推進新型城鎮化發展的路徑選擇

程春生

摘要：當前，城鎮化進程中的“人、地、錢”三大矛盾突出，要以深化改革為動力，加快統籌推進人口管理、土地管理、資金保障等關鍵環節和重點領域的體制機制改革，努力破解制約新型城鎮化發展的體制機制障礙，形成有利于城鎮化健康發展的環境。

關鍵詞：城鎮化；發展路徑；福建

一、加快推進戶籍制度改革

深化戶籍制度改革，加快城鄉發展一體化，實現平等的勞動力待遇，創新和完善人口服務制度，是農村轉移人口獲取市民化身份和權利的關鍵。

（一）實行分類落戶政策

有序放開居住在城市轄區的農業轉移人口落戶條件，以就業年限、居住年限、城鎮社會保險參保年限或者依法持有工商營業執照并納稅的年限等為基準條件，合理設置落戶標準。全面放開各類人才落戶限制，提高高校畢業生、技工、職業技術院校畢業生等常住人口的城鎮落戶率。按照自愿、分類、有序的原則，以就地就近為基本途徑，鼓勵中心城區人口向新城、園區轉移擴散，山區人口往沿海走，農村人口落戶中小城鎮。

（二）實施居住證積分管理制度

創新流動人口服務管理體制機制，逐步推行無門檻的流動人口居住證制度。建立新市民積分管理制度，以具有合法穩定職業和合法穩定住所（含租賃）、參加社會保險年限等為主要指標，對新市民進行積分評估，按照積分高低輪候享受子女教育、住房、社會保險、醫療衛生、職業技能培訓等特定公共服務和待遇。努力縮小戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距，實現常住人口與流動人口管理的有效對接。

（三）完善人口信息管理制度

加強和完善人口統計調查，健全實際居住人口登記制度，準確掌握人口規模及其地區分布等情況，實現各類人口信息的整合集成，并實現人口信息跨部門、跨地區共享。推動建設社區政務綜合服務平臺，對接勞動就業、社保、房產、教育、收入、信用、稅務、婚姻、衛生計生、民族等部門業務系統，從數量和結構、分布情況、就業情況、居住情況等方面，對已進入城鎮的農業轉移人口開展調查，為相關政策制定提供科學依據。

二、積極探索土地制度改革

土地制度是城鎮化的核心問題。要創新土地管理制度，構建節約集約用地機制，提高城鎮化發展的用地保障能力。福建省人均占有耕地少，家庭分散經營效益式微，農村人口轉移加快，推進土地流轉更為迫切。

（一）建立城鎮用地調控機制

嚴格土地用途管制，進一步加強城鎮總體規劃與土地利用總體規劃的銜接，合理調控城鎮建設用地規模，保障支柱產業、戰略性新興產業、重大基礎設施、公共服務設施的用地供給，適當控制工業用地，合理安排生態用地。嚴格產業準入政策，實行差別化土地管理。逐步對經營性基礎設施和社會事業用地實行有償使用。探索城鎮建設用地增加與吸納農村人口進城數量相掛鉤、城鎮建設用地增加與吸納外來人口數量相掛鉤，優化建設用地土地在城鄉和區域間的配置。

（二）健全節約集約用地制度

適當提高工業項目投資強度、產出率和容積率，探索長期租賃、租讓結合的工業用地供給制度。嚴格城鄉建設用地增減掛鉤項目考核，確保增減掛鉤試點復墾耕地有效利用。實行差別化的土地利用和管理政策，提高耕地占用成本。建立健全城鎮低效地再開發和存量建設用地退出機制，完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。

（三）改革農村土地管理制度

推進農村土地經營權流轉，是城鎮化發展的必然結果，是轉變農業發展方式的必由之路。目前，福建省農村土地流轉主要有出租、轉包、互換、轉讓、股份合作等形式，由于出租和轉包形式簡單、農戶受益明確，已經成為各地土地流轉的主要形式。隨著福建省產業化程度不斷提高，土地向農民專業合作組織、專業大戶、龍頭企業、家庭農場等規模經營主體流轉的面積不斷增加，形成了“公司、合作社+基地+農戶”等多種經營模式。但就全省情況看，大部分地方農村土地流轉率還不高，程序不規范，流轉渠道不暢。要根據國家有關政策和法律法規，結合實際制定實施引導土地有序流轉的政策意見，制定土地承包經營權抵押、擔保辦法和配套資產處置機制，探索農民自愿退出承包地的利益補償機制。開展城鄉統一的土地、房屋產權登記，建立縣鄉兩級產權交易平臺，制定交易規則和監管辦法。農村土地制度改革要因地制宜、循序漸進，守住底線、試點先行，鼓勵創新、穩步推進，要以依法自愿有償為原則，堅持耕地紅線不突破、農民利益不受損、土地集體所有性質不改變，規范土地流轉行為，依法保障農戶對承包土地的使用和收益等權利。

要按照城鄉發展一體化要求，建立健全農村社會保障體系，使土地流轉后的農民有新的生產生活保障，解除其后顧之憂。加大對農村社會保障投入力度，進一步建立健全包括農村最低生活保障制度、社會救濟制度、優撫安置制度、養老保險制度、新型農村合作醫療制度等在內的社會保障體系，逐步弱化土地的社會保障功能。加大對土地流轉后農民就業技能培訓，使其成為適合現代農業發展的新型農民，成為適應新型工業化、城鎮化發展的產業工人。

三、健全市民化成本分擔機制

在農業人口城鎮化進程中，必須強化各級政府責任，分類提出各類基本公共服務的實施路徑和分擔辦法。義務教育方面：主要通過完善積分入學制度、向民辦學校購買服務、建立與經常性教育支出掛鉤的市內財政轉移支付體系解決。要合理規劃公辦學校布局，足額撥付教育經費；加大民辦學校補助力度。社保方面：主要強化企業依法繳納社保、落實同工同酬、加強技能培訓投入的責任。建立健全以“培訓券”為主要模式的職業培訓補貼制度；強化企業開展外來務工人員崗位技能培訓責任，足額提取并合理使用職工教育培訓經費。政府層面，對戶籍居民養老保險繳費補助按現行分擔原則分擔，醫療保險建議省財政在承擔基數支出的同時，加大對超出基數部分支出的轉移支付。醫療衛生方面：主要通過加大財政和社會資本投入，提高供給質量和能力。在現有分擔體制基礎上，積極探索按常住人口數量對基本公共衛生服務及其重大項目實行補助。完善醫療保險轉移接續、異地就醫及時結算等政策措施。公共事務方面：提高市鎮財政對村（社區）治安、環衛等公共事務支出，上收事權，提高公共服務質量。積極探索按照實際管理人口數量對地方公共事務管理成本進行補助。住房保障方面：主要通過規范公租房建設和出租屋管理、出臺公租房管理辦法、建立覆蓋中低收入戶籍人口并惠及農業轉移人口的新型住房保障體系予以保障。同時，探索創新從實物保障向發放房租補助過渡，由“補磚頭”轉為“補人頭”。

四、創新城鎮化投融資體制

要完善政府性資金投入制度，建立健全城鎮基本公共服務支出分擔機制和財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。健全地方稅收體系，提高稅收征管能力，落實擴大“營改增”試點范圍，積極推進以房產稅和消費稅為主的地方主體稅種培育。通過整合資源、注入土地資產，盤活冠名權和經營使用權，壯大投融資平臺實力，支持各地組建城鎮開發建設投融資平臺，提升投融資平臺支持城鎮化建設融資的作用。設立城鎮化專項資金，增加地方財政投入。

強化市場化融資機制。進一步完善政府引導、市場化運作的多元化融資機制，拓寬融資渠道。鼓勵、支持和引導社會資本，采取PPP等多種模式，平等參與城市基礎設施建設和道路養護、環衛保潔、園林綠化等公共項目的開發、建設和運營。研究落實開發性金融專項支持我省新型城鎮化建設政策，鼓勵國家開發銀行加大對我省基礎設施、公共服務和住宅領域融資支持力度。繼續推進在各縣（市）成立村鎮銀行，有序推進融資擔保公司發展，不斷完善地方性金融機構。鼓勵各類基金等參與具有穩定收益的城市基礎設施項目建設和運營。

（作者單位：福建社會科學院經濟研究所）