欠發達地區承接產業轉移面臨的風險及應對

孫明燕

【摘要】改革開放以來，中國經濟飛速發展，在這一過程中同時伴隨著各種結構的變遷與調整。對欠發達地區來說，承接產業轉移是當前促進經濟實現跨越式發展的重要方式之一，這種方式對我國產業競爭力的提高及科學發展戰略的實現具有重要意義。文章主要立足宏觀政治經濟環境，對欠發達地區產業轉移中呈現的風險進行分析，并在此基礎上提出相應的應對措施。

【關鍵詞】承接產業轉移 欠發達地區 宏觀政治經濟環境 風險

【中圖分類號】D641 【文獻標識碼】A

在企業生產中，由原產地將生產的部分或全部產品向其他地區轉移的現象，便被稱為產業轉移①。一個地區對產業轉移的承接，更多是期望促進當地產業結構的轉型升級，使地區經濟發展的互動向良性方向發展，從而促進轉入區域自我發展能力的不斷增強。在欠發達地區，承接產業轉移無疑是一個良好機遇，通過產業對接欠發達地區可較快實現本地產業實力和核心競爭力的增強，對區域經濟持續快速發展的實現具有重要推動作用。但學界對產業轉移理論的研究及不少實踐案例結果顯示，在對產業轉移進行承接的過程中，同時會有一些風險伴隨而來。要想真正抓住這一機遇實現地區的更快更好發展，欠發達地區承接產業轉移時必須摒棄只顧發展的思想，正視這一過程中可能出現的各種風險，對產業轉移、經濟發展和生態環境的關系進行有效處理，使欠發達地區真正實現健康可持續發展②。

欠發達地區承接產業轉移面臨的風險

外部因素潛在風險。欠發達地區承接產業轉移在宏觀政治經濟環境下面臨的風險，首先來自于外部因素。國內外環境的風云變幻，給欠發達地區承接產業轉移增加了很多不確定風險。東部沿海發達地區為了實現可持續發展，就不得不嚴重受制于資源環境與要素成本等因素，為促進當地發展向更深層次轉變，加快經濟轉型、促進結構升級和產業專業是它們當前的迫切需求。2008年發生世界性金融危機后，影響了國際資金轉移到欠發達地區的速度，由此種“蝴蝶效應”的波及國內產業轉移格局不得不針對此種情況做出重新調整。江蘇、浙江明確表示對欠發達地區承接產業的鼓勵，其他省份也實施了一些措施，雖然有利于實現區域協調發展，卻沒有考慮到金融危機沖擊滯后性，使欠發達地區在承接產業轉移過程中增加了未來風險性③。

在外部因素中，政府的推動也存在多重的潛在風險。在推動產業有效轉移的各種措施中，最主要的途徑莫過于市場導向和政府推動。建立和完善產業轉移推進機制，保障市場配置資源基礎作用的發揮及各類企業轉移的有序性，都屬于政府的推動作用。在國家宏觀政策下，地方政府為推動產業的引進和移除，會對一系列產業政策加以制定，從這點來說在產業轉移過程中起主導作用的是政府④。而在產業轉移后期的發展中，市場機制無疑是更為健康的調節機制。如果后期政府繼續對自己的作用進行擴大，將會導致企業這一經濟活動的微觀主體被忽略。以西部欠發達地區為例，其吸引外資的政策通常為土地、稅收優惠，游動性外資多為其吸引主體，這些主體將其作為斂財方式大量圈地，導致真正想進入當地的企業難以躋身和立足。所以，政府的推動能幫助欠發達地區取得短期效益，但也容易導致當地長遠利益的不協調，使欠發達地區承接產業轉移過程中潛在風險進一步增加。

政策因素潛在風險。首先來自欠發達地區承接產業轉移在宏觀政治經濟環境下面臨的風險，其次來自于政策制度。為了承接更多轉移企業，欠發達地區會開出各種優惠條件，而在政策執行力度方面卻可能導致一些延續性風險的出現。基于欠發達地區這些優待政策，企業雖然能夠很快站穩腳跟，但轉移后的收益卻往往需要一段時間才能真正顯現出來。當屆政府短期內看不到企業引進后的明顯收益，很可能會在執行政策過程中轉變之前制定的寬松政策和優惠條件，將其投入到其他行業，使得欠發達地區承接企業后很難發揮企業本身具有的潛在能力，有些承接產業甚至由此難以實現正常運轉，造成大量人力、物力、財力的浪費。政策制度因素可能導致的風險中，還包括知識產權保護風險⑤。在經濟欠發達地區，也必須重視知識產權保護工作，尤其是中國加入WTO后，雖然經濟發展機遇更多，但挑戰也更加尖銳。相對發達地區，在知識產權上欠發達地區整體意識還比較淡薄，對專利信息上的知識連一些企業管理人員都比較欠缺，會導致欠發達地區承接產業技術研發、成果轉化等產權保護都處于相對的風險之中。

金融市場風險。欠發達地區承接產業轉移在宏觀政治經濟環境下面臨的風險，還與經濟金融相關。在承接產業轉移過程中，融資是欠發達地區面臨的最大問題，融資風險便一定程度地顯現了出來。對企業來說，生產設備的轉移、新廠房的建設等都是產業轉移必須承擔的結果，而這些結果都需要較多的資金支持。但在轉移期企業并不能完全確定產業未來發展潛力、收益效益，在自身財力限制及銀行貸款不確定性情況下，融資成為企業的難題之一。盡管在轉移的過程中欠發達地區會給予企業一定優惠措施，但欠發達地區本身在企業的轉移方面就已經財力不足，很難再為企業投入高額的配套設施等，于是便將欠發達地區承接企業轉移過程中的產業發展融資風險凸顯了出來⑥。產業轉移的過程從實質上來看，是企業選擇再投資，只有企業與欠發達地區政府的協調配合才能促進地方經濟的真正發展。但在對產業承接的過程中，地方政府屢屢出現承接前后行為不一現象，機關辦事過程中普遍存在“權力尋租”現象。在產業承接過程中出現的這些現象，都屬于地方政府短視行為，不僅會大幅提高企業成本，而且會使投資者不滿意當地投資環境，給企業帶來了潛在的投資風險，致使更多的產業開始質疑將產業轉移至該地區的選擇，最終可能會使企業決定轉移投資。

生態環境污染風險。欠發達地區承接產業轉移在宏觀政治經濟環境下面臨的風險，突出地體現在生態污染上。為了更快發展，產業在轉移過程中通常會一定程度地犧牲當地環境，給欠發達地區的承接地帶來環境壓力。立足產業轉移規律，梯度推進是國內外產業轉移普遍采用的形式，即企業最初處于發達地區，在一定時期的發展后轉移到次發達地區，欠發達地區為梯度中的最后一層，在這一過程中會逐級破壞生態環境。從產業轉移行業選擇來看，最開始的通常為勞動密集型產業，之后轉移的為資本密集型產業及技術密集型產業⑦。前兩種產業發展對環境影響較大，向欠發達地區的轉移可使發達地區的資源與環境壓力得到一定的緩解，但立足企業趨利性可以得到企業選擇欠發達地區面對生態環境保護與利潤的兩難時，往往會舍棄對生態環境的保護。欠發達地區承接產業轉移的生態污染風險，還表現在強大的生態脅迫效應方面。為了追逐利潤，利潤保障是欠發達地區所承接的轉移產業會優先考慮的傾向。比如在承接國際產業轉移時，沿海發達地區的保利潤傾向知識大量高消耗、高污染外國企業落地本地，導致當地資源與環境陷入越來越大的壓力之中。欠發達地區的山水資源等一般都處于未開發、未污染狀態，沿海地區禁止發展的高污染企業成為欠發達地區承接的主要企業。欠發達地區政府為了促進當地經濟的發展，滿足中國現行政績考核標準，對很多污染企業睜一只眼閉一只眼，從而對當地產生生態脅迫效應與影響。

在激烈的競爭環境下，往往會導致環保門檻降低，也是引起欠發達地區承接產業轉移的生態污染風險的因素。產業發展是處于大環境中的，其變化發展將會對周邊產生極大效應，欠發達地區所看重的正是轉移產業所可能帶來的拉動效應，希望通過承接的產業實現本地區產業結構調整。在這種緣由之下，欠發達地區對承接發達地區產業轉移方面的態度都是十分積極的。欠發達地區為承接到發達地區產業的轉移，往往會各顯神通，導致區域之間競爭日漸激烈化。在經濟增長速度、招商引資數量等方面的追求上，欠發達地區樂此不疲，為吸引沿海發達地區的產業轉移出臺各種超國民待遇性質的優惠政策，而這些政策很多時候不會重視環境污染因素。一部分投資商針對欠發達地區的迫切心理，對這些超國民待遇優惠政策惡意利用，將極易帶來污染的企業向欠發達地區轉移，給欠發達地區帶來嚴重的生態環境破壞隱患。

欠發達地區承接產業轉移的風險應對建議

第一，欠發達地區應促進政府管理水平的提高，對地方政府政績考核方式不斷完善，加強政府的科學決策水平。對欠發達地區來說，其經濟水平等各方面本身就較弱，所以更容易受宏觀經濟環境及區域經濟格局變化的影響，這些調整都會給欠發達地區的產業承接帶來很多問題。所以，欠發達地區承接產業轉移不能對國際產業承接的模式和國內成功經驗死板地借鑒。而應將其與當地經濟發展、產業拓展實際情況有效結合起來，對決策進行制定和調整。復雜性和綜合性是政府管理的鮮明特征，在對矛盾處理的過程中，欠發達地區政府必須注意管理的藝術性⑧。欠發達地區應看到產業轉移過程中產業本身的系統性及其蘊含其中的風險性，通過對產業轉移風險的分析實施有針對性化解之道，促進政府管理水平的提高，促進產業有效轉移的實現。對于當前政府考核方式中的“唯GDP論”，對產業的有效專業與延續來說十分不利，這就要求欠發達地區應轉變和調整政府政績考核方式，通過建立系統科學合理的統籌發展考核指標，為承接產業轉移的成功提供更多保障。在對考核指標進行制定時，不應僅將目光投注在本地區的經濟指標上，而應同時對其對外輻射經濟指標給予高度關注，在考核指標中納入承接產業轉移對周圍地區的擴散效應。

第二，健全基礎設施和配套設施及投資服務體系，促進配套設施建設的加強和政務環境的完善，改善投資環境。欠發達地區要更好地承接產業轉移，規避產業轉移中的風險問題。欠發達地區應將招商引資的首要任務即硬件設施建立好，如交通運輸、供電、供水等，還應對公共物品的產權通過立法給予保障，規避公共物品被過度使用而遭受損害情況的發生。關于政府無法一一顧及的很多領域，政府可通過招標的形式將其交給私人承辦，從而促進基礎設施修建和運作效率的提高。相對發達地區高水平的服務意識和效率等，欠發達地區也應以其為標桿，改變承接產業轉移服務政策的隨意性和不穩定性及透明度不高等問題，對機關行政效能建設大力推進，健全投資服務體系。欠發達地區應對承接產業轉移行政審批程序進行科學地規劃和簡化，對“保姆式”、“一站式”服務不斷推進，促進行政服務水平和效率的不斷提高，對信用政府全力打造，實現欠發達地區承接產業轉移工作流程的程序化、規范化、制度化。此外，欠發達地區承接產業轉移過程中應建立完整的投資服務體系，將積淀多年的潛規則打破，從而為產業轉移承接做好推介和投資咨詢服務，打造良好的投資環境給產業承接⑨。

第三，建立健全地方財政金融監管體系，制定科學合理的承接產業轉移規劃。面對產業轉移過程中融資風險，欠發達地區應對資金投資的來源加以解決，通過對地方財政金融監管體系建立健全，對承接產業融資渠道進一步地拓寬。欠發達地區可利用龍頭企業的巨大效應，使周邊產業先在其帶動下實現轉型，然后再規劃整個區域產業的轉型，同時對多元化中小企業信貸模式等大膽探索并積極建立。欠發達地區地方政府應充分發揮財政扶持作用，對監管力度嚴格加強，創造良好的投資環境給欠發達地區的承接產業轉移。另外，欠發達地區承接產業轉移的過程中還應對科學合理的承接產業轉移規劃加以制定。除了對本地區原有產業的發展實際進行把握，還應在客觀的立場上對未來經濟發展趨勢更加科學地分析，有針對性地制定發展規劃，有效引導欠發達地區產業轉移，促進區域內經濟利益與長遠利益的協調⑩。

第四，建立和完善環境保護體系，促進產業創新，降低環境風險。針對承接產業轉移中的生態環境風險，欠發達地區應對環境保護體系積極建立和完善。利用有效的環境保護監督檢查機制，嚴格規范環保產品質量認證的同時，對環境標志制度嚴格規范。欠發達地區在承接和引入其他地區產業的過程中，除了要考慮其帶來的經濟收益外，更加提高對企業運行質量的重視，通過認真的考察科學地評估引入企業將會給本地區環境帶來的影響程度，并嚴格控制污染可能性大的項目數量。面對已經引進的高污染企業，欠發達地區應做好對其環境保護方法和治理的積極引導。欠發達地區還應立足自身區域優勢與弱點，積極引進能夠真正調動本地產業結構升級的企業，著重對發達地區先進經營和管理理念等的吸納。另外，欠發達地區還應看到自身的生態資源優勢，對其進行充分利用和發揮，有選擇地引進與區域生態資源優勢相符的綠色生態旅游產業及技術含量附加值較大產業。通過對本區域內各種資源的整合，促進欠發達地區承接產業核心競爭力的提高，同時降低承接產業轉移過程中的環境風險。

對欠發達地區承接產業轉移的風險進行研究，不僅有利于該地區經濟發展，同時有利于欠發達地區與發達地區差距的縮小。與此同時，對欠發達地區承接產業轉移風險的研究，還能夠幫助欠發達地區有針對性地選擇與自身優勢和發展潛力相符合的產業，使欠發達地區真正抓住機遇對其優勢產業加以發展，促進欠發達地區通過化解和防范風險實現資源的最大經濟效益，保證欠發達地區承接產業的健康穩固發展和區域經濟的可持續發展。

（作者單位：中共日照市委黨校）

【注釋】

①國家統計局國民經濟綜合統計司編：《中國區域經濟統計年鑒》，北京：中國統計出版社，2006年，第33～34頁。

②韓艷紅，宋波：“產品內分工、產業轉移與我國產業結構升級—基于構建國內價值鏈視角”，《工業技術經濟》，2012年第11期。

③韓艷紅：“馬克思的國際產業轉移理論及其當代價值”，《當代經濟研究》，2012年第10期。

④周靜：“中國新一輪產業轉移必要性與可能性研究”，《當代經濟管理》，2012年第6期。

⑤金曉哲：“貴州省承接產業轉移的風險問題研究”，《知識經濟》，2013年第5期。

⑥李曉穎：“欠發達地區承接產業轉移的障礙與對策”，《特區經濟》，2009年第25期。

⑦劉友金，袁祖鳳，易秋平：“共生理論視角下集群式產業轉移進化博弈分析”，《系統工程》，2012年第2期。

⑧孫君：“蘇北產業轉移可持續發展路徑研究”，《商業時代》，2011年第23期。

⑨李衛東：“欠發達地區產業承接的理論分析與實證考察—以廣西為例”，《西南交通大學》，2012年第3期。

⑩孫浩進：“國內外主要產業轉移理論比較與評析”，《福建論壇》（人文社會科學版），2012年第2期。

責編/張蕾