論服務型政府建設與政府目標管理的兼容

朱文藝

【摘要】服務型政府是當前我國政府改革的主要目標，目標管理是當前我國政府管理的主要工具，新的改革目標與老的管理工具兩者各有優勢劣勢，需要而且能夠兼容。二者兼容的意義在于提升服務型政府建設的操作性，改善政府目標管理的開放性和民主性。二者兼容的途徑是在政府目標管理的四個環節中進行主體、客體和過程等方面的調整，同時將服務型政府建設所需的三大基礎納入目標管理的過程中。二者兼容具有難度，但在實踐中已經出現了成功的案例。

【關鍵詞】服務型政府；政府目標管理；績效管理

中圖分類號：D62文獻標識碼A文章編號1006-0278（2015）11-079-02

“服務型政府”是指在公民本位、社會本位理念指導下，在民主制度框架內，把服務作為社會治理價值體系核心和政府職能結構重心的一種政府模式或政府形態。其重心在于社會服務；它提倡公民參與，并健全公民參與機制；它與公民之間存在平等、合作的新型互動關系；它是對傳統政府模式的根本性改變或超越。①服務型政府是當前中國政府改革的主要目標，是符合中國特色社會主義要求的政府模式。在論及服務型政府構建路徑時，現有成果較多地關注了政府自身建設、公民社會培養、政治體制改革以及執政黨能力提升等較為宏觀的方面，沒能關注到服務型政府如何借力甚至兼容現有的政府管理工具的現實問題。徒法無以自行，隨著服務型政府建設的逐漸推進，理論研究必然會關注到具有操作性的工具層面的問題。

政府目標管理是當前我國應用最為廣泛的政府管理工具，對各種公共管理理論、方法和技術具有很強的兼容性。它是各級政府及其部門通過設定分解目標，過程督查，目標考核，考核結果應用四個環節，對組織活動和組織發展進行管理的一種理論思想、技術方法和管理制度。目前我國政府目標管理存在諸多問題：將目標管理等同于傳統的計劃管理；目標設定對群眾需求了解不夠充分；目標分解方式缺乏甚至沒有下級人員參與；評估對人而非對事，評估工具不科學，評估主體單一。②這與二十世紀后期西方政府目標管理從古典主義走入現實主義③后的諸多變化相比，與我國政治文明和社會發展的現實需求相比，與服務型政府建設的長遠目標相比，無疑需要改進。

服務型政府作為當前我國政府改革的目標，其價值取向對政府管理實踐具有導向性；政府目標管理作為當前應用最為廣泛的政府管理工具，是最具現實性和操作性的政府管理工具，二者的兼容，可以相互促進，揚長避短。具體而言，二者兼容的意義、方法和預期如下。

一、兼容的意義

其一，服務型政府建設可以為政府目標管理提供理論指導和優化思路。

目前我國政府目標管理實踐存在諸多問題，最根本的原因是缺乏科學的理論指導。業界不清楚目標管理應該在什么樣的指導思想下通過怎樣科學的流程來落實，于是往往根據經驗行事，這就出現了領導班子定目標，由上往下分派目標，通過督查控制下屬，僅由領導對下屬進行以人為中心的考核，考核結果僅僅用于獎優罰劣等現象。目標管理理論上具有的諸多優點在當前我國政府管理實踐中并沒有得到有效發揮，如提升生產力和績效，能動適應不斷變化的社會趨勢和潮流④，改善幾乎所有情景中的計劃、協調和控制⑤等。服務型政府建設恰恰為此提供了理論指導和優化思路。

其二，政府目標管理可以為服務型政府建設鋪路。

正如施雪華老師所言，服務型政府在本質上是后工業社會的治理模式，因為后工業社會的生產力發展為其奠定了物質基礎，菱形社會結構為其奠定了階級階層基礎，公民社會成熟和完善為其奠定了社會基礎。這三大基礎，目前中國都不具備，換言之，正處于從傳統社會（農業社會、前工業社會）向現代社會（工業社會）轉型期間的我國，較為薄弱的經濟基礎，金字塔形的社會結構，欠發育的公民社會都是服務型政府建設的不利條件。

二、兼容的方法

服務型政府建設與政府目標管理兼容的方法在于：通過政府目標管理的四大環節中對管理主體、管理客體、管理過程的調整，貫徹服務型政府的諸多訴求；調適優化后的政府目標管理，以民主性和開放性，為服務型政府建設奠定更佳的經濟基礎、社會結構和公民社會基礎。

（一）政府目標管理四大環節的調適

1.目標設定分解環節的調適

目標設定分解是政府目標管理的第一個環節，傳統的做法是政府系統內部的上下級（上下級政府、一級政府和其所轄部門、部門領導和下屬）共同商定組織目標、指標和權重，分解確定各自的權利義務并簽訂《目標責任書》。這里的“上下級”不包括政府系統外部的公民，但是服務型政府以社會服務為政府職能的重心，提倡公民參與并健全參與機制，與公民平等合作，這就要求目標設定環節的主體、客體和過程都要進行調整。

首先，目標設定主體的多元化和多層次化。服務型政府強調公民參與，這為該環節僅引入了一個系統外部的主體——公民，而且增加了目標設定主體的層次。根據政治和管理的邏輯，目標設定應該先由公民和政府商定，而后才是政府內部的協商分解問題。這在代議制環境下意味著政府目標設定需要面向社會征集意見，與政協協商，經人大審定，而后才是行政機關內部的協商分解。

其次，目標設定客體的調整。目標設定的內容，傳統上由政府感知和表達的較為籠統的“經濟社會發展”構成，各級政府采用的指標大同小異。服務型政府要求讓公民表達公共服務需求，因此政府目標設定需要對公民的公共服務需求進行調研，確認其具體內容和輕重緩急，據此進行目標設定。第三、目標設定過程中政社互動增加。服務型政府對公民參與及其機制的強調，要求政府目標生成在納入輿情監測和公共服務需求調查的結果，形成目標草案后，需要通過媒體、網絡等技術手段進行公眾意見征集，對草案進行修正，盡量減少政府目標與公民需求的偏移。

2.目標督查環節的調適

目標管理督查是目標管理的第二個環節，傳統上是由上級或專設的目標管理機構對目標責任單位完成目標的進度、質量、合法合規性等進行督促檢查，以實現協調和控制的活動。服務型政府建設對本環節的影響在于督查的目的、主體、內容、結果公布和約束都需進行調整。

首先，督查的目的由控制轉向協調。服務型政府的重心在于社會服務，反對官員本位，其關注的焦點在于政府能否提供良好的社會服務，不關注官僚機構內部人員控制，因此督查的目的也應該由控制轉向協調，幫助解決目標推進過程中的問題。

第二，督查主體的擴員與深化。服務型政府強調公民和社會組織的參與，因此督查主體除上級或專設的目標管理機構之外、人大、政協甚至直接利益相關者代表都可以對目標完成情況進行督查。

服務型政府強調責任、法治、透明、廉價和效能，因此督查內容除傳統的進度、質量與合法合規性之外，條件成熟時還應涉及預算執行、成本效益等項目。當公民社會足夠成熟和主動，服務型政府“從積極服務型政府過渡到回應服務型政府⑥時，這些督查內容必然成為現實。

第三，督查過程需注意結果公布范圍擴大和約束硬化。服務型政府要求這些信息需要向人大、政協、直接利益相關者代表傳遞，必要的情況下可以通過媒體、網絡直接向全體公眾公布，方便公民參與監督。要求人大、政協、利益相關群體和普通公民的督查結果同樣能夠進入行政問責程序，對目標責任單位產生硬性約束。

3.目標考核環節的調適

目標考核是政府目標管理的第三個環節，服務型政府要求考核主體多元化、考核權重側重公民評價、考核結果公開化。首先，考核主體多元化。服務型政府對公民本位和社會本位的強調，以及目標設定主體的多元化客觀上也要求對考核主體做出相應的調整。

第二，考核權重側重公民評價。目標管理考核傳統的做法是由上級和部門領導組成考核組，對考核對象進行打分，這種做法容易導致目標執行者向上看而非關注公民需求，因此有違服務型政府要求。服務型政府要求目標管理考核的權重側重公民滿意度（或投訴率）。第三，考核結果公開化。傳統的目標考核結果往往只在政府系統內部通報，并不向社會公開，這容易導致理性的無知和政治冷漠，不利于公民社會的培育。因此下一步的優化思路是考核結果的公開化。

4.目標考核結果應用環節的調適

目標考核結果應用是政府目標管理的第四個環節，通常表現為獎優罰劣，這對于服務型政府建設來說是必要的然而是不夠的，至少還應該進行標桿管理和下一周期的目標調整。

首先，實行標桿管理。其次，根據本目標管理周期的目標任務完成情況和對未來的環境預期，調整設定下一周期的目標草案，準備接受新一輪的公眾意見征集、政協的協商和人大的審定。

（二）服務型政府基礎的逐步奠定

服務型政府主要的基礎在于后工業社會發達的生產力、菱形的社會結構和成熟的公民社會，理想和現實的差距只能一步步彌補，政府目標管理提供給了具有現實性和操作性的管理思路，即將服務型社會建設所需的三大基礎納入政府目標管理的全過程。

首先，將服務型政府建設所需的三大基礎納入目標設定環節。目前各地政府的目標設定圍繞“經濟社會發展”進行，社會發展事實上包含了社會結構優化和公民組織培育，但是在具體指標的選擇上，各地政府往往將社會發展等同于了社會事業（教科文衛體社保安全環保等）發展，雖然社會事業發展對社會結構優化有好處，但是與公民社會培育并無多少聯系，尤其政府如果對社會事業發展管控過嚴，可能還會壓縮公民社會的生存發展空間。所以，服務型政府基礎的奠定，需要對社會結構調整尤其是公民社會培育設定指標。

其次，隨后的目標督查、目標考核以及考核結果應用都應該圍繞生產力發展、社會結構完善和公民社會培育開展，并且盡量實現主體多元化化、過程民主化和結果公開化。

服務型政府建設和政府目標管理的兼容不可能一蹴而就，而是一個漸進調適的過程。就服務型政府建設而言，它存在積極服務性政府和回應服務型政府兩個階段，兩階段存在對服務型政府本質實現程度、動力結構、所處行政環境等六方面差異。根據孫萍等學者的觀點，我國還處在第一階段的初期。就政府目標管理而言，它存在兩種派別和三個階段，其派別分為以喬治·奧迪奧恩為代表的古典機械主義和以彼得·德魯克為代表的現實主義，二者在假設、激勵、評價、目標屬于誰、自尊、目標和目的、相互的依賴、群體有效性、管理的批判、合作伙伴關系、公共責任、管理的未來指向方面各有異同。目標管理三個階段包括：強調改善管理者個人的工作的初級階段；專注整個組織近期總效果的中級階段；平衡和指導每個管理者來達成組織遠景目標的高級階段。仔細觀察，當前我們的政府目標管理還偏向于古典機械主義和中級階段。服務型政府建設與政府目標管理二者的兼容將互相推進，但是也需要智慧、努力和耐心。

注釋：

①施雪華.“服務型政府”的基本涵義、理論基礎和建構條件[J].社會科學，2010（2）：4-5.

②趙永賢.目標管理中存在的問題與對策[J].江蘇社會科學，2006（6）：86-87.

③Harry Levinson. Management by Objectives： A Critique Training and Development Journal，1972-4：3-8.

④[美]海因茨·韋里克.卓越管理：通過目標管理達到最佳績效[M].李平，徐謖，譯.成都電訊工程學院出版社，1988：245.

⑤Martha Lewis. Management by Objectives： Review， Application， and Relationships with Job Satisfaction andPerformance.The Journal of Academic Librarianship. 1980-1：330-334.

⑥孫萍等.服務型政府發展階段探析[J].東北大學學報，2012（1）