注重體制機制創新 切實維護農民權益

蔡永青　王永生　李湛

【摘要】 土地制度改革創新需要有一大批人、一大批地區去努力探索，而且這是一項艱苦的工作，甚至還有風險。為了解福建省平潭、廈門兩個綜改試驗區土地制度改革專項方案的落實情況，筆者于2014年9月25—29日赴福建進行了實地調研。本論文主要是通過實地調研，分析了目前改革進展的情況及其存在的問題，最后提出建議和對策，從而能夠切實維護好農民的權益，為地區的人民服務。

【關鍵詞】 改革 問題 建議 平潭試驗區

一、改革進展情況

1、著力做好對臺合作用地保障

平潭試驗區為保障臺商用地需求，一是完善土地利用總體規劃管控機制，編制了《平潭綜合試驗區土地利用總體規劃（2011—2030）》并通過福建省政府審批，《平潭綜合試驗區鄉鎮土地利用總體規劃》也已通過專家評審；二是改進土地利用計劃管理方式，福建省國土資源廳下達土地年度利用計劃指標時，按照“前期適當集中，后期相應調減”的原則，保障平潭開放開發的用地需求；三是試行對工業用地先租后讓、租讓結合。

廈門市加快現代服務業發展，推動產業結構轉型升級。制定了《廈門市地價征收管理補充規定（試行）》，主要內容有三個方面：一是增加商服用地的適用范圍，新增軟件服務業、創意產業等五種用地類型；二是調整行業分類的范圍和內容，突出重要行業對地價管理的需求；三是加大對軟件信息服務業、創意產業、大型演藝娛樂業、經營性公共設施產業以及金融總部辦公的支持力度。

2、創新節約集約用地機制

平潭試驗區注重創新節約集約用地機制。一是探索差別化供地政策，出臺《平潭綜合試驗區產業發展指導目錄》、《建設項目延長動工開發期限審批管理辦法》和《平潭綜合試驗區國有土地使用權公開出讓管理辦法》，規范土地出讓，同時對工業用地實行履約保證金、彈性土地出讓年限；二是嚴格限制低密度住宅項目的開發建設，住宅用地的容積率原則上要求大于2.0；三是鼓勵土地立體開發，計劃2014年底出臺《平潭綜合試驗區城市地下空間開發利用管理暫行規定》，探索網絡狀、立體化的城市空間開發利用體系。

廈門市注重盤活存量土地，摸清了全市存量建設用地、供而未用土地、閑置土地現狀，出臺了《關于加強建設項目用地開工管理的通知》、《關于推進工業、倉儲國有建設用地自行改造實施意見》。2013年實施了第一批14個工業、倉儲國有建設用地改造項目，改造用地約18.4公頃，建筑面積71萬平方米。2014年又實施了第二、三批共17個改造項目，改造用地15.5公頃，建筑面積55.1萬平方米。

3、積極保障農民權益

平潭、廈門兩個試驗區積極保障農民土地權益。平潭試驗區探索建立征地補償安置長效機制，2013年1月提高了征地補償標準，耕地年產值標準由原1400元/畝調整為1600元/畝；2013年4月出臺了留用地管理辦法，大幅提高了留用地補償標準，由原80萬元/畝調整為160萬元/畝。廈門市突出抓好宅基地管理與服務工作，一是改革審批制度，實行宅基地“統一收地、統一配套、統一安排”，推行農村住宅集中建設；二是完善宅基地規劃，對村莊用地合理劃分禁建區、限建區和適建區；三是對農村弱勢群體建房申請實行審批綠色通道和長期全程跟蹤機制；四是出臺《廈門市農村房屋抵押融資管理暫行辦法》和《廈門市農村房屋抵押備案管理暫行辦法》，選擇四個街鎮開展了農村房屋抵押融資試點。

4、探索完善土地管理體制

兩個試驗區積極探索完善土地管理體制，努力形成土地管理新格局。廈門市在土地管理體制改革上形成了三個亮點：一是推行國有土地上土地使用權證和房屋所有權證“兩證合一”制度，建立了1∶500比例尺的地籍圖，已登記發證110萬件；二是在國內率先成功實施“三規合一”，將國民經濟發展規劃、土地利用總體規劃與城市建設規劃合一，實現圖形與數據疊加一致，目前已經聯網試運行；三是積極探索不動產統一登記工作，作為完善土地權利制度試點城市，目前在推進不動產統一登記工作上已經成立了領導機構、形成了工作方案并上報福建省編辦審批。

平潭試驗區2013年6月成立了用地聯席委員會和地價委員會，制定了上述兩個委員會議事規則，明確了審議事項，強化對涉地重大事項的集體決策，建立了土地管理的共同責任機制。

二、存在的問題

1、對臺合作有待深入

7月15日，平潭綜合試驗區正式封關運作，成為大陸面積最大、政策最優的特殊監管區域。國家賦予平潭的各項優惠政策全面落地。統計數據顯示，今年前8個月平潭綜合試驗區新增臺資企業114戶，比去年同期增長近1.8倍，臺企新增注冊資本9000多萬美元。截至目前，該試驗區累計實有外商投資企業320戶，注冊資本超10億美元。廈門對臺合作已有多年，兩岸貿易中心、兩岸區域性金融服務中心、兩岸新興產業和現代服務業合作示范區等都已經建立，2013年廈門對臺進口額81億美元，連續六年保持大陸最大進口量。

按照兩個試驗區土地改革專項方案，其土地制度改革的重點是以加快轉變發展方式為主線，深化兩岸交流合作，先行先試創新土地管理制度，形成區域土地管理新格局。然而，由于試驗區改革方案批復時間短，相關配套政策缺乏等原因，目前的對臺合作土地開發、兩岸民間資本進入土地融資領域以及吸收臺灣專業人士參與土地資源管理等工作規模小、內容有限，尚需進一步努力。

2、破法改革面臨困境

廈門市多年來一直尋求探索建立農村集體土地征收補償糾紛裁決新機制，但受限于上位法約束而一直無法突破。因為根據《土地管理法》，征地糾紛的裁決權在省人民政府或國務院，但實際中作中，許多集體土地征收補償糾紛都通過不同渠道轉到廈門國土房產局，該局代表市政府做出的裁決無法有依據，行政訴訟時處于尷尬局面。

平潭試驗區的深入發展遇到的是國務院兩個規劃批復之間的沖突。2011年，國務院正式批準《平潭綜合試驗區總體發展規劃》，同意平潭實施全島開放。然而，這個新規劃與1994年國務院批準的《平潭海壇國家級風景名勝區建設規劃》產生了沖突，后者有37km2土地被限定為生態旅游用地。

3、部分改革進展緩慢

平潭與廈門兩個綜改試驗區土地管理改革部分內容進展緩慢，主要是改革方案部分內容設置較為抽象，影響了實施效果。如平潭綜改區土地改革方案中的“放地、放權、放利創新兩岸合作的土地開發模式”，該試驗區對于如何“放地、放權、放利”理解上比較困惑，認為這部分改革內容比較抽象，同時認為相關法規、政策也不明朗，對如何實施該項改革在對政策把握與執行尺度把握上吃不準，最終影響了改革方案實施。

三、下一步改革建議

1、從特色上下功夫

綜改試驗區土地改革要走向深入，必須上下聯動，整合力量，形成特色。目前，平潭試驗區處于初創階段，其土地制度改革需要扶上馬，送一程，而廈門試驗區，已有多年的改革積累，需要深入總結，并鼓勵繼續深入探索。這些綜改試驗區承擔著先行先試，為其他地區探路的重大任務，其改革必須更加超前、更加有力度。因此，需要努力形成上下聯動機制，以更大的勇氣和智慧去落實土地改革專項方案。建議：一要著力發揮省廳的作用。省國土資源廳是國土資源部與綜改試驗區的聯系紐帶，且擁有一定的審批權限，在推進綜改試驗區土地制度改革上大有可為；二要建立改革智力支持體系。針對綜改試驗區遇到的各類改革難題，開展攻關研究，及時答復地方關切，促進改革專項方案順利落地。

2、從制度上堵漏洞

改革方案的落實關鍵在于制定并實施好一系列保障和促進改革的相關制度。為落實好綜改試驗區土地制度改革專項方案，建議盡快完善以下三項制度：一是定期評估制度。要定期評估試驗區土地改革進展，分析面臨的問題，提出有針對性的促進改革方案落實的政策建議，包括對于改革方案的部分內容提出完整、完善的對策建議；二是建立綜改試驗區土地改革聯系人制度。定期上報改革信息，匯報和請示改革重要事項；三是建立改革信息共享制度。要通過建設改革專門網站，構建綜改試驗區土地制度改革信息共享平臺，促進各個試驗區相互交流土地制度改革經驗，互相取長補短，共同推進有關改革。

3、從環境上促改革

改革需要有好的環境，要通過改善環境來促進改革。建議：一要加快土地管理法修編進程，完善試驗區改革法律保障。當前，地方土地改革探索不斷深入，對《土地管理法》等相關法規修編的呼聲日益高漲。建議有關部門加快推進此項工作，不斷完善綜改試驗區土地改革的法制環境；二要著力構建改革創新激勵機制，不斷形成改革的共識與氛圍。土地制度改革創新需要有一大批人、一大批地區去努力探索，而且這是一項艱苦的工作，甚至還有風險。建議出臺鼓勵土地制度改革創新的激勵辦法，加強對現有土地制度改革創新的總結提升、表揚與宣傳，不斷形成改革的共識與氛圍。

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（責任編輯：徐悅）