城市的多樣化與專業化發展使得依靠外部性提高效率的企業在城鎮中聚集，在規模報酬遞增機制的作用之下，經濟活動呈現空間集聚現象，彼此建立聯系的各個企業在范圍經濟中節約了產品運輸、勞動力流動、創新知識傳播等方面的成本從而促進了產業的發展。而非農產業特別是服務業的發展，能夠創造出大量的就業機會。因此，城鎮化可以通過延伸城市外圍，擴大城市規模，達到刺激市場需求的效果，從而加強產業聚集，促進產業發展，進而提高城鎮就業，減小治安隱患，增進社會穩定。

2[JP2]通過倒逼機制，改善城鎮生活環境促進社會穩定。城鎮化勢必需要城鎮大量吸收外來人口，而農民工市民化待遇的呼聲與要求越來越高，這便會倒逼政府通過制定規劃、實施改革以促進城市產業集聚和人口聚集，進而明確公共基礎設施定位與布局，加強良好生活環境、投資環境、服務環境的營造。所以，城鎮化建設在理論上能夠倒逼政府大力加強公共交通、廉價房屋及公共娛樂等基礎設施建設及提高通信服務和互聯網服務等公共服務的質量，進而改善城市居民生活質量，提升城市居民幸福感，增強社會穩定性。[JP]

3通過擴散效應帶動周邊地區發展，減輕自身空間壓力促進社會穩定。Gunnar Myrdal和Hirschman幾乎同時提出了城市規模的擴大對周邊地區會產生擴散效應。城鎮化的進一步發展使得城市的經濟能量增強，對周邊地區的輻射能力提升，從而帶動周邊地區的發展。而周邊地區的發展又有助于減輕原有城市的空間壓力、優化其城市功能、凸顯其產業優勢、強化其聚集效應，進而形成中心城市與周邊地區彼此產業呼應、優勢互補的良性循環。最終，整個中心城市與周邊地區的共同發展提升了城市居民生活質量，進而提升城市居民的幸福感，促進城市的社會穩定。

三、我國城鎮化對社會穩定的現實影響

衡量一個社會的穩定程度可以通過對社會的合法矛盾和非法矛盾進行定量分析來實現，其中，合法的社會矛盾包括民間糾紛、行政訴訟和信訪，而非法的社會矛盾則包括違法犯罪和群體性事件。

（一）城鎮化對合法社會矛盾的影響

1城鎮化與民間糾紛。城鎮化促使越來越多擁有不同文化風俗、行為習慣、思維方式和道德底線的人相處在了同一片狹小的土地上，自然會引起不少矛盾，甚至造成糾紛。2003年是民工潮的一個高峰期，此后在城鎮居住的農民工日益增加，因此造成了鄰里糾紛的增多，并于2009年正式超過家庭糾紛，成為了導致民間糾紛問題的最關鍵因素。另外，“外來人口”除了在居住環境容易與“本地人”或其他“外來人口”產生鄰里糾紛，由于行為方式與城市格調的不符，在工作或者公共場合也容易與他人產生摩擦，這些摩擦雖然難以被量化，但實質上卻會對社會的和諧穩定造成負面影響。

2 城鎮化與行政訴訟。土地的城鎮化必然要面對征地拆遷問題，人口的城鎮化則無法避免城市管理問題。據清華大學中國經濟社會數據中心的調查，16%的家庭至少經歷過一種拆遷情況，但并非每個家庭都能獲取令其滿意的補償。具體而言，對于承包地的征收，795%的家庭能夠得到補償款、101%的人可以享受城鎮社保，而只有39%的人能夠得到就業機會；對于房屋拆遷，在以上三方面得到補償者分別占942%、206%和18%；而宅基地被征后，也僅僅只有85%的人得到了就業安置，281%的人享受到了城鎮社會保障。①補償款尚且不能覆蓋所有被拆遷的居民，加之就業安置率和城鎮社會保障覆蓋率的偏低，很多被拆遷居民得不償失，便容易與政府部門產生糾紛，造成社會穩定問題。而城市管理問題則是近些年來愈益突出的另一個問題。一邊是市容市貌交通疏理的職責所在，一邊是養家糊口艱難度日的無奈之舉，而部分城市管理人員素質不高，執法過程中很容易產生沖突，造成不和諧的事件。隨著“臨時工”制度在政府部門的興起，執法不當的現象變得更加層出不窮，政府與農民之間的關系變得更加脆弱，矛盾更加難以調和，居民對城市管理部門的投訴和控告也愈發頻繁。1995年城市建設所引發的行政訴訟只占行政訴訟案件的582%，而2002年開始，發生在城市建設與管理過程中的行政訴訟迅速增加到了2018%，已經超過了發生在土地和資源利用過程中的行政訴訟成為引發“官民沖突”的主要因素，此后也一直以20%左右的占比成為引發行政訴訟的首要原因。

3城鎮化與信訪問題。城鎮化過程中征地拆遷、污染企業的引入等都會造成矛盾的產生，當法律途徑無法解決時，信訪便成了民眾申訴委屈、解決問題的主要途徑。過去幾十年來，一些部門在以賺取土地差價推動的舊型城鎮化運動中獲取的土地價差保守估計在30萬億元左右。②也就是說在實際的城鎮化過程中，百姓得到的實惠并沒有多少，而大部分則被地方政府和投資商所攫取，每年因征地賠償引發的農民上訪等問題影響著社會穩定。

（二）城鎮化對非法社會矛盾的影響

1 城鎮化與違法犯罪。我國城鎮化的發展伴隨著犯罪率的大大提升，而且城市化誘發的犯罪率提高的彈性系數比經濟發展差異、教育水平、貧困及失業對犯罪率的彈性還高。其很重要的一個原因是城鎮化產生了大量的流動人口，而流動人口與犯罪具有顯著的正相關關系。1995年至2012年我國城鎮化率從2904%增加到了5257%，與此同時，公安部門對違法行為立案從329萬件增加到了1389萬件，增長了322倍，其中，刑事犯罪案件從169萬件增加到了655萬件，增長了288倍。而基本上鄉城流動人口違法犯罪占整個城市違法犯罪的比例約在50%左右。北京、上海等大城市流動人口犯罪占犯罪總數的60%以上，深圳、廣州兩個城市更是達到了70%—80%以上。我國東南沿海地區，經濟開發程度和經濟發展水平都比較高，聚集了大量的鄉城流動人口，部分大中城市的流動人口違法犯罪所占比率已經超過80%，有的外來流動人口比例較大的城市，流動人口違法犯罪所占比率甚至已經超過了90%。另外，就盜竊犯罪而言，流動人口作案率高達70%—80%，而流動人口犯罪中行兇搶劫案件，在各大城市所占比例為1/3，殺人案件占3/8，重大走私案占4/5，重大詐騙案為2/3，販賣毒品、拐賣人口案件幾乎百分之百。

2城鎮化與群體性事件。農民群體缺乏有效的集體組織，法律知識基礎薄弱，部分人員“仇官”“仇富”的心理、“法不責眾”錯誤思想以及“民意難違”群體心理使得農民群體在遭遇不公平待遇或利益受到損害時容易采取非理性的群體行為進行維權。城鎮化過程中，農民工勞資糾紛易造成群體性事件，城管與小販的摩擦容易在媒體的放大作用下引發群體性事件，拆遷征地、信訪截訪、環境污染都容易造成群體性事件。

2000年全國百人以上群體性事件為2件， 2012年急速上升至209件，2013年有所下降但仍然達到86件。14年來百人以上群體性事件發生了871次，其中，由于勞資糾紛引起的占267件，執法不當引起的占174件，拆遷征地引起的占97件，信訪維權引起的占53件，環境污染和官民矛盾激化引起的各占37件。③如果可以將勞資糾紛、執法不當、信訪維權、環境污染等引發的群體性事件看作是城鎮化間接引發的，那么可以說，由城鎮化進程直接或間接引起的群體性事件已經占據了近14年來百人以上群體性事件的76%。而從規模來看，甚至占據了千人至萬人群體性事件的80%，萬人以上群體性事件的100%。

綜上，現實城鎮化對社會穩定的影響可見圖6。

四、理想與現實差異的原因分析

城鎮化對社會穩定在理論上有著顯著的促進作用，而事實上，卻對社會穩定起著一定的負向作用，其主要原因如下：

（一）社會供給與城鎮化需求之間的差異

城鄉的巨大差異、對美好生活的向往以及下一代發展的需要，使得越來越多的農民涌入城市，成為了農民工。而與原有市民無異，農民工享受城市資源與公共服務并不是無償的，而是同樣需要付出成本。農民工進入城市，不但自身要付出成本，國家也需要承擔巨大的支出，其中，農民工個人生活成本包括基本生活的私人投入、教育投入、住房投入以及社會保障投入等四大方面，而國家供給的公共服務成本則包括城市基礎設施、社會保障體制以及公共管理支出等三大方面，我國特殊的國情決定了以上支出數額巨大以至于政府無法一力承當。中國科學院可持續發展戰略研究組認為，完成 2億多農民工及其子女的市民化，需要支付社會總成本約5萬億元。而一些地方政府緊張的財政根本無法支付如此龐大的費用，使得農民工遲遲難以享受市民的待遇，進而造成規模龐大的流動人口，最終成為了勞資糾紛頻發的起源，甚至引發違法犯罪。

（二）制度缺失及制度安排與環境的不匹配

[JP2]首先，制度的不完善或缺失。城鎮化過程中許多制度不完善導致了城鎮化對社會穩定產生了較大的負面影響。例如，投資引入機制的不完善導致高排放高污染的企業被引入鄉鎮，造成環境污染，嚴重損害農村居民的利益，造成群眾不滿情緒；勞動保障制度不完善導致用工方不與農民工簽合同也能順利開工，最終拖欠、扣減農民工工資，頻頻引發勞資矛盾；征地賠償制度的不完善導致失地農民獲得補償的金額較少或根本得不到補償等引發上訪甚至群體性事件。其次，制度安排與制度環境的不匹配。制度安排與制度環境不匹配會導致制度安排的績效低下，甚至制約經濟社會的發展。而我國城鎮化進程中也存在諸多不匹配制度環境的制度安排。例如，臨時工制度和截訪。一些“臨時工”執業素質低下，容易在工作中引發沖突，事后又將涉事部門的責任全部推卸，在造成矛盾沖突過后將民眾的憤怒與仇恨導向政府部門；上訪本就是一種民眾表達不滿或者申訴委屈的途徑，其本身并不一定會帶來社會穩定的降低，但一些官員錯誤的認識和違紀的心虛使得“截訪辦”、截訪公司等機構得以公然成立，導致民眾冤屈難以申訴，怨念慢慢累積，使得截訪造成的社會穩定問題遠遠大于上訪本身。[JP]

（三）政策制定與政策執行的走樣

政策的制定是決策者綜合考察基本國情后擬定旨在促進社會經濟發展的政策的行為，但其產生的效果最終決定于政策的執行。城鎮化過程中征地拆遷制度、城市管理制度等的制定都是出于對城市健康穩定發展的考慮，而這些制度在執行層面卻容易出現走樣。由于政府部門部分人員辦事作風強硬，不講求方法，不兼顧民意，使得分歧變成糾紛，意見變成沖突，固有矛盾變得擴大激化，造成征地拆遷中容易出現土地強征、房屋強拆等現象，城市管理中又容易產生暴力執法現象等，加上媒體的夸大甚至是扭曲宣傳，造成群眾內心不滿，對政府部門產生指責、怨恨，以至于與政府之間產生難以調和的矛盾。

（四）價值取向的缺失與不良文化的盛行

大量農民工進城一方面造成了留守兒童問題，這些未成年人在貧窮落后的農村難以接受良好的教育，父母言傳身教的缺失以及祖父母自身的局限，難以幫助孩子形成正確的價值觀；另一方面，文化傳承的中流砥柱的長期缺位造成了優良傳統的逐步淡化，道德約束與族訓、家訓的觀念逐漸消失，加之不斷開放的社會便利了各種文化的傳播，其中不乏容易造成未成年人價值取向扭曲的不良文化。從小沒有正確價值觀念的農村青年步入城市后，由于自身人力資本的不足以及社會關系網絡的單一、脆弱，難以在城市生存，加上不法分子的誘惑，便很容易走上盜竊、搶劫、販毒吸毒的違法犯罪之路。

五、結論與啟示

從理論上看，理想的城鎮化能從各個層面不同程度地促進社會的穩定，而現實中，城鎮化進程卻誘發和包藏了一系列不穩定因素，降低了社會的穩定性，其主要原因在于社會供給與城鎮化需求之間的差異、制度缺失及制度安排與環境的不匹配、政策制定與政策執行的走樣以及價值取向的缺失與不良文化的盛行。

我國的城鎮化進程不僅面臨著與土地利用機制、資源分配機制和空間轉換機制的矛盾，還存在城鎮化規模較大與政府財力不足的矛盾、傳統保守文化與現代開放文化的交鋒及其他社會弊病的干擾，使得我國城鎮化進程勢必會引發社會穩定性的降低。但民間糾紛是文化交融的陣痛，流動人口增加、違法犯罪的升高是轉型改革暫時的弊病，而城鄉二元結構的破除和經濟結構的升級則符合我國社會經濟長遠發展的根本利益。因此，城鎮化是符合我國社會發展長久穩定要求的必要之舉。而在城鎮化進程中，我們更需要關注的是在穩步城鎮化的同時如何去糾正社會的不良風氣，打擊不良的社會行為，解決不合理的社會問題。為了在不斷加快的城鎮化進程中維持以及增強社會的穩定性，必須保持制度安排與制度環境的高度匹配，增強政策執行的有效性，加快實體經濟的發展，提升社會的供給能力，遏制城鎮化進程中造成社會穩定性降低的根源，讓城鎮化誘發的社會矛盾處在一個可控的范圍，以避免其因處在一個不良的社會氛圍中而擴大和惡化。

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注釋：

①資料來源于中國社會科學網，《論新型城鎮化建設過程中的幾個轉變》. http：//www.cssn.cn/sf/bwsf_sh/201310/t20131022_447592.shtml，20130426/20150325.

②參見中青在線，《清華大學調查顯示中國戶籍城鎮化率僅276%》，http：// zqb. cyol. com/html/201311/05/nw. D110000zgqnb_20131105_107. htm， 20131028/20150325.

③數據來自新京報，《社科院統計14年間群體性事件：廣東居首 勞資糾紛是主因》， http：//www. guancha. cn/ society/ 2014_02_25_208680_s.shtml， 20140225/20150325.

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【責任編輯：宇輝】