淺析憲法監督制度及其發展

岳曉剛

摘 要：任何一部憲法的實施，都離不開健全的憲法監督制度。憲法監督體制或監督憲法實施體制是一個國家為了保證憲法順利實施，維護憲法權威而采取的重要制度形式。它包括著對實施憲法監督的主體、對象、程序、方式等內容的規定，本文以憲法監督主體為視角談談如何完善憲法監督制度。

關鍵詞：憲法；現狀分析；憲法監督制度

一、憲法監督的主體

（一）自然主體，或稱“終極主體”

通常講，憲政的一項基本原則是“主權在民”。它是針對“君權神授”而提出來的。

我國現行憲法第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！眹覚嗔儆谌嗣?，這是我國憲法的一項基本原則。

從權力的構成來看，我國憲法監督權是國家權力的組成部分，既然國家一切權力屬于人民，那么憲法監督權也是屬于人民的；

從權力的來源和歸屬來看，我國憲法是基于人民的權力而產生的，是人民意志和利益的集中體現，人民制定了憲法，人民就有權監督憲法實施，憲法制定權及其監督權最終應歸屬人民。

正是從這個意義上講，憲法監督的自然主體或終極主體是人民。

（二）授權主體

在我國，享有憲法監督權的主體依法授權于特定機關行使憲法監督權，被授權的機關可稱為“授權主體”。

憲法第六十七條規定，全國人大常委會有權“監督憲法的實施”，有權“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”，有權“撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的行政法規和決議”；

憲法第八十九條規定，國務院有權“改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章”，有權“改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令”；

地方組織法第八條規定，縣級以上的地方各級人民代表大會“在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行”，有權“改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會的不適當的決議”，有權“撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令”。

二、憲法監督的方式

關于憲法監督制度的確立主要有以下幾種模式：其一是由立法機關行使憲法監督權的模式。此種憲法監督制度以英國為代表。英國實行“議會至上”的憲政體制，內閣和法院由議會產生并對其負責，議會可以制定、修改和廢止任何法律，包括各種憲法性文件；任何一部法律如果違憲，議會有權修正或廢止。這種監督模式的最大的優點在于它的權威性和有效性，從而保證了立法機關制定的法律得以更有效地貫徹和執行。不過這種模式的缺點是顯而易見的，其實質是立法機關自己審查自己，失去了違憲審查的真正意義，達不到違憲審查的效果。其二是由司法機關即法院行使憲法監督權的模式。首創這種體制的是美國，其直接淵源是著名的“馬伯里訴麥迪遜案”這一判例，由最高法院通過對法律的違憲性審查來監督憲法的實施。法院行使憲法監督權模式的優點在于法院通過違憲審查權的行使，有效地制約了立法機關和行政機關，保證了權力的分立與制衡；法律和其他規范性文件的合憲性爭議往往在處理具體案件中表現出來，使憲法得到了經常性的貫徹與監督，強化了憲法至上的觀念。但司法活動本身也難保證是絕對客觀中立的過程，法官選擇與操作的過程中，其主觀任意性決定法官要準確表達立憲者的意圖是不可能的，因而該種模式也并不十分完善。其三是由專門的憲法監督機關行使憲法監督權的模式。法國是實行這種體制的典型。法國現行憲法規定成立專門的憲法委員會，其主要職責是“監督共和國選舉”，“各組織法在公布前，議會兩院的規章在施行前，都必須提交憲法委員會，憲法委員會應就其是否符合憲法作出裁決”。這一制度兼具了議會審查和普通法院審查的優點，但其缺點在于憲法委員會是政治機關，政治傾向性強，很難保證客觀公正的監督。

三、我國憲法監督取得的成就和現行的方法

（1）明確宣布了憲法的根本法地位和最高的法律效力。

（2）規定了憲法監督的總原則。

（3）明確了憲法監督機關，擴大了憲法監督機關的范圍。

（4）建立了逐級監督和保證憲法實施的監督體系。

（5）規定了事先審查和事后審查相結合的監督方法。

四、我國憲法監督制度的發展

（一）憲法監督的歷史發展

1954年憲法作了如此規定：全國人民大行使憲法實施的監督的職權，全國人大常委會有權撤消省、自治區、直轄市國家權力機關的不適當決議。這種規定過于簡單，同時也沒有因此而確立監督的具體程序。后來，極“左”思想盛行，憲法原由遭到了踐踏，違憲行為也未得到制止和糾正，甚至連憲法本身也被拋棄在一邊了。

1975年憲法對憲法實施的監督干脆只字未提?！拔母铩逼陂g，由“四人幫”炮制的“公安六條”甚至凌駕于憲法之上，把中央機關的權力集中于“文革小組”，把地方機關的權力一律歸之于“革命委員會”。一切無所謂違憲合憲，公民的憲法權力遭到肆意踐踏，人權根本得不到任何保障。

1978年憲法恢復了由全國人大監督憲法實施的職權；全國人大常委會有權撤消省、自治區，直轄市國家權力機關的不適當的決議，由于該憲法本身不盡完善，況且也沒有具體制度來落實有關條文，要求全國人大經常性地履行監督權，這不切實際，也沒法辦到。所以，這種規定形同虛設。不久，該憲法為1982年憲法所取代。

（二）現行憲法規定的憲法監督制度

現行憲法規定：全國人大行使監督憲法實施的職權；全國人大常委會行使解釋憲法，監督憲法實施的職權。同時，憲法還規定了國家權利機關和國家行政機關內部以及它們相互之間的關系方面應形成的監督機制，以保證權力機關制定的行政法規，行政規章等內容受到嚴格的合憲法性審查控制，以保證不與憲法相抵觸。

根據憲法，憲法監督制度內容和運行機制表現如下：

第一，憲法序言宣布憲法是國家的根本法，確認它具有最高的法律效力。全國各族人民，一切國家機關和武裝力量，各政黨和各社會團體，各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴，保證憲法實施的職責。此外，憲法第5條規定：“一切法律，行政法規和地方性法規都有不得同憲法相抵觸”；“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”；“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。以上規定共同確立了憲法作為國家根本法的最高地位，確立了憲法不可侵犯的原則，為進一步完善監督機制奠定了基礎。

第二，憲法第62條第2款規定，全國人大行使“監督憲法的實施”的職權；第67條第1款又規定全國人大常委會也有權“監督憲法的實施”。由此，憲法確立了最高的國家權力機關在監督憲法實施方面的主導地位。

第三，憲法進一步明確，全國人大有權改變或者撤消全國人大常委會不適當的規定；全國人大常委會有權撤消國務院制定的同憲法，法律相抵觸的行政法規，決定和命令；有權撤消省，自治區，直轄市國家權力機關（即人民代表大會）指定的同憲法，法律和行政法相抵觸的地方性法規和決議；而根據《中國人民共和國全國人民代表大會組織法》第37條的規定，全國人大設立的各專門委員會分別審查相關領域的法律文件的合憲性，相對于前幾部憲法來說，這無疑是邁向法律監督專門化的重要一步，也具體落實了由國家最高權利機關對憲法行使監督權的行使。

第四，憲法第99條規定，地方各級權力機關在本行政區內保證憲法的遵守和執行。具體而言，縣級以上的地方各級人大有權改變或者撤消本級人大常委會不適當的決定。第104條又規定，縣級以上地方各級人大常委會有權撤消本級人民政府的不適當的決定和命令，撤消下一級人大的不適當的決議?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條和第39條對此作了更詳細規定。

五、如何完善我國憲法監督

1.制定立法法

“我國現行的立法體制是中央集中統一領導的、多級并存、多類結合的立法體制?！眹鴦赵杭捌涓鞑课?、有關地方制定的有些法律性文件還存在與憲法或法律相抵觸的現象，主要表現為部門利益本位主義和地方保護主義傾向。這一傾向已極大地破壞了法制的統一，損害了憲法和法律的尊嚴，因而引起人們的不滿。所以，應盡快出臺《立法法》，對立法主體、立法權限、立法程序、立法技術、備案審批、違憲責任等加以規范，以保證各層次法律性文件的合憲性、民主性、統一性。同時也為審查抽象違憲行為提供依據。

2.制定人大監督法

在我國，監督的主體是多元的，但人大的監督具有最高法律效力。我國憲法、組織法雖然規定了各級人大享有監督權，并對監督的對象、方式等也作了規定，但缺乏系統性、完整性和可操作性。因此，應盡快制定出包括全國人大和地方各級人大對“一府兩院”進行監督的基本法，其中應包含監督的對象、范圍、方式、程序、效力、違憲責任形式、裁決及其執行等，以保證人大監督權的充分行使，切實體現其國家權力機關的性質。

3.制定憲法訴訟法

憲法也是實體法，具有實體法的屬性。因此，憲法的實施同樣需要程序法來保障，使其具有“可訴性”，以有利于對一切違憲行為進行追究和制裁。憲法訴訟，是指公民的憲法權利和自由受到侵害后，通過其他救濟模式如刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟，仍無法得到有效保護時，而向有權機關提起訴訟的一項法律制度。所以有必要建立憲法訴訟制度。憲法訴訟法的內容，主要包括受理機關、審判程序、責任形式、判決和執行等。根據我國現行司法體制，可以在最高人民法院和省級人民法院設立憲法權利法庭，作為憲法權利糾紛的管轄機關。這既體現了憲法權利的重要性，也有利于維護審判權的統一。

參考文獻：

[1]荊知仁《憲法變遷與憲政成長》，臺灣正中書局印行，第179頁.

[2]周葉中：《論憲法權威》，《學習與探索》1992年，第49頁.

[3]周旺生《立法學》，北京大學出版社1988年版，第272頁.