對于行政單位內(nèi)部控制流程設(shè)計的思考

梁秀媚

【摘要】 2014年正式實施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，是財政部頒布的關(guān)于我國行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制制度的綱領(lǐng)性文件，經(jīng)過一年多的實踐，行政單位內(nèi)部控制建設(shè)與實施慢于預(yù)期。本文結(jié)合當(dāng)前行政單位內(nèi)部控制建設(shè)與實施的困局，對于行政單位內(nèi)部控制流程設(shè)計在內(nèi)部控制體系建設(shè)的組織形式、內(nèi)部控制建立、內(nèi)部控制實施及內(nèi)部控制的評價與審計四方面進行了深入思考。

【關(guān)鍵詞】 行政單位 內(nèi)部控制 流程 設(shè)計

一、行政單位內(nèi)部控制的重要意義

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）是財政部頒布的關(guān)于我國行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制制度的綱領(lǐng)性文件，這一制度開創(chuàng)了我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的新局面，結(jié)束了長期以來我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)無章可循、無法可依的被動局面。行政單位內(nèi)部控制作為內(nèi)部治理的基本要素，是政府部門管理制度的重要組成部分，是行政單位為履行職能、實現(xiàn)總體目標(biāo)而應(yīng)對風(fēng)險的自我約束和規(guī)范的過程，對提高行政單位管理服務(wù)水平和風(fēng)險防范能力有著極為重要的意義。

二、當(dāng)前行政單位內(nèi)部控制建設(shè)與實施的困局

根據(jù)財政部要求，2014年起《規(guī)范》正式施行，但經(jīng)過一年多的實踐，行政單位內(nèi)部控制建設(shè)與實施普遍緩慢于事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的開展，究其原因，《規(guī)范》沒有能夠全面考慮行政單位自身特點，實際內(nèi)部控制建設(shè)與實施工作存在困局。

1、內(nèi)部控制建設(shè)遲緩

（1）內(nèi)控職能部門不能有效落實

《規(guī)范》要求行政單位應(yīng)確定內(nèi)部控制職能部門或牽頭部門，并建立單位內(nèi)部各部門在內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制。按照《規(guī)范》要求，由于涉及較多財務(wù)管理內(nèi)容，財務(wù)部門較為適宜作為內(nèi)控職能部門。但實際上，在近年來不斷提倡“小機關(guān)、大基層”，“不斷提高部門職能”的大環(huán)境下，越來越少行政單位單獨設(shè)置財務(wù)部門，財務(wù)主要工作一般由單位會計人員完成。在這種情況下，會計人員往往一崗多職，崗位設(shè)置已不符合崗位間不相容的要求，不能發(fā)揮《規(guī)范》要求的牽頭、溝通與聯(lián)動職能。

（2）《規(guī)范》控制內(nèi)容不全面，無法引起所有人員的“共鳴”

與《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》的緊密相聯(lián)系企業(yè)各方面活動不同，行政單位的《規(guī)范》僅要求對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。《規(guī)范》在業(yè)務(wù)層面僅規(guī)定了六種控制，只占實際行政活動的一小部分，且大都只與財務(wù)工作相關(guān)，使得單位人員認為《規(guī)范》只是少數(shù)人的事情，不能引起所有人員甚至是領(lǐng)導(dǎo)真正的重視。

（3）《規(guī)范》風(fēng)險評估工作不易操作

《規(guī)范》的要求可能存在與現(xiàn)時本單位規(guī)章制度不相符的情況，在建設(shè)內(nèi)部控制前，要理順各種監(jiān)管模式，比照新舊規(guī)范的不同，由于《規(guī)范》沒有明確提出各個活動中的主要風(fēng)險，不同單位、不同角度在風(fēng)險評估中形成的結(jié)果將會不同，會出現(xiàn)“誰嚴格評估、誰難通過評價”的情況，各單位間易形成互相觀望的心態(tài)，風(fēng)險評估不易操作。

2、內(nèi)部控制實施不順暢

為達到《規(guī)范》要求的目標(biāo)，在實施內(nèi)部控制時的角色設(shè)置與工作流程至關(guān)重要。行政單位目前均存在人員編制和崗位減少的情況，每個部門均感覺人手不足，這給崗位間不相容、輪崗等機制的實施帶來困難，從而不能有效設(shè)計內(nèi)部控制流程。

3、內(nèi)部控制評價與審計職責(zé)不明確、定位不合理

（1）內(nèi)部控制自我評價不易開展

由于《規(guī)范》要求內(nèi)部監(jiān)督要與內(nèi)部控制的建立和實施保持相對獨立，財務(wù)部門不能實施自我評價，應(yīng)設(shè)置比較獨立的崗位進行監(jiān)督與評價?，F(xiàn)時行政單位一般沒有設(shè)置內(nèi)審崗位，紀檢崗位又不具備相關(guān)專業(yè)知識，同時《規(guī)范》沒有附上自我評價的范本，行政單位普遍存在人員不足、標(biāo)準不清的問題，難以有效開展自我評價工作。

（2）內(nèi)部控制外部監(jiān)管審計定位不合理

《規(guī)范》要求各地財政部門為行政單位內(nèi)部控制的外部監(jiān)督部門，實際工作中，一個單位很多財務(wù)決策均與財政部門相關(guān)，財政部門的監(jiān)管頗有“自己審自己”的意味，效果可想而知。同時，《規(guī)范》中安排各地審計機關(guān)為行政單位內(nèi)部控制的外部審計部門，實際工作中，審計部門進行的審計業(yè)務(wù)不會涉及每個行政單位，無法全面進行行政單位內(nèi)部控制建立與實施的審計工作。外部監(jiān)管審計的不足，很容易造成單位內(nèi)部控制制度流于形式。

三、行政單位內(nèi)部控制流程設(shè)計的思考

1、內(nèi)部控制體系建設(shè)的組織形式

行政單位內(nèi)部控制要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機制，做到“一把手”負總責(zé)、親自抓，并將其列入領(lǐng)導(dǎo)班子重要議事日程統(tǒng)籌安排。要明確財務(wù)（或監(jiān)察）部門為工作職能部門，配備、充實人員力量，協(xié)調(diào)開展內(nèi)控實施工作。在組織形式確定后，要明確風(fēng)險評估工作小組的職責(zé)、組成人員和工作方法等，明確內(nèi)部牽頭部門的職責(zé)工作流程。同時開展《規(guī)范》的宣傳引導(dǎo)，讓內(nèi)部控制在單位內(nèi)部形成人人注重風(fēng)險防范、處處強化責(zé)任意識的良好氛圍。

2、內(nèi)部控制建立

（1）全面風(fēng)險評估，準確查找風(fēng)險點，提出合理可行防范措施

單位要建立經(jīng)濟活動風(fēng)險評估機制，以自評和外評相結(jié)合的方式，對本單位經(jīng)濟活動存在的風(fēng)險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估。要根據(jù)部門職能明確每一部門與內(nèi)控相關(guān)工作的工作項目、具體環(huán)節(jié)、活動中主要風(fēng)險、關(guān)鍵控制點及防范措施。具體方式見表1。

（2）完善內(nèi)控相關(guān)制度建設(shè)，明確內(nèi)部控制目標(biāo)

要根據(jù)《規(guī)范》重新梳理單位的相關(guān)制度，特別是與風(fēng)險相關(guān)、與內(nèi)控制度執(zhí)行相關(guān)、與內(nèi)控評價效果相關(guān)的規(guī)章制度，一定要做到制度完善、責(zé)任明確、管控有效。同時要避免內(nèi)控工作“重制度、輕執(zhí)行”，完善與內(nèi)控相關(guān)的監(jiān)管方式方法。以上各項制度均要做好歸集整理工作，裝訂成冊，便于查閱。

（3）明晰內(nèi)控流程，便于執(zhí)行操作

在制度建立的基礎(chǔ)上，確定內(nèi)部控制涉及的預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目及合同管理的具體控制方法，可以以工作流程圖的形式直觀反映各項控制要求，便于單位人員執(zhí)行操作。具體方式見圖1。

3、內(nèi)部控制實施

（1）建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機制

重大經(jīng)濟事項的內(nèi)部決策，一定要由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定，防止“一言堂”、個人獨斷專行。對把握不準的經(jīng)費開支，一定要先咨詢或論證，防止盲目行事、資金受損。

（2）完善單位經(jīng)濟活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的工作機制

建立不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批等控制機制，強化評價與監(jiān)督，堅持用制度管人、管事、管錢，牢固樹立風(fēng)險防范意識，筑牢干部拒腐防變的制度防線。

（3）建立預(yù)決算、政府采購、資產(chǎn)管理等部門和崗位間的溝通協(xié)調(diào)機制

從控制環(huán)節(jié)入手，財務(wù)、監(jiān)察、資產(chǎn)管理等相關(guān)職能部門要形成管控合力，強化單位預(yù)算管理，達到“事前有請示、事中有審批、事后有跟蹤”，確保資產(chǎn)的合理配置和有效使用。

（4）要充分利用信息化手段

通過信息系統(tǒng)的支撐實現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化和常態(tài)化，減少或消除人為操縱因素，強化內(nèi)部控制手段的剛性約束?？梢愿鶕?jù)財務(wù)管理實際需求，設(shè)置“審批系統(tǒng)”，將所有制度要求以軟件的形式體現(xiàn)出來，規(guī)范各項內(nèi)控相關(guān)工作，使部門間協(xié)調(diào)便捷有力，工作開展可以順利高效。

4、內(nèi)部控制的評價與審計

（1）內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)管

內(nèi)部控制工作的有效實施，必須完善與落實內(nèi)部控制評價工作。根據(jù)《規(guī)范》要求，指定特定部門或?qū)Ｈ素撠?zé)對單位內(nèi)部控制有效性進行評價。根據(jù)現(xiàn)時情況，一般由財務(wù)部門作為牽頭部門，紀檢監(jiān)查部門為內(nèi)部審計部門。鑒于內(nèi)部控制評價指標(biāo)體系是內(nèi)部控制評價工作技術(shù)方法的核心內(nèi)容，一套科學(xué)、合理和適用的內(nèi)部控制評價指標(biāo)體系是正確評價內(nèi)部控制建設(shè)和實施是否有效的前提。可以引入聘請相關(guān)專業(yè)人員或購買社會服務(wù)的形式，建立內(nèi)部評價的指標(biāo)體系統(tǒng)和內(nèi)部評價報告范本。

（2）內(nèi)部控制的外部監(jiān)管

內(nèi)部控制的外部監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以多種形勢體現(xiàn)，如財政部門的預(yù)算執(zhí)行情況檢查、審計部門的專項審計、政府工作總結(jié)、紀委抽查監(jiān)督等。為確保單位內(nèi)控制度建設(shè)的有效性，應(yīng)在內(nèi)控制度建立并實施兩年內(nèi)，由審計機構(gòu)進行專項內(nèi)部控制實施審計工作，并出具審計報告，揭示相關(guān)內(nèi)部控制的缺陷，有針對性地提出審計處理意見和建議。

【參考文獻】

[1] 于丹丹：論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制[J].才智，2014（28）.

[2] 王弘毅、王寶慶：行政事業(yè)單位推進內(nèi)部控制規(guī)范現(xiàn)實路徑選擇[J].會計之友，2014（9）.

[3] 喬春華：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制若干理論問題探討[J].會計之友，2014（22）.

（責(zé)任編輯：諶盼）