新疆城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究

于高楊 董杰 李慧民 翟奕婷 羅云方

摘 要： 在城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展的時代背景下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題一直受到社會各界的廣泛關(guān)注。近年來，新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出規(guī)模大、速度快、流轉(zhuǎn)對象多元化的趨勢和發(fā)展方向。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)符合社會主義本質(zhì)和我國加快建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)的要求，同時，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是一件涉及全疆1200多萬農(nóng)牧民切身利益的大事，關(guān)乎新疆農(nóng)村社會發(fā)展穩(wěn)定的大局。因此，深入探討農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題，尋求合理科學(xué)的解決路徑，對于維護(hù)新疆社會大局的穩(wěn)定和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長，具有積極的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞： 新疆城鎮(zhèn)化進(jìn)程 承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn) 農(nóng)村土地

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家說：“土地時財富之父，勞動是財富之母。”土地是人類珍貴的自然資源，更是農(nóng)民賴以生存的條件。土地問題關(guān)乎我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是新疆經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，歷經(jīng)三十多年的我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，大力地解放了生產(chǎn)力，提高了生產(chǎn)效率，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮。但是隨著改革的逐步深入，我國的農(nóng)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度呈現(xiàn)出越來越不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的趨勢，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題成為當(dāng)今農(nóng)業(yè)發(fā)展亟待解決的問題。本文立足于新疆土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)流的特征和意義加以論述，并詳細(xì)分析新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式。通過對新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀的分析，總結(jié)新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題。通過對域外國家土地流轉(zhuǎn)制度的分析，總結(jié)新疆土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度的啟示，在此基礎(chǔ)上，對新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行深入的思考。本文的重點在于分析新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題，并且對新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行探討。

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概況

1.1對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)概念的界定。

土地承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)在被學(xué)界廣泛地認(rèn)為是一種民法上的物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，基于這種民法物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，依據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)這一屬性看，包括物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)的保留型和讓渡型流轉(zhuǎn)兩種分類，可以將此界定為轉(zhuǎn)移物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)或者其中的部分權(quán)能。

1.2土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律特征。

（1）以物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)的有效存在為前提；（2）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要具有契約性；（3）不變更承包地的農(nóng)業(yè)用途和土地使用性質(zhì)；（4）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)其流出方的特定性和流入方的多元化；（5）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有一定的期限；（6）原承包方對農(nóng)村承包地投入在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時的合理補(bǔ)償性；（7）土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)其流入方享有的權(quán)利不得超過流出方享有的權(quán)利；（8）不管以任何方式實施的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，其結(jié)果是物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)依然有效存在。

1.3土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)化建設(shè)。

城鎮(zhèn)化作為一個國家走向文明和現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，自改革開放以來，伴隨長達(dá)三十余年經(jīng)濟(jì)持續(xù)性、穩(wěn)定性的增長，不僅鑄就世界經(jīng)濟(jì)史上奇跡，而且讓我們的城鎮(zhèn)化獲得突飛猛進(jìn)的動力，土地作為城鎮(zhèn)化發(fā)展之中及其重要的要素，土地的狀況勢必對城鎮(zhèn)化建設(shè)大局產(chǎn)生深遠(yuǎn)的意義。

1.4土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能夠推動土地資源的合理配置。

農(nóng)村實行均分制土地承包經(jīng)營權(quán)的家庭承包制，土地條塊分割，集中程度低，商品率低下，不能進(jìn)行規(guī)模化的生產(chǎn)。實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)能夠擴(kuò)大土地生產(chǎn)規(guī)模，提高機(jī)械化水平，提高規(guī)模效益，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)與農(nóng)民的增收。

1.5土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)能夠使農(nóng)村勞動力向第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

土地承包經(jīng)營權(quán)作為我國農(nóng)民一項財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民可以擁有處分權(quán)，如果限制他們轉(zhuǎn)移這項權(quán)利，就會把農(nóng)民束縛在土地，不利于社會的長治久安，而且會產(chǎn)生土地拋荒的現(xiàn)象，極大地浪費社會資源。為此，我們應(yīng)當(dāng)把這項權(quán)利轉(zhuǎn)化為農(nóng)民實實在在的財富，允許他們自由地流轉(zhuǎn)土地，讓他們在城市里工作，安家落戶，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

2.現(xiàn)階段新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問題

2.1法律法規(guī)和制度上存在的一些問題。

2.1.1目前的法律法規(guī)對流轉(zhuǎn)主體存在限制性的規(guī)定

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第48條規(guī)定：“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。”《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定：村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。從上述法律規(guī)定看出，土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)時要受到社區(qū)成員資格的限制，從而限制流轉(zhuǎn)人和受讓人的真實意思表示，將那些是經(jīng)驗種植者和科學(xué)種植者的非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的受讓人排除在外，致使土地承包經(jīng)營權(quán)不能進(jìn)入真正意義上的市場自由流轉(zhuǎn)，最終必然阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)的自由的流轉(zhuǎn)。

2.1.2國家未出臺明確承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律

在一些資本主義國家，如德國和日本出臺了專門的法律，我國《流轉(zhuǎn)法》目前還沒有出臺，農(nóng)村堅持“土地承包30年不變”的政策，形成土地流轉(zhuǎn)枷鎖。有的地區(qū)不顧國家的政策，“土地平均分配”思想嚴(yán)重，極大地侵害了農(nóng)民的權(quán)益。因此，制定一部《土地流轉(zhuǎn)法》顯得十分必要。

2.2流轉(zhuǎn)實踐存在的主要問題。

2.2.1流入方與流出方訂立合同意識薄弱

新疆的土地流轉(zhuǎn)大部分仍然是農(nóng)戶之間的自發(fā)行為。由于他們?nèi)狈Ρ匾姆沙ＷR和經(jīng)驗，在土地流轉(zhuǎn)過程中有些農(nóng)戶采用口頭協(xié)議的方式或是只是簽訂了簡單的書面合同，土地流轉(zhuǎn)往往沒有經(jīng)過必要的程序，也沒有通過相關(guān)部門的許可，農(nóng)戶間私下交易盛行。因此，規(guī)范此類行為顯得十分重要。

2.2.2流轉(zhuǎn)的市場發(fā)育不夠成熟

新疆多數(shù)地方?jīng)]有土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)交易市場，存在“有地?zé)o市”的現(xiàn)象。信息渠道不順，流轉(zhuǎn)信息不夠暢通，信息傳遞的體系尚未建立。至今還沒有形成統(tǒng)一規(guī)范合理的交易市場，存在“有市無序”的現(xiàn)象。缺乏流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)，無法提供市場交易的平臺，沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的交易市場監(jiān)管主體，因此加快建構(gòu)土地流轉(zhuǎn)的平臺顯得十分緊迫。

2.2.3土地流轉(zhuǎn)糾紛呈上升趨勢且處理無法律依據(jù)

土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛主要表現(xiàn)在以下幾個方面。（1）流轉(zhuǎn)流轉(zhuǎn)手續(xù)不齊全，部分農(nóng)戶把土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)行為視為個人行為，不向村組織提出申請，也未向政府職能部門提出申請，耕地流轉(zhuǎn)隨意性很大，引發(fā)耕地用途的糾紛。（2）土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、抵押和再流轉(zhuǎn)等糾紛。（3）在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，因流轉(zhuǎn)的土地涉及國家重點工程而被征收，補(bǔ)償安置款在流轉(zhuǎn)人之間分配，由于合同中并沒有明確提到，會引發(fā)補(bǔ)償?shù)募m紛。（4）合同形式不統(tǒng)一口頭協(xié)議多，書面合同少條款不完善，容易引起合同糾紛。（5）發(fā)包方違法干涉土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)引發(fā)糾紛，集體經(jīng)濟(jì)組織出面進(jìn)行的流轉(zhuǎn)，引發(fā)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益分配上的糾紛和利益沖突。

3新疆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)法律保障機(jī)制的構(gòu)建

3.1加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)。

相關(guān)職能部門要研究制定流轉(zhuǎn)市場運行規(guī)范，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場要加快發(fā)展。依托農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)，健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，完善縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，建立健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測制度，提供流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等相關(guān)的服務(wù)。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)主體可以開展信息溝通、委托流轉(zhuǎn)等服務(wù)，但禁止層層轉(zhuǎn)包從中牟利。實現(xiàn)流轉(zhuǎn)過程中最大限度的公正，引導(dǎo)承包農(nóng)戶與流入方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，要求使用統(tǒng)一的格式合同文本。依法保護(hù)流入方的土地經(jīng)營權(quán)益，流轉(zhuǎn)合同到期后流入方可在同等條件下優(yōu)先續(xù)約。加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，健全糾紛解決合理機(jī)制，妥善化解土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)糾紛矛盾。

3.2理順承包流轉(zhuǎn)登記制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同。

權(quán)利的設(shè)立采取登記生效主義，互換、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等物權(quán)變動方式統(tǒng)一采取登記生效主義，明確登記機(jī)構(gòu)，流轉(zhuǎn)登記適用統(tǒng)一登記規(guī)則，制定統(tǒng)一的農(nóng)村登記承包和流轉(zhuǎn)登記方法。自治區(qū)及各地較規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同已經(jīng)制定出來，關(guān)鍵是做到盡早盡快落實。由于新舊合同中涉及的新舊利益可能發(fā)生變化，故合同的使用是雙方重視的問題。對此，需要實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)的綜合聯(lián)動，必須形成各級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)業(yè)部門組織協(xié)調(diào)，相關(guān)部門協(xié)同配合，農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體管理和服務(wù)的工作機(jī)制。

3.3充實農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。

完善社會保障體系的建設(shè)，依法完善農(nóng)村最低生活保障制度，建立和完善農(nóng)村社會保險制度，激勵和完善農(nóng)村社會救濟(jì)，福利和優(yōu)撫制度。實維護(hù)農(nóng)村困難群體的土地合法權(quán)益在農(nóng)村，特別是南疆三地州和偏遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)。目前的社會保障對農(nóng)民的作用十分有限，既要確保各項待遇當(dāng)期支付和基金安全，切實加強(qiáng)基金監(jiān)督，又要加快建立社會保險基金投資運營制度，拓寬基本養(yǎng)老保險基金投資渠道，探索新的基金投資運營方式，努力實現(xiàn)保值增值。擴(kuò)大和開辟新的社會保障資金籌資渠道，建立社會保障戰(zhàn)略儲備基金，進(jìn)一步充實已經(jīng)建立的全國社會保障基金，以有效應(yīng)對我國人口老齡化問題，實現(xiàn)社會保障基金的長期平衡。繼續(xù)完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度，全面建立及完善臨時救濟(jì)制度，實現(xiàn)醫(yī)療救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。繼續(xù)提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金。逐步提高基本醫(yī)療保險最高支付限額，推進(jìn)居民醫(yī)保，增加城市和農(nóng)村低保補(bǔ)助金，提高優(yōu)撫對象補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。加快發(fā)展以養(yǎng)老服務(wù)為主的適度普惠型社會福利事業(yè)，推動高齡老人津貼制度全覆蓋，探索建立老年護(hù)理保險制度，推進(jìn)居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)相互銜接和共同發(fā)展。健全殘疾人社會保障和服務(wù)體系，完善孤兒保障制度，切實保障困難群眾基本生活。

本文通過對新疆城鎮(zhèn)化建設(shè)中的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的分析，以及存在的客觀問題，同時對域外的國家目前的農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)制度的分析和借鑒，提出合理解決新疆土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)的路徑措施。土地問題由來已久，又由于新疆特殊的人文環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境，因此我們規(guī)范流轉(zhuǎn)問題，應(yīng)當(dāng)立足于新疆社會的客觀現(xiàn)實，一切以實際出發(fā)，實事求是，同時要認(rèn)識到事物發(fā)展質(zhì)變過程中長期性、艱巨性、復(fù)雜性。做好吃苦準(zhǔn)備，充滿信心和希望，繼往開來，共同推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)，處理好三農(nóng)問題，推動我區(qū)社會的長治久安。

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基金項目：本文系塔里木大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目階段性成果（編號：201410757020）