新世紀俄羅斯環(huán)境治理模式及其對中國的啟示

劉勃然

摘要：新世紀以來，俄羅斯政府在環(huán)境安全領域面臨著水體污染、大氣污染和土壤污染等問題的不斷困擾，普京和梅德韋杰夫政府在環(huán)境治理過程中彰顯出的威懾、監(jiān)督、激勵、合作等四種模式為世界矚目。鑒于中俄兩國在環(huán)境安全領域面臨問題的相似性，新世紀俄羅斯政府環(huán)境治理模式中蘊含的合理性與缺陷性值得我們認真思考。

關鍵詞：俄羅斯；生態(tài)環(huán)境；中國

中圖分類號：X7

文獻標志碼：A

文章編號：1008-0961（2015）03-0063-04

俄羅斯的環(huán)境安全問題由來已久。冷戰(zhàn)時期蘇聯(lián)畸形的大工業(yè)生產(chǎn)模式與核軍備競賽，葉利欽時期對國家經(jīng)濟的功利性追逐，給新世紀的俄羅斯政府留下了大量環(huán)境安全負擔。為改善俄羅斯的環(huán)境質(zhì)量，普京和梅德韋杰夫政府采取了一系列舉措，其環(huán)境治理模式值得我們深入研究。

一、新世紀俄羅斯環(huán)境安全問題

21世紀初，俄羅斯政府在環(huán)境安全領域面臨諸多問題與挑戰(zhàn)，前政府遺留的環(huán)境“債務”、大工業(yè)生產(chǎn)所帶來的環(huán)境“頑疾”等因素令負載著國家經(jīng)濟增長重荷的普京和梅德韋杰夫政府頭疼不已。從構成要素上看，新世紀俄羅斯環(huán)境安全問題主要表現(xiàn)為水體污染、大氣污染和土壤污染等三個方面。

（一）水體污染

作為工業(yè)大國與核軍事大國，俄羅斯的水體污染問題一直不容樂觀。工廠污水、礦場酸性溶液、原油基礎設施與油船漏油、核設施與核潛艇廢料及農(nóng)田殺蟲劑與化肥等污染物質(zhì)令俄羅斯大部分河流、湖泊、港灣及海域的水質(zhì)趨于惡化，成為危害民眾健康和破壞生態(tài)環(huán)境的重要來源。2002年，魯?shù)录{亞河（中國原稱“野豬河”）周邊采礦廠的廢水在未經(jīng)處理的情況下直接排入該河，造成該河銅濃度超過最大容許量8倍，鋅濃度超過最大容許量45倍。2007年11月，5艘俄籍船只因暴風天氣在高加索港附近海域失事，1000多噸重油泄漏，釀成附近魚類、鳥類及海洋哺乳動物的生存危機，此類事件不勝枚舉。不僅如此，俄羅斯政府還飽受核廢料問題的困擾。俄羅斯每年產(chǎn)生大量核廢料，尤其是冷戰(zhàn)時期蘇聯(lián)使用的核潛艇大多面臨老化和退役，廢棄潛艇的核燃料及反應堆核心部件在拆卸與運輸過程中容易發(fā)生放射性物質(zhì)泄漏事故，這對北冰洋海域環(huán)境構成嚴重威脅，而巨額的核廢料處理費用亦令俄羅斯政府捉襟見肘。此外，俄政府還擔負著蘇聯(lián)遺留至今的多艘失事核潛艇的打撈與處理任務，在長期的海水侵蝕和巨大海洋壓力作用下，這些長眠于海底的核潛艇一旦損毀，其內(nèi)部放射性物質(zhì)會給沉沒海域及周邊環(huán)境帶來嚴重污染。

（二）大氣污染

俄羅斯的大氣污染源主要是工廠、汽車和發(fā)電廠等污染主體所釋放的可吸入顆粒、一氧化碳及硫化氫類物質(zhì)，這些污染物對俄羅斯公民及生態(tài)系統(tǒng)構成嚴重威脅。俄聯(lián)邦統(tǒng)計局2012年公布了全國各城市大氣污染物的排放量。在這份榜單上，俄北部城市諾里爾斯克、莫斯科和俄第二大城市圣彼得堡分列前三位。諾里爾斯克排放的大氣污染物主要是工業(yè)廢氣；而莫斯科和圣彼得堡排放的主要是汽車尾氣，這是因為大城市的汽車保有量高，且很多汽車使用的是劣質(zhì)油料。俄羅斯自然部公布的《2012年俄羅斯環(huán)境狀況和環(huán)境保護》國家報告草案則指出，“2012年空氣污染和嚴重污染的俄羅斯城市數(shù)量達到138個，這些城市中居住著5700萬人。”此外，森林火災對俄羅斯大氣質(zhì)量的影響不容小覷。僅2006年，俄羅斯林業(yè)部登記的森林火災就多達2.5萬余起。2010年7月，沃羅涅日市郊區(qū)多處發(fā)生森林火災。至8月，俄境內(nèi)共出現(xiàn)554個森林著火點，火災產(chǎn)生的濃煙令莫斯科街頭被一氧化碳所籠罩，其濃度超過了最高容許標準的6.6倍。

（三）土壤污染

俄羅斯的土壤污染問題主要來自核廢料、大城市產(chǎn)生的固體與液體廢物、化學制品及石油產(chǎn)品等污染源。作為世界核力量第一強國（如圖1），俄羅斯在核武器生產(chǎn)、存放及處理過程中消耗著過多的軍事資源，同時，核廢料給存放地及周邊地區(qū)帶來大量放射性污染。俄羅斯“平均每年產(chǎn)生的核廢料約上升20%至30%。中等放射性固態(tài)廢料劇增，放射性達到10500居里；低放射性固態(tài)廢料達到500居里，這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)呈現(xiàn)上升趨勢”。隨著城市現(xiàn)代化水平的不斷提升，俄羅斯各大城市在垃圾處理過程中的土壤污染問題亦十分突出，在每天產(chǎn)生的近千萬噸城市垃圾中，塑料、電池、橡膠、玻璃等垃圾無法焚化或腐化，對存放地生態(tài)環(huán)境造成了極大破壞。上世紀前政府遺留的大量化學制品，尤其是被不當掩埋的15萬～20萬噸化學武器亦亟待銷毀。此外，俄羅斯近年頻現(xiàn)石油及石油產(chǎn)品污染問題，據(jù)聯(lián)邦緊急情況部統(tǒng)計，截至2013年11月，“俄境內(nèi)受到石油和石油產(chǎn)品污染的土壤總面積已達40559公頃，設備磨損、交通事故和非法攫取石油是土壤受到石油產(chǎn)品污染的主要原因”。

總之，由于大工業(yè)生產(chǎn)初始階段遺存至今的環(huán)境安全“頑疾”短期內(nèi)難以去除，普京和梅德韋杰夫政府又迫于經(jīng)濟壓力無法對既有工業(yè)基礎設施給予充分的環(huán)境安全投入，俄羅斯工業(yè)環(huán)境治理陷入積重難返的困境，加之龐大的核軍事負擔及不完善的環(huán)境管理機制等因素，新世紀以來的俄羅斯環(huán)境安全形勢頗為嚴峻。水體、大氣和土壤的大范圍污染，使俄羅斯民眾消化和呼吸等系統(tǒng)的發(fā)病率不斷攀升，心理健康問題亦隨之出現(xiàn)，這令俄羅斯政府不得不思考多種環(huán)境治理路徑，以緩解環(huán)境安全問題為其帶來的執(zhí)政壓力。

二、新世紀俄羅斯環(huán)境治理模式

面對諸多環(huán)境污染問題，普京和梅德韋杰夫政府將環(huán)境安全提升至國家安全戰(zhàn)略的高度，希圖通過一系列舉措來改善環(huán)境質(zhì)量。在環(huán)境治理方面，新世紀俄政府強力推出如下幾種模式：

（一）威懾模式

俄羅斯環(huán)境治理的威懾模式主要表現(xiàn)為通過環(huán)境司法程序和行政手段，以較明確的環(huán)境污染懲治方法和懲罰尺度來威懾工礦企業(yè)和個人的不法或違規(guī)行為。根據(jù)《俄聯(lián)邦刑法典》關于生態(tài)犯罪的規(guī)定，對過失造成環(huán)境污染、中毒或傳染，導致人員死亡或人群大量患病的，處剝奪自由3年以上8年以下，其他較輕情節(jié)可處以罰金。此類法律規(guī)定對環(huán)境污染行為具有一定的約束力。在環(huán)境專項立法方面，2001年10月的《俄聯(lián)邦土地法典》規(guī)定，對違反化肥、植物生長激素、有毒化學品等管理規(guī)則，導致肥沃土壤層流失、污染、損害或毀滅的行為予以重罰，禁止在城市綠化區(qū)內(nèi)從事對環(huán)境產(chǎn)生不良（有害）影響的經(jīng)濟活動。2002年1月的《俄聯(lián)邦環(huán)境保護法》第16條規(guī)定，對向大氣排放污染物和其他物質(zhì)，向地表水體、地下水體和集水區(qū)排放污染物、其他物質(zhì)和微生物，污染地下資源、土壤等不良環(huán)境影響行為進行收費。俄政府還分別于2007年、2008年和2013年對《俄聯(lián)邦水法典》中的部分條款進行修訂，足顯俄政府對懲治水污染行為的重視程度。此外，在行政手段使用上，俄自然資源與生態(tài)部近年叫停或嚴懲了多家違反環(huán)保法的石油公司，一定程度上對其他工礦企業(yè)和個人產(chǎn)生了威懾作用。endprint

（二）監(jiān)督模式

通過多層次監(jiān)督主體對環(huán)境污染行為進行監(jiān)督，俄政府顯著提升了環(huán)境治理的實施效率。從國家層面上看，俄聯(lián)邦執(zhí)行權力機關對環(huán)境主體具有宏觀監(jiān)督職能，這種職能是新世紀俄聯(lián)邦立法所賦予的。如2002年1月的《俄聯(lián)邦環(huán)境保護法》第65條“環(huán)境保護領域的國家監(jiān)督（國家生態(tài)監(jiān)督）”明確規(guī)定，“環(huán)境保護領域的國家監(jiān)督（國家生態(tài)監(jiān)督），由俄聯(lián)邦執(zhí)行權力機關和各聯(lián)邦主體執(zhí)行權力機關實施。環(huán)境保護領域的國家監(jiān)督（國家生態(tài)監(jiān)督），依照俄羅斯聯(lián)邦政府規(guī)定的程序實施。”同時，俄還實行生態(tài)鑒定制度，鑒定主體對鑒定對象的各種活動進行評估，以判定其是否符合生態(tài)要求，并有權對不符合要求的生態(tài)活動予以禁止。從地方層面上看，除各聯(lián)邦主體執(zhí)行權力機關擁有監(jiān)督職能外，新世紀的俄羅斯政府尤為重視地方性環(huán)境保護組織的構建，如首都莫斯科就建立了一支“綠色警察”隊伍，主要負責在公共場所巡邏，制止生態(tài)領域的違法行為。從個體層面上看，俄羅斯聯(lián)邦公民仍是其環(huán)境監(jiān)督的重要參與者，為此，俄羅斯政府設立了環(huán)境監(jiān)督舉報熱線，以提高公民的環(huán)境參與度。

（三）激勵模式

激勵模式是通過多種手段，鼓勵工礦企業(yè)和個體工商戶杜絕或減少環(huán)境破壞行為，獎勵環(huán)境正義單位，以促進環(huán)境主體的良性發(fā)展。2002年1月的《俄聯(lián)邦環(huán)境保護法》中明確規(guī)定：“對于推廣現(xiàn)有最佳工藝技術和非傳統(tǒng)能源、利用再生資源和加工廢物，以及其他有效的環(huán)境保護措施，根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦立法將予以稅收和其他優(yōu)惠。”這一條款對正在從事環(huán)境保護及加大環(huán)境保護投入的相關環(huán)境主體而言，無疑具有極大激勵作用。同時，俄羅斯政府大力支持環(huán)境保護領域的科技創(chuàng)新。目前，彼爾姆國立科技大學的科學家們已研制出利用紅球菌屬細菌來凈化受石油污染土壤的新方法，這對于土壤保護具有重要意義。此外，俄政府還積極宣揚環(huán)境保護“正能量”，開展針對電池、汽車等具有污染性廢舊物品的回收工作，以提升民眾的環(huán)境保護意識。

（四）合作模式

在環(huán)境治理問題上，俄羅斯政府意識到僅憑一己之力難以在短期內(nèi)達到明顯成效，開展環(huán)境外交，尤其是尋求國際資金援助，是其擺脫環(huán)境安全困境的重要路徑。新世紀以來，俄羅斯政府積極開展環(huán)境安全方面的國際合作。2002年8月，在南非約翰內(nèi)斯堡舉行的聯(lián)合國“可持續(xù)發(fā)展”世界首腦會議上俄羅斯參與起草并簽署了《可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議執(zhí)行計劃》和《約翰內(nèi)斯堡宣言》。2003年9月，俄羅斯成功舉辦世界氣候變化大會；同年11月，俄羅斯與哈薩克斯坦、伊朗和阿塞拜疆等里海沿岸國家代表在德黑蘭簽訂了《里海環(huán)境保護公約》；2004年10月，俄羅斯批準了《京都議定書》，其在環(huán)境保護方面的一系列舉動令國際社會刮目相看。時至今日，俄羅斯政府已與美、中、日等多國簽訂雙邊環(huán)保合作協(xié)議，尤其是與中國在松花江環(huán)境監(jiān)測及污染事故通報等方面的合作取得了顯著成效。此外，俄羅斯政府還爭取到國際社會關于銷毀化學、生物武器及退役核潛艇行動方面的資金援助，為其卸下前政府遺留的環(huán)境負擔提供了資金保證。

三、對中國的啟示

中俄兩國同屬世界大國，兩國在環(huán)境安全領域面臨的問題具有相似性。新世紀以來，俄羅斯政府在環(huán)境治理方面雖取得了一定成效，卻依然無法擺脫巨大的環(huán)境安全壓力，其環(huán)境治理模式中所蘊含的合理性與缺陷性值得我們認真思考。

首先，俄政府對環(huán)境污染主體采取的威懾舉措在總體方向上具有合理性，但其威懾力度顯然不夠。舉例而言，在《俄聯(lián)邦刑法典》和《俄聯(lián)邦環(huán)境保護法》對過失造成環(huán)境污染行為的處罰上，嚴重者僅處以“8年以下的剝奪自由”，多數(shù)處罰皆以罰金告終，這給污染型工礦企業(yè)和個體工商戶造成一種錯誤意識：排放“有害物”可與定期付費掛鉤。如此一來，只要生產(chǎn)利潤大于罰金總額，污染型企業(yè)很難將大量資金用于購買環(huán)保設備。從另一方面著眼，俄的激勵機制尚不健全，且國家稅收大部分來源于污染型企業(yè)，亦沒有十足底氣對環(huán)境正義行為進行“重賞”。在未能“重罰”又無法“重賞”的情況下，俄政府的“威懾”和“激勵”模式所達到的環(huán)境治理實效是有限的。

其次，俄羅斯近年對環(huán)境治理監(jiān)督機制的層次性構建思路具有合理性，但不能忽視監(jiān)督主體在實際執(zhí)行過程中的監(jiān)督效果問題。俄羅斯諸多污染型工礦企業(yè)分散于聯(lián)邦各地，而聯(lián)邦自然資源與生態(tài)部、能源部及環(huán)境、技術與核能監(jiān)督總局等機構同地區(qū)性監(jiān)督機構與組織存在一定程度的“脫節(jié)性”；加之地區(qū)性監(jiān)督組織并不具備充分的執(zhí)法效力，甚至實際執(zhí)行人員在金錢利誘或安全脅迫下對一些環(huán)境污染行為緘口不言；個體監(jiān)督者往往只報不管，監(jiān)督行為不具備連續(xù)性，這使得最終的環(huán)境監(jiān)督效果大打折扣。

再次，俄政府通過國際合作模式改善了環(huán)保領域的國際形象，并獲得大量資金援助，然而這并不能從實質(zhì)上解決其所面臨的環(huán)境安全問題。對于目前的俄政府而言，國際合作模式有利于緩解其面臨的環(huán)境安全壓力，而這一模式在本質(zhì)上是其他環(huán)境治理模式的補充。治病須治本，國際社會的資金支持畢竟有限，欲真正實現(xiàn)對環(huán)境污染的有效治理，需要俄自身內(nèi)在機制的改善。

中國近年在環(huán)境安全領域面臨的諸多問題與俄羅斯存在相似性。2015年，中國的北京、石家莊、太原、蘭州、烏魯木齊、重慶和濟南等七大城市入選全球十大空氣污染城市，水體、土壤等污染問題亦亟待解決。在吸收俄羅斯環(huán)境治理經(jīng)驗的基礎上，我們更應看到環(huán)境安全問題的根本癥結在于“利潤剩余”，而環(huán)境治理效果的優(yōu)劣則一定程度上取決于中央和地方機構的執(zhí)法力度。

與俄羅斯不同的是，中國尚未陷于核軍事遺產(chǎn)的困擾，然而中國也是核大國，不僅擁有核潛艇，還擁有諸多核電站，若干年后，中國同樣會面臨核潛艇老化、退役及處理等一系列問題。在控制核武器數(shù)量的基礎上，我們應謹慎使用核能，盡量開發(fā)和利用清潔能源。

此外，中國應繼續(xù)加大對環(huán)保領域的資金投入，提升工礦企業(yè)科技含量，鼓勵環(huán)保領域科技研發(fā)，只有“敢獎敢罰”才能真正構建經(jīng)濟增長與環(huán)境發(fā)展之間的和諧關系。

[責任編輯：劉偉東]endprint