論新型城鎮(zhèn)化下小城鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住

時(shí)亦歡 蔚丹 繆青

摘要：文章在對(duì)新型城鎮(zhèn)化、小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)民集中居住等進(jìn)行理論研究的基礎(chǔ)上，總結(jié)三者間關(guān)聯(lián)，再結(jié)合當(dāng)下城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民集中居住的存在問(wèn)題和社會(huì)影響，探討在新型城鎮(zhèn)化的宏觀背景下，小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，怎樣科學(xué)合理地規(guī)劃和引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，才能使小城鎮(zhèn)又好又快發(fā)展，順應(yīng)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;新型城鎮(zhèn)化;小城鎮(zhèn);農(nóng)民集中居住

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)化率從遠(yuǎn)落后于世界平均水平到與之大體相當(dāng)，但城市、生態(tài)、生產(chǎn)等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，現(xiàn)有城鎮(zhèn)化道路越來(lái)越不能適應(yīng)中國(guó)今后的城鎮(zhèn)化發(fā)展。縱觀我國(guó)城鎮(zhèn)化歷程，無(wú)論是專家學(xué)者提出的建議還是黨工作報(bào)告提出的戰(zhàn)略，都涉及到小城鎮(zhèn)。從我國(guó)的城鎮(zhèn)體系看，小城鎮(zhèn)是我國(guó)城市后續(xù)發(fā)展的重要力量，是城鎮(zhèn)化道路中不可或缺的一環(huán)。另外，目前農(nóng)民城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，大城市普遍面臨土地壓力大、人口膨脹等問(wèn)題，而小城鎮(zhèn)作為連接城市和農(nóng)村的紐帶、城市生活和農(nóng)村生活的結(jié)合點(diǎn)，無(wú)疑可成為接納周邊農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的最佳節(jié)點(diǎn)。

在規(guī)劃建設(shè)小城鎮(zhèn)的過(guò)程中，合理規(guī)劃和引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化道路具有重要意義。

一、理論研究

（一）新型城鎮(zhèn)化

雖然因各行業(yè)、領(lǐng)域的針對(duì)性及研究側(cè)重點(diǎn)不同，“新型城鎮(zhèn)化”尚無(wú)統(tǒng)一明確的定義，但多類文獻(xiàn)中均提到“小城鎮(zhèn)”，要求“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”。

與過(guò)去傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化更強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)以人為本、集約高效、統(tǒng)籌和諧、注重質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化最顯著特征是以人為核心的城鎮(zhèn)化。它注重保護(hù)農(nóng)民利益，強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)“人的無(wú)差別發(fā)展”。

小城鎮(zhèn)介于城、鄉(xiāng)之間，融合了城市與鄉(xiāng)村兩種生活方式，在我國(guó)城鎮(zhèn)體系中地位特殊。將農(nóng)民集中居住于小城鎮(zhèn)，可以減小農(nóng)民進(jìn)城的磨合，有益于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式由“鄉(xiāng)”到“城”逐步過(guò)渡，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（二）小城鎮(zhèn)建設(shè)

小城鎮(zhèn)建設(shè)是小城鎮(zhèn)各要素的創(chuàng)立或組合以及一定區(qū)域內(nèi)小城鎮(zhèn)體系設(shè)置、改造和發(fā)展的過(guò)程。仇保興基于國(guó)內(nèi)外多位專家學(xué)者的研究，將中國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)的模式歸納為十種：城郊的衛(wèi)星城鎮(zhèn)、工業(yè)主導(dǎo)型、商貿(mào)帶動(dòng)型、交通樞紐型、工礦依托型、旅游服務(wù)型、區(qū)域中心型、邊界發(fā)展型、移民建鎮(zhèn)型、歷史文化名鎮(zhèn)。

由于地理位置、資源環(huán)境等條件不同，各地小城鎮(zhèn)的建設(shè)模式均存在差異，因而在不同的小城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集中居住，不僅要顧及農(nóng)民意愿，還要考慮當(dāng)?shù)匕l(fā)展條件、發(fā)展規(guī)劃等，做到從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，切忌照搬復(fù)制。

（三）農(nóng)民集中居住

國(guó)內(nèi)主要從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、管理等領(lǐng)域?qū)r(nóng)民集中居住展開(kāi)研究，其可簡(jiǎn)單理解為：當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，在相關(guān)機(jī)制驅(qū)動(dòng)下，通過(guò)將原有自然村落居民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新居民點(diǎn)遷移，實(shí)現(xiàn)集中居住和生活的過(guò)程，以達(dá)到解決農(nóng)村居住零散的問(wèn)題、節(jié)約農(nóng)村土地、順應(yīng)農(nóng)村地域合理發(fā)展、改善農(nóng)村居民的居住環(huán)境、擴(kuò)大農(nóng)村投資的目的。

目前，我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)主要有四類農(nóng)民集中居住方式：一是新建農(nóng)民集中居住區(qū)，主要用于安置因交通及水利設(shè)施建設(shè)、工業(yè)規(guī)劃區(qū)建設(shè)及城市化發(fā)展而拆遷的農(nóng)戶;二是以行政村為單位，因集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地整理等需要，就地建設(shè)農(nóng)民集中居住點(diǎn);三是在以農(nóng)業(yè)為主的規(guī)劃保留村莊，為改善村莊環(huán)境、引導(dǎo)適度聚集，采取中心村建設(shè)、農(nóng)村居住示范點(diǎn)建設(shè)等方式;四是擁有地方風(fēng)貌特色或歷史文化古跡的規(guī)劃保留村莊，重在保留地方特色及歷史風(fēng)貌，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。

二、三者辨析關(guān)系

（一）新型城鎮(zhèn)化為小城鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住提供良好機(jī)遇

新型城鎮(zhèn)化以人為本、統(tǒng)籌和諧、集約高效等基本要義指導(dǎo)了今后中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，一定程度上有助于明確小城鎮(zhèn)發(fā)展方向。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化所強(qiáng)調(diào)的保護(hù)農(nóng)民利益、注重農(nóng)民城鎮(zhèn)化質(zhì)量等，都為農(nóng)民集中居住提供了良好的政策導(dǎo)向和機(jī)遇。

（二）小城鎮(zhèn)為農(nóng)民集中居住提供廣闊空間

在新型城鎮(zhèn)化背景下，要求小城鎮(zhèn)三產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成工業(yè)、農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等多力支撐體系。小城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)可釋放多余勞動(dòng)力，有助于改善農(nóng)村零散的分布格局，為農(nóng)民集中居住提供更多可能性。小城鎮(zhèn)的工業(yè)化和第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展可吸附農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)民集中居住。

（三）小城鎮(zhèn)是農(nóng)民按梯度形式成為市民的過(guò)渡點(diǎn)

中國(guó)農(nóng)民自古就有濃厚的故鄉(xiāng)情結(jié)，將農(nóng)民集中居住進(jìn)小城鎮(zhèn)，既滿足農(nóng)民期望的離土不離鄉(xiāng)，又可解決適應(yīng)人脈、文化和生活習(xí)慣等方面的問(wèn)題，一定程度上有助于提高農(nóng)民進(jìn)城集中居住后的生活質(zhì)量。

（四）農(nóng)民集中居住有利于小城鎮(zhèn)又好又快發(fā)展

一般情況下，農(nóng)村分散零亂且環(huán)境較差，特別是在發(fā)展較緩的小城鎮(zhèn)，這種現(xiàn)象尤為普遍。農(nóng)民集中居住可有效整合零散土地，為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供土地資源。且農(nóng)民集中居住有利于基礎(chǔ)設(shè)施的集中建設(shè)，優(yōu)化資源利用，降低建設(shè)成本，提高農(nóng)民居住的生活質(zhì)量。

新型城鎮(zhèn)化是當(dāng)今中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要戰(zhàn)略及趨勢(shì)，小城鎮(zhèn)建設(shè)及其農(nóng)民集中居住問(wèn)題都應(yīng)符合新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求。當(dāng)下我國(guó)大城市土地和人口壓力較大，亟需大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，緩解城市壓力。與此同時(shí)，農(nóng)民集中居住建設(shè)得好，農(nóng)民生活幸福，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就有益于促進(jìn)小城鎮(zhèn)的穩(wěn)定與發(fā)展，亦有助于我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。總而言之，三者環(huán)環(huán)緊扣、相互影響，其共同目的都是為了提高中國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下小城鎮(zhèn)建設(shè)中的農(nóng)民集中居住問(wèn)題研究

21世紀(jì)初我國(guó)東部地區(qū)展開(kāi)農(nóng)民集中居住試點(diǎn)工作，由于大量中青年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)村人口減少，政府便嘗試把一些自然村撤并，集中到人口大村，或集中建設(shè)公寓型農(nóng)民小區(qū)，從而改善農(nóng)村居住環(huán)境，提高農(nóng)村投資效率。后來(lái)，農(nóng)民集中居住大規(guī)模實(shí)施，大量農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)生活，隨之產(chǎn)生的問(wèn)題日益顯著。

（一）存在問(wèn)題

農(nóng)民集中居住前，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃偏重于鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)和發(fā)展指標(biāo)，與廣大農(nóng)村腹地結(jié)合不緊密，對(duì)周邊農(nóng)村的發(fā)展及鎮(zhèn)區(qū)與農(nóng)村的結(jié)合問(wèn)題較為忽視，對(duì)農(nóng)民集中居住所帶來(lái)的一系列影響和問(wèn)題的考慮不夠全面深入。而地方政府一味追求向城市看齊，也極大地破壞了鄉(xiāng)村自然風(fēng)景和文化傳統(tǒng)，造成地方文化缺失。這些都易阻礙農(nóng)民城鎮(zhèn)化的步伐，不利于小城鎮(zhèn)健康有序地發(fā)展。

農(nóng)民集中居住過(guò)程中，由于法律制度的不完善和地方政府的急進(jìn)主義，強(qiáng)制推進(jìn)農(nóng)民集中居住的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，更甚者出現(xiàn)暴力沖突。政府重視自身利益，無(wú)視農(nóng)民意愿，對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償不到位，易造成農(nóng)民對(duì)政府的不信任加劇，不利于后期工作的展開(kāi)。這些都是農(nóng)民集中居住建設(shè)中的不良傾向，對(duì)地方發(fā)展也埋下隱患。

農(nóng)民集中居住后，周邊配套設(shè)施齊全，生活水平有所提升，但水電煤氣、日常吃穿等都需貨幣購(gòu)買，生活成本明顯提高，這讓許多農(nóng)民都感到不適。且農(nóng)民原本多居住平房，進(jìn)城后不得不爬樓，這也使大多農(nóng)民尤其是老年人感到生活不便。政府為增加農(nóng)民進(jìn)城后的經(jīng)濟(jì)收入，允許農(nóng)民實(shí)行房租經(jīng)濟(jì)，其后產(chǎn)生的群租房或車庫(kù)出租住人等問(wèn)題嚴(yán)重影響社區(qū)安定。農(nóng)民交出土地，缺乏在城市中的生活技能且不外出務(wù)工，即可能處于有錢有房又有時(shí)間的“三有”狀態(tài)，生活空虛，沉迷于農(nóng)村低級(jí)粗放的生活方式，進(jìn)而成為社會(huì)不安定因素之一。再加上居民與政府、居民與社區(qū)辦、社區(qū)居民內(nèi)部存在種種矛盾，都已成為集中居住區(qū)內(nèi)生活不穩(wěn)定的導(dǎo)火索。

（二）解決途徑

農(nóng)民問(wèn)題一直是我國(guó)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題之一，并且農(nóng)民集中居住作為一項(xiàng)巨大的政府推進(jìn)工程，其本身就涉及到國(guó)家、地方政府和被集中農(nóng)民三者的切身利益。因此，在解決小城鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住問(wèn)題時(shí)，需要多方共同努力協(xié)調(diào)，才能使農(nóng)民集中居住發(fā)揮其原有的初衷。

1. 宏觀層面

國(guó)家：根據(jù)農(nóng)民集中居住已產(chǎn)生的問(wèn)題，中央有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快出臺(tái)相應(yīng)法律條文或方向，完善法律機(jī)制。同時(shí)積極試點(diǎn)，探索合乎民意的農(nóng)民集中居住區(qū)規(guī)劃建設(shè)途徑，確保農(nóng)民城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

地方：轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，明確農(nóng)民集中居住的主體是農(nóng)民，必須以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，切實(shí)考慮農(nóng)民利益，遵照農(nóng)民意愿。另外，政府都必須有“回頭看看”的觀念，關(guān)注進(jìn)城農(nóng)民生活環(huán)境，及時(shí)改善不足之處。

農(nóng)民：進(jìn)一步增強(qiáng)法律意識(shí)，學(xué)會(huì)用法律手段維護(hù)自身權(quán)益。轉(zhuǎn)變觀念，在政府各項(xiàng)工作都較為合理的狀態(tài)下，積極配合政府。

2. 微觀層面

經(jīng)濟(jì)上，注重因地制宜，尋求地域特色，發(fā)掘自身優(yōu)勢(shì)，打造“農(nóng)村品牌”，以集中居住的廣闊發(fā)展前景吸引農(nóng)民。具體而言，可合理利用現(xiàn)有的自然資源或產(chǎn)業(yè)資源以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè);沒(méi)有現(xiàn)有自然資源或產(chǎn)業(yè)資源的農(nóng)村，可進(jìn)行人為創(chuàng)造，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)等方式，鼓勵(lì)農(nóng)民建立股份合作社，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì);對(duì)于擁有美好的自然生態(tài)或歷史文化古跡等的農(nóng)村，因不可隨意開(kāi)發(fā)而阻礙發(fā)展的，政府應(yīng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，充分挖掘并重視保護(hù)可利用的旅游資源，努力實(shí)現(xiàn)永續(xù)利用及發(fā)展。

政策上，重視基層調(diào)查，了解農(nóng)民的意愿和看法，從而制定出合乎民意的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及社區(qū)規(guī)劃建設(shè)方案，并進(jìn)行定期公示，收集反饋意見(jiàn)進(jìn)行修改。以此表達(dá)政府的誠(chéng)意，增加農(nóng)民對(duì)政府信賴和滿意度，也有利于減小農(nóng)民對(duì)集中居住的排斥，提高農(nóng)民進(jìn)城生活質(zhì)量。另可實(shí)施政策獎(jiǎng)勵(lì)，而為提高效率，可進(jìn)行分級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)，借此在一定程度上提高農(nóng)民集中居住的積極性。

社區(qū)建設(shè)上，注重因地制宜，考慮合并或動(dòng)遷農(nóng)村的傳統(tǒng)文化風(fēng)俗，在居住區(qū)建設(shè)相應(yīng)設(shè)施供其使用，在心理上增加集中農(nóng)民的滿意度。完善社區(qū)配套服務(wù)設(shè)施，豐富集中農(nóng)民日常生活。首先必須加大社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入和公共服務(wù)設(shè)施配套，在硬件上使集中農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民生活接軌。其次，健全公共服務(wù)設(shè)施類型，配備服務(wù)于集中農(nóng)民的衛(wèi)生站、幼兒園、文化所、老年活動(dòng)室等，在使用時(shí)提供優(yōu)惠政策，降低農(nóng)民進(jìn)城生活成本。

社會(huì)保障上，合理增加集中農(nóng)民的土地補(bǔ)償與安置補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，從最根本的經(jīng)濟(jì)方面吸引農(nóng)民集中。完善集中農(nóng)民的社會(huì)保障體系，適當(dāng)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)水平，減少他們對(duì)今后生活的擔(dān)憂。政府加強(qiáng)對(duì)集中農(nóng)民實(shí)行培訓(xùn)與就業(yè)優(yōu)惠政策力度，建立再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)再就業(yè)技能，同時(shí)積極鼓勵(lì)用地企業(yè)就地招工，或扶持有創(chuàng)業(yè)意愿的農(nóng)民進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，特別是傳統(tǒng)手工藝者。

在小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中，不能只注重某一方面而忽略其他要素，應(yīng)立足于整體，合理規(guī)劃和引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。在這一過(guò)程中，不僅是考慮種種關(guān)系，合理選址、規(guī)劃設(shè)計(jì)，更重要的是加強(qiáng)集中居住自身的吸引力，主要集中在經(jīng)濟(jì)來(lái)源、社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施這三個(gè)顯而易見(jiàn)的方面，讓農(nóng)民產(chǎn)生可信任感和依賴感，自覺(jué)自愿地集中居住，同時(shí)政府還應(yīng)輔以宣傳、獎(jiǎng)勵(lì)等措施，以改善農(nóng)民觀念，鼓勵(lì)他們集中居住。

四、結(jié)語(yǔ)

新型城鎮(zhèn)化的宏觀背景下，在小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)致力于站在農(nóng)民立場(chǎng)上，做到真正關(guān)心農(nóng)民，合理規(guī)劃農(nóng)民集中居住區(qū)，并采用多種途徑，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住。進(jìn)而，有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題，促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化道路的實(shí)現(xiàn)。

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*基金項(xiàng)目：江蘇省高等學(xué)校大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目，名稱：“新型城鎮(zhèn)化”背景下蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村土地置換研究（編號(hào)：201310332002Z）。

（作者單位：蘇州科技學(xué)院建筑與城市規(guī)劃學(xué)院）