經濟新常態下的土地管理改革

李明賢　劉東洋

摘 要：十八屆三中全會后中國進入經濟新常態，會中提出的改革路線圖與時間表包括了價格、財稅、金融、行政、土地和戶籍等六大領域，吸引了很多關心改革的人們的眼球。從資本市場到輿論市場，從土地制度改革到國有企業改革，極高的關注度表明深沉的期望。土地問題就是熱點之一，黨的十八屆三中全會 “建立城鄉統一的建設用地市場”推動了我國的土地制度改革。本文對我國土地管理現狀進行總結，同時對我國土地管理改革措施進行分析，以促進我國土地制度改革的順利推進。

關鍵詞：十八屆三中全會；土地管理；改革

2013年11月9日—12日，黨的十八屆三中全會在北京勝利召開。會議中的很多內容切實體現了體恤民生、發展經濟的決心。隨著我國經濟的發展和人民群眾居住需求的增加，土地的稀缺性日益顯現。經過多年的土地管理工作改革和不斷實踐，我國土地管理模式已經得到了進一步的完善，但我國土地管理方面仍存在一些不足，在一定程度上制約了我國經濟的快速發展。十八屆三中全會為我國土地管理制度的改革提出了新思路，對我國的土地管理提出了新措施。

1 我國土地管理制度的主要現狀

（一）城市土地管理

城市土地管理主要存在四方面問題：第一，土地產權制度不健全。目前在我國城市土地管理中，管理主題不明確，同時還缺乏完善的土地登記管理制度，導致無法有效的對土地的實際情況進行控制，更無法進行有效管理；第二，缺乏完善的土地價格體制?；鶞实貎r的制定缺乏一定的科學性與合理性，導致基準地價體制不夠完善，缺乏動態的土地資源調整體系，直接造成了土地基準價與現實出現很大的偏差；第三，缺乏完善的土地儲備制度。很多土地儲備機構往往只重視部門的經濟效益，忽視了企業中一些職能之間的調節關系，土地收購價格不規范，導致土地收購工作難度較大，破壞政府的形象；第四，征地制度不合理。由于界定的公共利益沒有明確的規定，致使政府對權力的使用存在一定的盲目性。

（二）農村土地管理

我國目前農村土地管理制度存在兩方面不合理的地方：一是現行立法制度滯后。首先，集體農用耕地和其他土地的使用權與所有權都是被限制的，致使農村土地不能進行靈活的流轉；其次地方政府通常都是土地的征收權行使者，同時還有征地補償指定的權力，擔負著出現土地矛盾時進行相應的調解工作，從而導致被征收土地方的一些合法權益無法得到有效保障；再次村民小組行使集體土地的所有權，事實上村民小組的合法權益都已經被地方政府所剝奪；二是土地管理中的執法力度不夠嚴格。很多地區政府在進行土地管理過程中沒有嚴格按照法律規定進行嚴格執法，導致國家對于土地的管理過程過于僵化，達不到應有的管理效果。

2 十八屆三中全會對土地管理的改革措施

（一）農地入市有望突破

“建立城鄉統一建設用地市場”的基礎就是讓集體土地入市。由于土地流轉的限制，農民的承包地、宅基地不能作為資本流動，很難給農民帶來收入。事實上農村集體建設用地隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，用地流轉權利缺乏可靠保障。農村土地征用的時候，給農民的補償，與城市的補償是不一樣的。現在講“建立城鄉統一的建設用地市場”就是指不要搞成“二元結構”。“農村集體建設用地入市，是十八屆三中全會決定的重要方面。這樣的實質意義是在某一區域范圍內，使用于建設的土地供求競爭關系更加充分，更加反應市場供求。“就是某一塊土地值多少錢，應該讓統一的公開透明的市場來起作用，來形成價格?！?/p>

（二）農民財產確權提速提質

公報提出促進“城鄉發展一體化”、“賦予農民更多財產權利”、“推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”等新提法。這意味著“三農”問題未來都將在城鄉一體化這個大概念下展開。要素平等交換是指勞動要素和土地要素。土地要素主要是同地同價同權，就是市場交易條件要平等，要打破壁壘，打破壟斷。這意味著能夠讓農民擁有更多的財產權，就要有一種嘗試，讓宅基地、農民的自留地、農民的承包地能夠以某種形式在市場上流轉，形成這樣一種收益，能夠保障農民的生活，因為土地是農民的生活和生產資料。確權有很多事情要做，首先要明確土地是誰的，還有土地占有權、經營權以及處置權等，比如農民可不可以把土地轉包給他人，可不可以進行抵押，很多問題恐怕涉及到《物權法》和《土地管理法》的修改。而農民財產的確權工作已經在提速提質，當前全國農村集體土地所有權確權登記發證率大幅提高，這是賦予農民更多財產權的第一步。

（三）征地可能大大減少

國土部對農村土地制度改革包括深化農村土地產權制度改革研究和探索，深入推進征地制度改革試點，研究出臺集體經營性建設用地流轉指導意見等。安徽省已宣布在20縣區試點農村集體建設用地流轉。這種由地方試點推動逐漸擴面的漸進式改革方式比較適合我國當下的土地現狀，而且能區分公益性建設用地和經營性建設用地，公益性用地采取征收方式，經營性建設用地就采取市場化的方式入市，價格由市場決定。另一方面來講“集體建設用地直接入市風險主要是搞不好的話走到另一個極端，可能形成巨大浪費。但十八屆三中全會關于土地改革的內容得到落實后，征地規模將會逐步縮小?，F行征地制度引起的問題，也都能較好解決。更多表現為農村內部矛盾，而內部矛盾主要通過村民自治方式化解，政府在農村內部事務中擔當協調角色，責任意識及公信力也會得以增強。

3 土地改革對我國的影響

（一）順利實現小康的保證

2008年10月12日以來，中共十七屆三中全會通過了中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定。《決定》指出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。在《健全嚴格規范的農村土地管理制度》中，就寫明了完善土地承包經營權，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。 《決定》一公布，全國農民歡欣鼓舞，稱贊這是中國的第三次土地改革。他們說，農村土地是集體所有，但農民承包后，不但有了占有、使用、收益等權利，還可按照依法自愿有償原則以各種形式流轉土地承包經營權，農民成了承包土地的主人。

（二）現代化建設的保證

目前，我國基本上已經進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段，開始進一步加快改造傳統農業生產方式的步伐，進一步加快發展具有中國社會主義特色的現代化農業發展的時刻，開始了加快城鄉發展一體化、形成城鄉經濟共同發展的新格局階段。這一次的土地制度改革，是從根本上解決加快農業現代化發展的一次改革，是加快發展農業機械化、規模化，進一步推動城鄉一體化經濟發展的體現。新的土地承包關系讓農民有了更大的土地自主權，為農業現代化發展提供了更廣闊的空間，表明了國家政府大力保護農業、農村、農民利益的決心，大力發展現代化農業的決心。

參考文獻

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