提高土地集約利用率促進區域可持續發展

李茂林

【摘要】我國小城鎮的迅速發展在很大程度上緩解了大城市的人口、資源壓力，但小城鎮的發展追求總體規模上的擴大，忽視了對土地資源潛力與深度的開發，土地集約利用仍處于較低水平。小城鎮人地矛盾的加劇嚴重阻礙區域的可持續發展，因此要對現階段土地集約利用現狀及存在的問題進行分析，探討影響土地集約利用的各方面因素，以科學合理的對策方法指導小城鎮進行土地集約利用，從而促進區域的可持續發展。

【關鍵詞】小城鎮 可持續發展 土地 集約利用

【中圖分類號】F301 【文獻標識碼】A

土地是人類社會經濟發展活動的載體與空間，土地利用情況的好壞直接關系到我國社會經濟發展的未來，對可持續發展道路影響較大。我國人多地少的特點決定了土地利用緊張的局面，同時，伴隨著我國城鎮化進程的迅速加快，大量農村剩余勞動力向城鎮流動，進一步加劇了人地矛盾，不利于城鎮區域的可持續發展。我國小城鎮以發展二三產業為主，吸收大量的農村剩余勞動力，在統籌城鄉經濟發展上起到至關重要的推動作用，但小城鎮在土地資源的利用方面仍存在許多有待解決的問題，要想實現區域的可持續發展，小城鎮必須提高土地集約利用度，走土地集約化的可持續發展之路。

我國小城鎮土地利用現狀及存在的問題

結合小城鎮現階段的土地利用現狀以及土地集約化水平可以看出，我國小城鎮的土地利用依然處于粗放階段，土地資源利用效率整體偏低，建設用地需求量得不到滿足與集體土地閑置的現象同時存在。改革開放以來，雖然我國小城鎮的發展取得很大的階段性成果，但一些老舊城鎮或者歷史小城鎮仍然存在大量土地閑置、土地低效利用的情況。許多單位或企業用地規劃不合理，“多征少用、征而不用”的現象較多，造成大量土地的閑置與浪費。新世紀以來，小城鎮發展規模迅速增加，城鎮面積不斷擴張，同時也帶來了許多問題，如耕地面積減少，人地矛盾加劇、舊城鎮開發程度低，大量閑置土地得不到利用等。許多小城鎮只重視面積的擴張，不注重土地內部潛力的挖掘，雖然人均用地面積較大，但地下空間的利用率極低，土地空間承載功能沒有得到充分開發。部分小城鎮規劃不合理，用地比例失調，居住用地、企業用地等所占比例較大，而綠化、交通等城鎮基礎設施用地比例相對較小。小城鎮中各類型用地相互混雜，分區不明顯，布局不合理，土地浪費現象比較嚴重，土地利用效率極低，不符合可持續發展的理念。小城鎮用地規劃不合理還體現在用地時間分配不科學上，為了追求規模及效益的最大化，盲目進行土地資源的占用與開發，缺乏長遠的土地利用規劃，往往與社會經濟發展的需求不相符，違背客觀發展規律。在我國小城鎮中存有大量的集體土地，國家對集體土地流轉方面的法律法規政策還不完善，缺乏科學的法律依據與政策指導，土地流轉存在的問題仍然較多。由于片面追求經濟利益，許多小城鎮通過降低土地價格來吸引外商投資，直接導致了土地經濟效益的外流，間接產生土地利用率低的結果。

歸根到底，我國小城鎮土地利用問題產生的原因是我國土地管理制度、土地使用制度、土地產權制度等的不健全。我國小城鎮集體建設用地的所有權主體不明晰、權限界定模糊，農村宅基地的使用更是缺乏合理規劃與保護。我國小城鎮土地既屬于國有土地，也屬于集體土地，在使用與管理過程中，既可按照國有土地使用與管理辦法，也可按照集體土地使用與管理辦法，這種現象很容易導致政府部門與居民之間產生利益上的沖突。由于對符合公共利益需求的土地征用界定不明確，導致小城鎮中土地征用情況混亂，土地用途轉換不符合規定，土地征用補償標準偏低，不符合區域的可持續發展。

土地集約利用與區域可持續發展之間的辯證關系

土地是區域發展的基本空間，也是重要的資源保障，土地資源的集約利用對區域可持續發展起到重要的推動作用，反過來區域的可持續發展又會在一定程度上加強土地資源的集約利用，二者形成一種相輔相成的緊密關系。

實行土地集約利用的主要目標是提高土地資源的利用效率，促進土地資源的可持續發展，使社會、經濟、生態效益得到綜合提高，推動區域社會經濟的可持續發展。雖然土地資源集約利用的最終目標是促進區域的可持續發展，但二者在對土地資源的利用上還是有區別的。土地集約利用強調開發土地資源的潛力與深度，提高土地資源利用率，節約利用每一寸土地，爭取土地利用效益最大化。它是一個靜態的過程，主要是在某一特定時間段內充分提高土地利用效率，在一定程度上完善土地利用現狀，并促進區域的可持續發展。而可持續發展對于土地利用方面有著不同的理念，它主要強調土地資源的長期性甚至永久性利用，注重土地利用綜合效益的提高，是一個動態的發展過程，促進社會、經濟、生態環境的共同發展。追求土地資源長期利用取得的效果，雖然能實現區域的可持續發展，但不一定能夠實現土地資源的高效利用，提高土地集約利用度。

我國小城鎮實行土地集約利用應參照的理論基礎

小城鎮實行土地集約利用就是為了實現區域的可持續發展，因此首先應該遵循的就是可持續發展理論。國內外學者經過多年來對可持續發展理論的研究，使得可持續發展理論具有豐富的內涵，它強調共同、協調、公平、高效、多維的發展，具體包括社會、經濟、生態三個方面的可持續發展。可持續發展理念強調社會發展的本質是提高人類的生活水平與生活質量，創造出一個公平、自由、人權的和諧社會。在經濟方面，不能僅僅重視經濟數量的增長，還要注重經濟發展質量的提高，要改變傳統“高投入、高消耗、高污染”的經濟生產模式，發展循環經濟，提倡清潔生產與文明消費。社會、經濟的發展要與生態環境相協調，不能超出環境的承載力，在發展社會經濟的同時注重生態環境的改善。

城市規劃理論對土地集約利用具有很強的指導作用。隨著社會經濟的發展，城市的發展階段與發展方式也出現許多不同，以工業化的發展為基礎，我國城市大概經歷了“田園城市”、“功能城市”、“有機城市”和“生態城市”四個階段，隨之改變的就是土地集約利用的方式從勞力資本型向資本技術型、結構型、生態型轉變，土地集約利用度逐步得到提高。

城鄉一體化理論指導城市與鄉村作為一個統一的整體，各要素進行自由流動并輔以人為協調，實現城鄉資源的合理配置，城鄉關系得到優化，它是社會生產力發展到一定階段的必然要求。城鄉一體化理論指導城鄉之間土地資源的合理分配與利用，對于提高土地資源利用率起到很大的作用。我國小城鎮具有城市與農村的雙重屬性，它具有社會、經濟、生態相統一且較為獨立的特性，更加適用城鄉一體化理論。

基于小城鎮土地集約利用與區域可持續發展之間的密切聯系，實行土地集約利用應把區域整體發展理論作為基礎理論之一。要把城市與鄉村看做一個整體的區域單位，探索適合區域整體特征的土地集約利用模式，調整區域用地結構與布局，促進區域的整體發展。

區域可持續發展下土地集約利用的影響因素

小城鎮發展的規模通常與土地規模成正比關系，隨著城鎮規模的擴展，城鎮人均占地面積逐步縮小，土地利用類型變得更加多樣化，土地功能分區更加明顯，土地利用價值越來越高，地價呈逐步上漲的趨勢。當小城鎮規模發展到一定程度時，由于我國土地資源總量的固定性，小城鎮建設用地面積的擴展受到很大限制，為保證社會經濟的發展，逐步實行土地集約利用，則土地集約利用理念占據主導地位。我國是人口大國，雖然國土面積較大，但可利用的土地面積卻十分有限，人均用地面積相對較少，土地資源的稀缺性與總量的固定性促使人們進行土地集約化利用，以此緩解人地緊張的矛盾。結合我國實際發展現狀來看，小城鎮土地集約利用水平還滯后于小城鎮規模的擴展。

土地使用制度對小城鎮土地的集約化利用起到明顯的引導與支配作用。我國早期實行無償無期限、行政劃撥的土地使用與配置制度，忽視了市場在土地配置中的作用，大大降低土地配置的效率，還導致土地利用結構不合理、布局混亂的局面。在經歷土地制度改革以后，土地市場對土地資源的配置作用得到體現，配置效率大幅度提高，提高了小城鎮土地利用水平。土地利用結構的優劣對土地集約利用水平影響也很大。在一定的區域內，各種用地結構組合在一起，構成土地利用的綜合效益，如果各部分的用地比例都控制在適度范圍內，那么就能夠實現土地利用效益的最大化，提高土地集約利用率。相反，如果各部分用地比例失調就會形成用地結構與布局混亂的情況，土地資源得不到充分合理的利用。

區域土地利用規劃是根據區域可持續發展的要求，結合社會、經濟、生態環境發展現狀，從時間與空間上進行土地開發、利用、整治、保護的總體安排與布局。土地利用規劃嚴格限定我國各類用地的轉變，實施用途管制制度，并進行土地利用結構與布局的調整規劃，規劃制定的科學合理與否直接影響到土地集約利用的結果。

我國土地利用方式從原始的“粗放式”模式逐步向“集約型”模式轉變，土地集約利用程度也得到很大提高，但是隨著人口的增加以及土地資源總量的限制，人均建設用地量大大減少，對土地資源的不合理利用也產生了一系列生態問題，如土地鹽堿化、沙漠化等。單純依靠加強土地管理手段來提高土地利用率已經不能滿足土地利用的需要，而科技手段可以有效解決這一難題。通過加大科技投入，進行土地整理與土地復墾工作，改造各類中低產田，不僅可以解決諸多土地生態問題，還有效增加土地資源的可利用量，提高土地集約利用度。

社會經濟的發展水平是影響土地集約利用的重要因素之一。隨著經濟發展水平的提高，人們平均用地面積逐步減少，為了保證經濟發展，只能加強土地潛力與深度的開發，擴大土地的容積率，使土地集約利用程度得到穩步提升。

區域土地集約利用與可持續發展的策略

土地資源的管理與使用制度是合理配置土地資源的政策依據，政府在其中的領導作用非常重要。關鍵要不斷完善土地管理法規，加強土地資源的管理，改革土地使用制度，加強土地市場的建設，對土地流轉實行嚴格規范，同時完善土地利用監督機制，對于“多占少用、占而不用”等違規事件，嚴格追究其責任。政府部門還要建立土地集約利用評價指標體系，把土地集約利用納入工作考核中，保證土地管理工作效率的提高。

土地利用規劃是我國實行土地集約利用的重要參考標準，各區域應結合本區域的土地利用現狀以及社會經濟發展水平，編制出科學合理的區域土地利用規劃。在土地利用規劃中要對未來土地利用的需求與趨勢進行科學預測，對區域內土地利用深度與潛力進行評估，結合區域的長遠利益，合理控制小城鎮的發展規模與土地集約利用度。土地利用規劃要對區域的土地利用結構與布局進行適當調整，使其不斷得到優化，充分發揮各種用地結構的相互輔助與推動作用，實現區域發展效益的最大化。

提高土地供給總量是實施土地集約利用的前提與基礎。對于小城鎮中閑置、荒廢或者低效利用的土地進行回收改造，重新安排進行合理高效利用。對于許多老舊的小城鎮進行科學改造，盤活廢棄、閑置的土地，充分挖掘土地資源，提高土地利用率。建立完善的土地儲備制度，提高土地儲備總量，同時積極拓展新的土地資源。對于新的土地利用項目，要進行綜合指標評價，包括經濟效益、投資規模、土地集約利用程度等，對其土地利用進行嚴格要求，保證土地資源得到高效利用。

充分發揮市場機制在土地資源配置中的調控作用。由于對土地需求的不同以及使用者自身經濟能力、土地使用目的、土地價格、國家政策等因素的影響，土地市場利用經濟杠桿進行土地資源的配置，使土地資源得到充分的利用。對于除公益性用地以外的其他各種用地，都要實行土地有償使用制度，并不斷完善土地招拍掛制度。將政府的調控作用與市場調節機制相結合，最大程度上實行土地資源的優化配置，促進區域協調可持續發展。

科學知識與技術的應用是提高土地集約利用水平的關鍵。不管是制定土地利用規劃還是實施土地整治工程等，都要對土地資源及其利用狀況進行指標評價，如利用3S技術對小城鎮用地規模、用地結構及布局、土地集約利用度、用地效益等指標進行檢測估算，發現土地利用存在的缺陷，為土地管理與利用工作提供科學可靠的依據，對于提高土地集約利用水平起到關鍵作用。此外，科學技術在各產業中的應用使得產業結構得到優化，政府把產業結構優劣作為企業用地分配的考核依據，促使企業不斷加大土地集約利用的深度，提高單位土地面積的效益，這在很大程度上提高了區域土地集約利用水平。

集約利用土地的觀念與意識的提高在土地集約利用過程中屬于重要的環節。要加強宣傳土地集約利用的必要性，將一些土地集約利用方面較好的管理模式、經驗、方法等進行推廣，同時對表現優異的用地單位進行政策上的優惠，而對于土地利用低效、浪費現象嚴重的單位要進行嚴格查處，限制其對土地資源的使用。只有加強人們集約利用土地的意識，才能促使土地集約利用水平得到切實提高。

結語

我國小城鎮建設已經進入高速發展的時代，區域可持續發展理念也進一步得到深化，土地資源是小城鎮規模擴展與經濟發展的基礎，但區域土地資源總量的限制決定土地集約利用化是小城鎮區域可持續發展的必然之路?，F階段我國小城鎮土地集約利用仍然存在很多不合理的問題，如缺乏科學合理的規劃布局，政府的調節作用與市場的調控機制配合還不完善，科學技術投入水平還遠遠不夠等，這在很大程度上影響了區域的可持續發展。我國人口規模的擴大與土地資源緊缺的現狀，對小城鎮實行土地集約利用方面提出更加嚴格的要求與發展目標，政府新修訂的土地利用規劃加強了對土地集約利用的指導，可持續發展觀與建立資源節約型社會的戰略目標也證明走土地集約的道路符合社會經濟的發展需求。因此要不斷加強小城鎮用地結構與布局的合理調整，充分運用制度政策、科學技術、土地市場等多種手段來加強土地集約利用，促進小城鎮區域各方面的可持續發展，加快我國城鎮化的進程。

（作者為凱里學院副教授）

責編 /許國榮（實習）