新型城鎮(zhèn)化過程中的政府職能優(yōu)化

王文彬

[摘要]利用結(jié)構(gòu)功能主義理論分析新型城鎮(zhèn)化可知，新型城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)性要求決定著新型城鎮(zhèn)化的功能性訴求，而新型城鎮(zhèn)化的功能性訴求又影響著政府職能的定位與優(yōu)化。當前政府職能不能滿足新型城鎮(zhèn)化的功能性訴求，其表現(xiàn)有：在資源配置中，一些地方政府微觀上管得過多，在維護社會主義市場秩序等方面履職不到位，不利于市場作用的發(fā)揮；在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，政府官員過于重視城鎮(zhèn)化率，而忽略了城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，沒做到以人為本；對社會組織力量關注不夠，不利于整合各方力量共同建設新型城鎮(zhèn)；在公共服務提供領域，政府嚴重缺位等。因此，政府應對城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展進行宏觀調(diào)控和有效監(jiān)管，應尊重市場規(guī)律以保障市場在社會資源配置中切實起到?jīng)Q定性作用；應明確新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，對新型城鎮(zhèn)化的建設進行科學規(guī)劃；應采用網(wǎng)絡化治理等新型社會管理方式，明確在社會共同體系統(tǒng)建設中政府的有限引導作用；應積極推進城鎮(zhèn)居民享受的公共服務均等化，主導城鎮(zhèn)文化建設。

[關鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；政府職能優(yōu)化；結(jié)構(gòu)功能主義

[中圖分類號]D630.1 [文獻標志碼]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.04.007

2014年3月，我國發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》指出：我國正處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關鍵時期，其中也蘊含著重大的發(fā)展機遇[1]。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展已經(jīng)上升為國家的重要戰(zhàn)略。從整體上看，一方面，我國的城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.9%提升到2013年的53.7%，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，這意味著我國的城鎮(zhèn)化建設取得了較大的進展；另一方面，我們也必須清楚地認識到，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，并不能享受與城鎮(zhèn)居民相同的社會公共服務，市民化進程緩慢。[2]從城鎮(zhèn)化人口遷出地農(nóng)村來看，留守兒童、留守老人和人口空心化問題日益嚴重，極大地影響了社會主義新農(nóng)村建設[3]。在這樣的現(xiàn)狀下，作為社會治理主體的政府，必須積極作為，充分發(fā)揮其職能。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出，正是我國政府積極發(fā)揮其職能的重要表現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化是相對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言的，是“以人為本”的城鎮(zhèn)化，其內(nèi)涵是：以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，以新型產(chǎn)業(yè)和信息化為推動力，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境等的協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路[4]。當前學界對于新型城鎮(zhèn)化過程中政府職能定位的研究較多，如吳曉燕等[5]在分析城鎮(zhèn)化困境和政府職能偏差后，指出了政府應在突破城鎮(zhèn)化困境中實現(xiàn)職能再構(gòu)；叢雨[6]針對新型城鎮(zhèn)化過程中政府角色越位和缺位，提出了政府角色轉(zhuǎn)變的內(nèi)容。但這些研究只是針對具體問題而做的分析，缺乏對于城鎮(zhèn)化的整體分析和統(tǒng)籌考慮，結(jié)論趨同現(xiàn)象較普遍。本文擬采用結(jié)構(gòu)功能主義理論，分析新型城鎮(zhèn)化過程中政府職能優(yōu)化問題，以期提供一些新的認識。

一、結(jié)構(gòu)功能主義理論視角下的新型城鎮(zhèn)化

結(jié)構(gòu)功能主義是社會學研究的主流理論之一，它形成于1930年代，鼎盛于1960年代。其代表人物是美國社會學家塔爾科特·帕森斯，他提出的AGIL分析框架，對社會學的發(fā)展極其重要。[7]帕森斯指出，任何行動系統(tǒng)都必須滿足四個最基本的功能要求，即適應、目標達成、整合和潛在模式維持。在社會系統(tǒng)中，經(jīng)濟系統(tǒng)執(zhí)行著適應功能，通過資源配置實現(xiàn)社會系統(tǒng)存在的力量供給；政治系統(tǒng)執(zhí)行著目標達成功能，通過確定社會系統(tǒng)的發(fā)展方向，調(diào)動社會系統(tǒng)的力量，實現(xiàn)社會系統(tǒng)的目標；社會共同體系統(tǒng)承擔著整合功能，通過整合資源和力量，實現(xiàn)整個社會系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展；文化模式托管系統(tǒng)承擔著模式維持功能，通過將社會系統(tǒng)發(fā)展理念和文化廣泛教化，實現(xiàn)社會系統(tǒng)的維持。用AGIL分析框架來觀察和分析新型城鎮(zhèn)化，可以把握新型城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)性要求和功能性訴求。

1.新型城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)性要求

新型城鎮(zhèn)化是一個極其復雜的社會運行系統(tǒng)，新型城鎮(zhèn)化過程其實就是城鎮(zhèn)社會系統(tǒng)的重塑，因此必須構(gòu)建適應發(fā)展需求的社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。新型城鎮(zhèn)化有著較為明確的結(jié)構(gòu)性要求（見圖1）。按照社會系統(tǒng)的AGIL分析框架，新型城鎮(zhèn)化建設可以分為經(jīng)濟系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、社會共同體系統(tǒng)和文化模式托管系統(tǒng)。在經(jīng)濟系統(tǒng)建設中，應擯棄陳舊的經(jīng)濟發(fā)展模式，停止城市對農(nóng)村的不合理索取，城鎮(zhèn)發(fā)展不能以犧牲鄉(xiāng)村為代價，要注重培養(yǎng)經(jīng)濟系統(tǒng)的新型發(fā)展能力。在實現(xiàn)資源合理配置過程中，既要充分發(fā)揮市場作用，政府也要進行必要的引導。在政治系統(tǒng)建設中，應明確新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的區(qū)別，新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，而不再是簡單的土地城鎮(zhèn)化、建筑城鎮(zhèn)化和個別考核指標的城鎮(zhèn)化。在社會共同體系統(tǒng)建設中，應廣泛利用各種社會力量，有效引導社會組織和私人部門共同參與新型城鎮(zhèn)化建設，實現(xiàn)整個社會系統(tǒng)力量的有機整合。在文化模式托管系統(tǒng)建設中，新型城鎮(zhèn)化應做的工作主要有兩點：一是市民化和市民化待遇普及，主要指社會公共服務的均等化配置，尤其是要在新建小城鎮(zhèn)和原有城鎮(zhèn)之間，以及農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口時，認真落實均等化的公共服務；二是城鎮(zhèn)文化塑造，發(fā)揮文化的凝聚和維持功能。

2.新型城鎮(zhèn)化的功能性訴求

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，就是為了整個社會系統(tǒng)更加和諧，滿足社會和公眾對經(jīng)濟、政治、文化和生態(tài)的要求，因此新型城鎮(zhèn)化有著十分清晰的功能性訴求。按照結(jié)構(gòu)功能主義理論，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)性要求，我們可以得出新型城鎮(zhèn)化的功能性訴求：資源的合理配置；以人為本，理念更新；多中心治理，管理創(chuàng)新；公共服務均等化，文化引導（見圖2）。

綜合圖1、圖2，我們可以看出：其一，新型城鎮(zhèn)化建設中的適應功能，要求經(jīng)濟系統(tǒng)建設良好。在當前的經(jīng)濟建設中，關鍵的問題在于資源的合理配置。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化是政府主導資源配置，人為地促使大量資源集聚，雖然促進了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但也造成了較多的問題，如城市的過度發(fā)展，很多城市出現(xiàn)了嚴重的城市病[8]。因此，在新型城鎮(zhèn)化建設過程中，經(jīng)濟系統(tǒng)的建設應尊重社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，實現(xiàn)資源的合理配置。其二，新型城鎮(zhèn)化建設中的目標達成功能，要求進行更加明確的以人為本的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化建設的中心是人，而不是土地和住宅。城鎮(zhèn)化建設要做到以人為本，就應制定更加科學的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)大城市和中小城鎮(zhèn)的共同發(fā)展，徹底打破舊有的城鎮(zhèn)化觀念，實現(xiàn)理念更新。其三，新型城鎮(zhèn)化建設中的整合功能，要求實現(xiàn)多中心合作治理，廣泛采用網(wǎng)絡化治理等管理創(chuàng)新方式，整合各種社會力量，共同建設新城鎮(zhèn)，并進行有效的協(xié)調(diào)，使新型城鎮(zhèn)化得到城鄉(xiāng)居民的共同認可和支持，以獲取源源不斷的建設力量。其四，新型城鎮(zhèn)化建設中的模式維持功能，要求實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，建設更加高效的文化模式托管系統(tǒng)。具體說來，應建設得到城鎮(zhèn)居民認可和支持的城鎮(zhèn)文化，從而影響城鎮(zhèn)居民的行為，共同建設美好的城鎮(zhèn)，同時要讓所有城鎮(zhèn)居民共享城鎮(zhèn)發(fā)展的巨大成果，實現(xiàn)教育、醫(yī)療等公共服務的均等化配置。

二、新型城鎮(zhèn)化功能性訴求下的政府職能定位

在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中，政府起著全面主導的作用，隨著新型城鎮(zhèn)化的提出，有學者提出政府職能應由全面主導變?yōu)橛行б龑9]，即對政府職能進行合理優(yōu)化，而優(yōu)化的前提是對政府職能進行清晰定位。新型城鎮(zhèn)化的功能性訴求可以幫助我們清晰地定位政府的職能，即新型城鎮(zhèn)化的功能性訴求決定著政府的職能，同時政府職能的發(fā)揮影響著新型城鎮(zhèn)化建設的功能性訴求。因此，從新型城鎮(zhèn)化的功能性訴求入手可以明確政府的職能（見圖3）。

新型城鎮(zhèn)化建設中的經(jīng)濟系統(tǒng)的功能性訴求是資源的合理配置。中共十八屆三中全會指出，市場應在資源配置中起決定性作用，改變了以往對于市場基礎性作用的定位[10]，更清楚地厘清了政府與市場的關系，便于充分發(fā)揮市場在經(jīng)濟發(fā)展中的作用。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，我們應正確處理政府與市場的關系，進行科學的宏觀調(diào)控和經(jīng)濟監(jiān)管是政府在經(jīng)濟發(fā)展中的職能所在。只有這樣，才符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，才能更好地推動新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟發(fā)展。

以人為本的新型城鎮(zhèn)化，就是要求政府要改變傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化理念，貫徹落實科學發(fā)展觀，以人為本，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，推動大型城市和中小城鎮(zhèn)的共同發(fā)展。不能以追求城鎮(zhèn)化率而犧牲社會和公眾的利益，不能僅僅為了城鎮(zhèn)化而使農(nóng)民等弱勢群體進入城市，必須積極創(chuàng)造城鎮(zhèn)化的條件，以人為本，進行科學的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和城鎮(zhèn)化建設，實現(xiàn)全方位的新型城鎮(zhèn)化目標。

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求多元參與，政府不能全面包辦，而應積極建設社會共同體系統(tǒng)，整合各種社會力量，共同建設新型城鎮(zhèn)。隨著社會組織的發(fā)展和成熟，這些組織能夠承擔起部分城鎮(zhèn)化的任務，政府應對其加強引導。同時由于體制和資源限制等原因，政府在某些領域的作為沒有效率和效能，也應積極整合和利用社會組織的力量，共同建設新型城鎮(zhèn)化。

新型城鎮(zhèn)化的模式維持，在于基本公共服務的均等化配置和城鎮(zhèn)文化建設。在公共服務的普遍享有和發(fā)展成果共享上，政府也應積極作為，協(xié)調(diào)相關力量，確保公共服務的均等化配置，讓所有城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。政府需要在城鎮(zhèn)文化建設中進行較多的引導，與社會組織一起制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和文明公約，塑造符合當?shù)貙嶋H的特色城鎮(zhèn)文化，影響和規(guī)范城鎮(zhèn)居民的行為。只有這樣，新型城鎮(zhèn)化才會得到社會的廣泛支持與參與，從而推進新型城鎮(zhèn)化的建設和發(fā)展。

三、當前政府職能不能滿足新型城鎮(zhèn)化功能性訴求的狀況

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，一些地方政府存在著職能擴展太寬和職能履行不到位，即“越位”和“缺位”的問題[11]。根據(jù)城鎮(zhèn)化功能性訴求要求的政府職能，同時結(jié)合實際情況，對政府職能不能滿足新型城鎮(zhèn)化功能性訴求的現(xiàn)狀進行分析，有利于有針對性地提出優(yōu)化政府職能的政策建議。

在資源配置過程中，一些地方政府存在著嚴重的理念偏差，囿于計劃經(jīng)濟的舊思維和政府一家獨大的錯誤心態(tài)，對于資源配置管得過多、管得過死，沒有實現(xiàn)政府職能從微觀干預到宏觀監(jiān)控的轉(zhuǎn)變，不能為市場中的競爭者創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，在維護社會主義市場秩序等方面履職不到位，這十分不利于市場作用的發(fā)揮。

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，政府官員過于重視城鎮(zhèn)化率，而忽略了城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，沒有做到以人為本，單純地強調(diào)土地城鎮(zhèn)化、住宅城鎮(zhèn)化，導致城鎮(zhèn)的配套設施建設不完善，以至于有些地方出現(xiàn)了產(chǎn)城不統(tǒng)籌等惡果[12]。錯誤理念指導下的城鎮(zhèn)化，超過了社會正常發(fā)展的承載力，與經(jīng)濟發(fā)展和社會文化建設相脫節(jié)，影響了社會的正常發(fā)展。

一些地方政府對私人部門和民間組織不信任，甚至害怕社會力量的壯大。社會組織力量的被漠視和不合理使用，使社會共同建設新型城鎮(zhèn)化的力量未能實現(xiàn)有效的整合。此外，新型城鎮(zhèn)化涉及到整個社會的各個方面，政府不能基于單一標準或發(fā)展方向進行城鎮(zhèn)化。當前的城鎮(zhèn)化過程中，政府對于社會和社會組織關于新型城鎮(zhèn)化的訴求了解太少，這也十分不利于新型城鎮(zhèn)化的建設。

在當前的城鎮(zhèn)化率測算中，所計量的城鎮(zhèn)人口包含了大量在城鎮(zhèn)臨時生活的人口，這部分人口并沒有真正享受到與城鎮(zhèn)人口同等待遇的公共服務，出現(xiàn)了半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，這是政府履職不到位的一種表現(xiàn)。據(jù)有關專家測算，如果考慮到能否享受均等化公共服務的因素，即按城鎮(zhèn)戶籍人口統(tǒng)計，我國的實際城鎮(zhèn)化率只有35%左右[13]。

四、新型城鎮(zhèn)化功能性訴求下的政府職能優(yōu)化路徑

在對當前政府職能不能滿足新型城鎮(zhèn)化功能性訴求狀況進行分析的基礎上，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化功能性訴求的要求，筆者提出以下政府職能優(yōu)化路徑。

1.經(jīng)濟系統(tǒng)建設中的政府職能優(yōu)化

第一，政府對城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展應進行宏觀調(diào)控，實行有效監(jiān)管。在經(jīng)濟發(fā)展的微觀之處，政府應主動退出，只進行宏觀調(diào)控。凡是市場能自主解決和優(yōu)化的，應大膽地交給市場去做；凡是社會組織能夠協(xié)商完成的，應交給社會組織自主協(xié)商決定。但是，對于涉及公共利益或者存在極大外部性的經(jīng)濟行為，政府應加強有效監(jiān)管，確保公共利益和公眾個人利益的實現(xiàn)、確保城鎮(zhèn)經(jīng)濟的健康發(fā)展。

第二，政府應尊重市場規(guī)律，保障市場在社會資源配置中切實起到?jīng)Q定性作用。應通過市場作用的發(fā)揮，進一步激活城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的活力，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，支持市場主體的發(fā)展；應處理好政府與市場的關系，同時利用好“無形的手”和“有形的手”，以實現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟的繁榮，只有這樣才能保證新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

2.政治系統(tǒng)建設中的政府職能優(yōu)化

第一，政府應明確新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵所在。新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，因此應統(tǒng)籌產(chǎn)城發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟和工業(yè)化發(fā)展到一定程度的自然結(jié)果，絕不能拔苗助長。政府應使新型城鎮(zhèn)化后，城鎮(zhèn)居民的基本權(quán)益能得到有效保障，工作上能有業(yè)可從，生活上有足夠的配套生活設施、足夠的均等化公共服務。新型城鎮(zhèn)化絕不是簡單的土地城鎮(zhèn)化，也不是簡單的住宅城鎮(zhèn)化，更不是對于城鎮(zhèn)化率的片面追逐，政府必須樹立符合科學發(fā)展觀要求的新型城鎮(zhèn)化理念。

第二，政府對于新型城鎮(zhèn)化的建設應進行科學規(guī)劃。新型城鎮(zhèn)化包含產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活和諧和生態(tài)保護良好等各方面的內(nèi)容，必須進行全面的規(guī)劃設計。要堅決避免“有城無市、有城無業(yè)、有城無人”“農(nóng)民被城市化”和“造城運動”等偽城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的出現(xiàn)，努力實現(xiàn)全方位的新型城鎮(zhèn)化。

3.社會共同體系統(tǒng)建設中的政府職能優(yōu)化

第一，政府應采用網(wǎng)絡化治理等新型社會管理方式。在新型城鎮(zhèn)化建設中，有關城鎮(zhèn)發(fā)展的相關政策都應積極征詢社會公眾的意見，并吸收較多的社會組織參與政策制定。使用網(wǎng)絡治理等新型管理方式時，政府要努力與各種社會組織建立信任機制、協(xié)調(diào)機制和整合機制，從而凝聚社會組織的力量，共同推進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

第二，政府應明確在社會共同體系統(tǒng)建設中的有限引導作用。社會共同體系統(tǒng)的建設，就是要整合各社會組織的力量，促進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。為此，政府一方面要注意發(fā)揮自身引導作用，激活社會組織的活力和積極性；另一方面要拋棄“全面主導”（實為包辦）的陳舊理念，學會正確引導社會組織的行為，確保這些組織的力量和行為能推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

4.文化模式托管系統(tǒng)建設中的政府職能優(yōu)化

第一，政府應積極推進城鎮(zhèn)居民享受的公共服務均等化。在城市居住的大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，由于戶籍制度等體制性因素所限，無法享受與城鎮(zhèn)原居民同等的公共服務，在市民化和城鎮(zhèn)化過程中陷入了迷茫，這個問題如不解決，真正意義上的新型城鎮(zhèn)化便不可能實現(xiàn)。在推進公共服務均等化上，政府職能嚴重缺位的現(xiàn)象必須盡快扭轉(zhuǎn)，這事關新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

第二，政府應主導城鎮(zhèn)文化建設。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口離開農(nóng)村后，其原有的鄉(xiāng)規(guī)民約可能會與城鎮(zhèn)文化出現(xiàn)沖突，城鎮(zhèn)原居民和農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口需要進行長期的文化調(diào)適，以形成共同遵行的新型城鎮(zhèn)文化。在這方面，需要政府的積極引導，以有效維持新型城鎮(zhèn)化建設。

綜上，利用結(jié)構(gòu)功能主義理論對新型城鎮(zhèn)化進行全面分析，可以把握新型城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)性要求，由結(jié)構(gòu)決定功能可以推出新型城鎮(zhèn)化的功能性訴求。而政府的職能正是為了滿足新型城鎮(zhèn)化建設的各種要求，因此從新型城鎮(zhèn)化的功能性訴求中可以得出政府職能的定位，分析政府現(xiàn)有職能發(fā)揮作用的不到位，從而明確政府職能的優(yōu)化路徑。希望這一思路能對新型城鎮(zhèn)化建設及其理論豐富有所幫助。

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