大數據時代的政府信息公開：機遇、挑戰與對策

侯智欣

摘 要：大數據催生了數據民主，大數據時代的到來改變了政府信息公開的廣度、深度和速度，并為打破信息孤島、實現信息公開的全民參與帶來了機遇。與此同時，將大數據技術應用于我國政府信息公開面臨著隱私保護與信息公開、數據保密與信息公開、技術落后與可行性、技術發展與理念滯后四大矛盾，遏制了信息公開的趨勢。為此，我國要加強技術開發，建設統一的信息數據平臺、構建完善的信息公開運行機制、厘清保密內容加強安全監測、加強頂層推動與組織建設，才能有力促進大數據時代政府信息公開的逐步完善。

關鍵詞：大數據；政府；信息公開

隨著大數據時代的到來，各個領域無時無刻不在產生著相互關聯的、有價值的數據信息。數據越來越成為各行各業的財富和價值，堪稱“未來的石油”。政府掌握著統計、預算、就業、治安、空氣質量等數據信息，成為數據和信息的主要擁有者。我國政府在2007年頒布了《政府信息公開條例》，各級政府都按照相關要求通過政府網站、新聞發言人、行政服務中心等渠道進行了相應的政務公開，力圖建設成為“陽光政府”。然而，政府信息公開在實行的過程中存在著諸多問題：一些地方政府歪曲事實，統一口徑，政府信息公開的真實性大打折扣；政府網站信息公開的質量不高，成為“睡網”；網站申請公開欄目遞減，且欄目設置不能提交申請，阻礙了公民有效獲取政府信息。[1]

“政府信息公開像是一口大鐘，要有人去撞它才會響。”美國總統奧巴馬曾指出，“大數據最核心的理念就是要建設開放的政府”。大數據像一股洶涌而來的浪潮推動著政府從壟斷和保密的慣性思維中解脫出來，為政府轉變傳統的信息封鎖理念，積極探索信息公開的新途徑，打造更加陽光透明的政府帶來了新的機遇。

1 機遇：三大優勢，破解陽光管理難題

（一）催生數據民主，實現全民參與的信息公開

大數據時代，雖然信息公開的主體是政府，但公眾和組織都是數據和信息的產生者和傳播者。在政府信息公開平臺上，每個公民都可以得到其他公眾和組織的信息申請和需求，各種類型的數據信息都可以通過大數據平臺分享和傳播，公民可以搜集可能與自己相關的信息并由平臺進行技術處理分析，進而得到有價值的信息。在公開平臺上，凡是不被保密的信息，都可以受到公眾的監督，隨時被提取和處理。此外，各類信息還可以被再開發再利用，創造數據信息的新價值，并實時分享。

（二）依托數據技術，實現“廣深速”的信息公開

大數據的迅猛發展可以產生政府信息的“乘數效應”，為促進政府信息的流動產生催化劑的作用。隨著政府數據開放運動在全球范圍內的展開，大數據將改變政府信息的公開的廣度、深度和速度。[2]首先，大數據可以搜集到各行各業的信息，便于政府獲取各種信息并進行分析和處理，從而擴寬了信息公開的廣度，有利于實現公民的知情權；其次，大數據不僅可以分析結構化信息，還可以對諸如圖表、語音、視頻等非結構化信息進行分析和相關性的處理，挖掘出有價值的信息，加大了政府信息公開的深度；第三，大數據遵循“一秒定律”，可以在極短的時間里進行數據分析并產生處理結果，暢通了政府與社會公眾的信息交流，加快了政府信息公開的速度。

（三）打破信息孤島，實現“流動整合”的信息公開

由于行政分割等原因，部門都將其內部信息當作“傳家寶”，這種“信息孤島”現象嚴重阻礙了政府信息公開的步伐。大數據則為打破政府“信息孤島”現象提供了機遇。首先，大數據的多級網絡可以進行數據搜集和積累，政府信息在不知不覺中“流動”起來；其次，大數據的包容性理念和數據獲取存儲技術可以打破政府各部門間的邊界，通過跨系統、跨平臺、跨數據結構的數據共享平臺使政府內部縱向、橫向部門得以流暢協同。這提升了政府整合信息的能力，實現整合式的信息公開。

2 挑戰：四大矛盾，遏制信息公開趨勢

（一）公民隱私保護與信息公開的矛盾

大數據的一個主要特點就是可以將不同領域、網絡、數據庫的信息進行數據化，加以分析處理進而獲得有價值的信息。為了保證信息公開的廣度，開放數據和信息是大數據應用于政府信息開放的必然要求，這就不可避免地涉及到公民隱私權的侵犯。“在大數據時代，想屏蔽外部數據商挖掘個人信息是不可能的。”[3]然而，政府掌握的各種數據很難界定哪些是侵犯隱私的，哪些是可以公開的，政府不可避免地公開所有的數據信息供社會組織和公民處理分析和利用。數據公開的“公共性”和公眾隱私的“個人性”的矛盾將難以化解，對公民的隱私形成了威脅。

（二）數據保密與信息公開的矛盾

大數據時代政府信息公開要求政府數據的廣泛開放，數據開放才能激發社會對數據價值的挖掘、開發利用，進而在滿足公民知情權的情況下將之應用到更加廣泛的領域，促進產業發展。我國《政府信息公開條例》中規定，凡是沒有明確規定應該公開的內容，都被列為保密的范圍內。而大數據時代對政府信息公開提出了更高的要求，“凡是不應該保密的內容都應公開”，[4]傳統的對數據保密的規定與公眾對政府數據開放的需求造成的矛盾是成功將大數據引入政府信息公開系統的關鍵問題。

（三）技術落后與信息公開可行性的矛盾

大數據技術雖然處于蓬勃發展的狀態，但大數據應用于政府信息公開的可行性還有很長一段路要走。首先，政府信息公開需要建立起全國統一的數據庫和覆蓋各領域的一體化綜合信息服務平臺，這些都需要強大的配套技術和電子系統做支撐；其次，大數據價值密度低的特點使得政府信息公開時必須依靠成熟的數據挖掘技術將數據轉化為有用的信息，這些又都需要成熟的數據挖掘技術和安全保密技術做支撐。

（四）技術發展與信息公開理念滯后的矛盾

目前，大數據已經在各個領域中展現出了巨大的發展潛力，然而，技術的發展容易產生“文化滯后”現象。[5] 隨著大數據技術的應用，政府信息公開將是全民參與的外部公開、政府部門的主動公開和信息數據“流動整合”的公開。然而，政府信息公開大部分是依申請公開；拒絕公開的答復多為保密信息等；政府信息公開工作中仍然存在著部門割據思維。[6]政府部門信息公開的理念并沒有隨著技術的發展改變。歸結來看，在大數據技術發展的基礎上，以主動公開、信息共享、協作等為基本原則的數據信息公開理念的轉變和將成為制約政府信息公開效果的關鍵。

3 大數據時代政府信息公開的對策

面對大數據時代信息技術發展給政府信息公開帶來的機遇和挑戰，我們應該積極利用機遇，迎接挑戰，解決當前大數據應用于政府信息公開的幾個主要的矛盾，探索將大數據應用于政府信息公開并使之發展的對策。結合機遇與挑戰，當前應該著重解決好以下幾個問題：（1）大數據技術的開發和應用；（2）應用技術打破信息孤島；（3）從法律層面明確隱私與保密的范圍，并用技術予以安全保障；（4）政府部門管理理念的更新。本文將從以下幾個維度對大數據時代我國政府信息公開的完善提出對策。

（一）技術維度

1.加強關鍵技術和基礎設備的研發

大數據應用于政府信息公開在很大程度上是一項“技術活”，當前需要著力加強基礎設備的研發并攻克一些關鍵技術。首先，大數據時代政府信息公開的推進，需要物聯網、云計算與大數據三項技術的協作。具體來說需要大數據處理技術、大數據分析挖掘技術、大數據融合技術、大數據清理、轉換等的預處理技術、新型的非結構化數據智能分析技術等。其次，技術研發時可以鼓勵社會多方資源的參與和投入，鼓勵相關企業、高校和科研機構對大數據關鍵技術的開發，促進全社會共同參與技術和設備研發，加快技術發展和進步。

2.搭建全國統一的大數據平臺

為滿足大數據時代各領域對全面信息和數據的需求，必須搭建全國統一的大數據平臺，為政府和社會公眾獲取、利用數據提供便捷的渠道。首先，應健全相關數據庫，整合政務資源。通過對數據庫內數據資源的整合，進行數據的二次利用；[7]其次，將政府部門數據分享的狀態轉變為“部門—大數據平臺—部門”的模式，產生的數據都要經過大數據平臺的識別、分類和處理之后存儲，使各類數據標準一致；[8]再次，各行各業都要建立相應的分數據平臺，通過識別和分類進行數據存儲，逐漸將大數據存儲箱在統一的平臺集中，形成全國統一的云平臺，擴展政府信息公開的廣度和深度。

（二）運行維度

1.建立全社會協同信息采集機制

大數據平臺的運行以大量的基礎數據為基礎，數據是一切重要信息公開的前提，必須建立全社會的協同信息采集機制。在大數據時代，人人都是信息公開的主體，人人都可以分享信息，經數據庫處理得出其他公眾想要的有用信息。政府必須引導個人、企業、科研機構和其他社會組織主動采集并開放數據，建立相關的主題數據庫，完善基礎主題數據庫的構建和數據收集，為大數據統一數據庫和政府信息公開提供豐富的“原料”。

2. 搭建信息開放共享平臺，進行標準化建設

首先，政府應建立統一的數據開放平臺，并開發面向公眾的數據分析和處理技術，設置面向公眾的信息開放分享平臺，滿足公眾知情權并為公眾成為信息開放的主體的實現提供渠道；其次，要進行相應的數據庫標準化建設，將政府部門的數據開放和分享平臺的檢索、分類、存儲、分享、分析處理等方面設定統一的標準，統一的數據口徑、發布格式、質量標準和相關原則，推動政府部門間的信息資源共享的實現。

（三）組織維度

1.頂層推動，加強統籌工作

“信息孤島”現象只有從國家層面進行強力而全面的頂層推動才能被打破，必須加強縱向的管理和橫向的交流配合。在縱向上，建立中央與其他部委平級的國家信息化部門，總攬大數據技術開發、組織協調、數據標準的制定、相關制度和標準的規劃，協調各級各部門的政務數據信息公開平臺建設等。設立相應的省級分管機構和市縣基層管理機構，負責數據信息公開戰略的協同推進，強化相關的監管監測，以逐步完善相應政策。在橫向上，進行水平的整合，建立跨部門跨地區跨行業的政府信息資源共享和協同機制，統籌本區域部門的工作。

2.更新理念，改變慣性思維

目前政府信息公開主要為被動狀態，政府部門對重要信息公開有排斥心理，是“陽光的恐懼者”，大數據時代完善政府信息公開，政府部門必須更新理念。首先，樹立數據民主的理念。政府部門不再是政府信息的唯一掌控者，公眾、企業、社會組織同樣可以地產生并分析數據，政府只是信息公開過程的紐帶。 “數據是大家的、民主的”，要培養主動公開的精神，而非坐等申請；其次，“數據庫—部門—數據庫”的模式要求政府部門轉變信息割據、壟斷信息的思維，建立與信息時代相適應的主流的信息“流動共享自由”精神，主動分享數據資源，為更好的提供公共數據服務和構建大一統的數據平臺提供基礎。

（四）安全維度

1.制定法律，明確保密范圍

我國《政府信息公開條例》對例外事項的規定過于原則化，范圍過于寬泛且存在不確定性的概念，沒有把保密和不公開事項逐條列舉，導致“例外事項”被擴大化解釋。所以，我國首先要樹立“公開是原則，不公開是例外”的政府信息公開的正確理念，將信息公開作為一項政府應該履行的基本義務。其次，我國要加緊制定《信息公開法》，嚴密限定信息公開“例外”的范圍和保密的事項，為政府非保密數據的開放和使用，數據價值的挖掘提供前提和基礎。

2.加強數據安全監控能力建設

在明確數據的保密范圍之后，就可以構建大數據安全體系，對敏感和要害數據實行嚴密監管，將非保密數據予以開放利用。首先，建議在大數據平臺的日常運行中，對內存數據、傳輸中的數據以及實時產生的數據進行監測，辨別其是否屬于保密范圍，并予以分類，將保密數據實時儲藏。其次，政府還應加強日常監管，明確重點領域數據庫范圍，并制定明晰的管理和安全操作制度，以明確大數據采集，開放，使用等環節涉及信息安全的要求、范圍和責任。

參考文獻

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[6] 肖衛兵. 信息流通視野下的政府信息公開制度實施：以上海市A區為例[J]. 中國行政管理，2014，07： 34-38.

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[8] 劉嘉敏，肖光榮. 大數據時代完善政府信息公開的對策探討[J]. 湖南行政學院學報，2014，06： 5-8.