推進高等教育管辦評分離的思考

柯文進+姜金秋

摘 要：管辦評分離是深化高等教育領域綜合改革的重要時代命題?；谖覈叩冉逃芾淼膫鹘y制度和現實狀況，需要思考的核心問題是，簡政放權后政府在高等教育治理中的職能怎樣定位？高校如何落實辦學自主權？社會各界參與高校治理與評價的機制和途徑又是什么？高等教育“管辦評分離”要如何走進現實？

關鍵詞：政府;高校;管辦評分離;辦學自主權

“管”：要以“清單管理”為抓手，向“有限政府”轉變

實行清單管理方式是簡政放權、促進政府職能轉變的重要手段。本屆政府將“權力清單”“責任清單”和“負面清單”的組合拳作為落實簡政放權的重要抓手。正如李克強總理在2014年的達沃斯論壇開幕式致辭上所指出的：一方面，要拿出完整的“權力清單”，政府應該干什么，“法無授權不可為”;另一方面，要給出“負面清單”，政府要讓企業明了不該干什么、可以干什么，“法無禁止皆可為”;此外，就是要理出“責任清單”，政府該怎么管市場，“法定職責必須為”。[1]

1.“權力清單”表現為對大學行政審批制度改革的深入推進

在高等教育領域內，具體來講，“權力清單”方面主要表現為大學行政審批制度改革的深入推進。在傳統計劃經濟體制的影響下，我國政府對高等教育一直是集權化的政府控制模式。隨著經濟體制的改革，政府控制模式有所弱化，但政府仍在很大程度上控制著高等教育管理的各項權力，對高等教育的管理進行過多的行政干預，如項目評審、教育評估、人才評價和檢查事項等。大學辦學自主權有限，社會力量難以參與高校治理。政府要減少對高校辦學的行政干預，取消和下放行政審批事項，把權力關進制度的籠子里，這樣才能防止公權濫用、減少尋租現象，使政府真正履行為高校、受教育者服務的職責。

2.“負面清單”主要表現為對高校、社會評價機構開展的監管工作

推進管辦評分離，讓政府簡政放權并不是讓政府將所有權力下放，更不能以簡政放權為名放棄監管之責，而是要求政府真正承擔起社會秩序的維護者角色，有效推行法律政策，有效實施各類監管。通過“負面清單”以形成公開透明、預期穩定的制度安排，促進高校和社會評價機構的創新活力充分迸發。一是要監管高校的辦學行為，這要求政府在依法明確和保障各級各類學校辦學自主權的同時，制定禁止高校自主辦學可能采取的機會主義行為，如亂收學費、砍掉冷門專業、功利傾向等。在此“負面清單”之外的事項，學校均可自主決定，并且要盡量縮減“負面清單”事項的范圍，更多采取事中、事后監管方式。二是要監管社會中介機構的評估行為，實行“元評估”，即對評估機構評估過程進行監督和管理，并不直接參與評估。[2]政府監管的目的在于保障社會組織評估的科學性與客觀性，確保社會組織在運用評價權力時不會偏離為高等教育發展服務的軌道。

3.“責任清單”表現為政府組織的優化與宏觀管理水平的提升

“責任清單”管理要求轉變政府的微觀管理為宏觀調控，將“掌舵”與“劃槳”職能分開。傳統的高等教育管理體制中，政府集高校辦學者與管理者于一身，熱衷于對高校內部自身事務的管理，樣樣包攬，扮演“全能政府”的角色。根據有限政府理論，政府的知識是有限的， 政府知識的這種有限性決定了政府有限理性的存在， 政府的功能也是相當有限的，而無限的政府干預一定會失敗。[3] 為彌補政府大包大攬所產生的“政府失靈”，需要引入社會力量來監督政府的行為。在“責任清單”管理下，要求教育及相關政府部門通過公報、官方網站等便于公眾知曉的方式，向社會全面公開其組織結構、管理職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項，為公民、法人或者其他組織提供優質服務，讓權力在陽光下運行。政府在減少對高校微觀事務的管理后，可以更好地關注和把握高等教育的宏觀發展方向與重要議題，如制定高等教育發展規劃、確立高等教育不同時期的發展目標、各地區高等教育的發展規模速度、高等教育宏觀資源配置等，進而提升宏觀管理的水平。各級政府可依據“責任清單”的職能精簡和優化原有的行政組織機構，促進權責統一、分工合理的行政管理體制的形成，從而提高行政管理的效率。

“辦”：要以“大學章程”為統領，向“多元共治”轉變

自2012年1月1日《高等學校章程制定暫行辦法》施行以來，教育部已核準北京大學、清華大學、中國人民大學等多所部屬高校的章程，北京市教委也首批核準了市屬五所高校的章程。章程的建設對于我國現代大學制度的完善具有里程碑式的意義，但章程文本的制定只是“破題”，現代大學制度的探索任重而道遠。下一步，要梳理各項規章制度，健全管理機制，進一步完善以學校章程為核心的現代大學制度和治理結構，著力加強章程執行和監督機制建設，不斷提高依法治校水平。

1.以大學章程為統領，理順和完善規章制度

大學章程是高校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。大學章程對大學與政府的權利義務關系進行清晰的界定：對外，有利于賦予政府有限的權力，劃分政府干預高校辦學的邊界，保障大學辦學自主權的實施，大學章程也是自治的“憲章”，對組織機構、職責范圍、領導機制等內部治理結構問題作出了規定，是大學進行自治的規則和依據;對內，相對于師生員工來說，大學在行政法授權范圍內行使行政職權，章程應對大學行使行政職權的方式、范圍、流程等進行規定。[4]在大學章程的統領下，下一步的工作應是理順和完善各項規章制度，制定并完善教學、科研、學生、人事、資產與財務、后勤、安全、對外合作、學生組織、學生社團等方面的管理制度，建立健全各種辦事程序、內部機構組織規則、議事規則等，形成健全、規范、統一的制度體系。

2. 探索理事會或董事會制度，實現多元主體共同治理

自20世紀90年代以來，隨著治理理論的興起，治理（Governance）已成為21世紀大學管理的新趨勢，各國紛紛設立董事會制度或加強其建設。美國加強了董事會領導下的校長負責制的治理結構;英國新的教育立法規定1992年后成立的大學要設立董事會（Board of Governance） 和學術委員會（Academic Board ）的兩會制治理架構;日本2004年實施了國立大學法人化改革，大學治理由校長高管會（Board of Director）、經營協議會（Administrative Council）和教育研究評議會（Education and Research Council）三大機構組成。由此可見，發達國家通過董事會來實現社會、政府、學校等多元主體共同參與高校的治理，并形成與學術機構和行政機構之間的制約關系。我國當前公立大學所成立的董事會嚴格來講并不是治理機構，而是一種類似于基金會性質的籌資機構，或者是一種產學研合作機構。結合國內大學董事會的現狀與問題，對我國公立大學董事會建設提出以下建議：一是在公眾對高校公權力監督缺失的情形下，我國應以法律形式授予董事會審議權、咨詢權與監督權;二是董事會的治理實行利益相關者共同治理的模式;三是明確劃分董事會與學校黨委、校長等管理主體間的職能關系;四是董事會規模21人為宜，由政府官員4人，學校校長、書記及其他黨委成員5人，校外專家2人，社會精英4人和師生代表6人共同組成;五是董事會成員以任命或選舉的方式產生;六是董事會以定期召開常務會議和不定期會議的方式運行。

3. 完善高校信息公開制度，加強社會的輿論監督與問責

高校信息公開是推進 “社會評教育”的信息基石。校務信息，是高校在實施教育教學和管理過程中所產生的事務及其有關信息，涉及到學校公共利益的價值取向、管理方式、學術意愿和實現模式。信息公開就是將學校的重大事項公開，讓學校內部、學校外部的社會人士關心、參與和監督學校的大事，實現依法治校、民主決策、民主管理。2014年7月25日，教育部制定發布《高等學校信息公開事項清單》，要求教育部直屬75所高校在2014年10月31日前向社會全面公開清單所列10個大類50條具體項目，同時要求地方高校和有關部門所屬高校根據各省級教育行政部門和主管部門的要求做好清單落實。目前，“985工程”高校中多數都已建立了信息公開的平臺，但與英國、法國、美國相比，在權威性、完備性和操作性等方面仍存在較大差距。一是配套制度尚不完善，如涉及高校辦學自主權、保護個人隱私、保護商業秘密等的規定一直沒有出臺;二是可操作性和可評估性程度較低，如何落實及檢驗高校的信息公開成效仍然懸而未決[5];三是高校招生和財務的信息公開仍有待擴展和深化，特別是高考招生綜合改革的背景下，招生條件、考試程序、評價準則與結果等招生制度的公開化。

“評”：要以“獨立客觀”為準則，向“社會評估”轉變

教育評估起源于新自由主義的管理思潮。教育評估組織是調整政府與高校之間關系的“緩沖閥”，可以在政府、市場與高校之間形成合理的張力，以應對政府與市場雙重“失靈”情況下的困境。[6]當下，我國的高校教育評估仍以教育行政部門組織評估為主，因此如何培育社會中介組織，開展獨立客觀的評估是推進管辦評分離的關鍵。

1.健全法律運行機制，保障評估的合法性

我國與教育評估相關的法律法規有《普通高等教育評估暫行規定》《教育督導暫行規定》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》等。但這些法律法規中都尚未對教育評估中介組織及其活動的法律地位給出明確的界定。因此，目前社會中一些獨立性較強、且有影響力的社會組織發布的大學評價，如廣東管理科學研究院武書連的《中國大學評價》，中國科學研究評價中心的《高校綜合競爭力排行榜》，網大中國的《中國大學排行榜》以及校友會的《中國大學排行榜》等，都因缺少政策法規上的合法性，所發布的大學排行榜的權威性和可信性仍受到大眾質疑。因此，推進社會依法評價的第一步是要在該領域盡快出臺新的法律、法規，以支持和規范教育評估機構的發展。

2.培育社會中介機構，保證評估的獨立性

目前，我國的高校評價仍是采用政府集權的高等教育評估模式，主要是政府行政部門下的評估機構，如教育部學位與研究生教育發展中心、教育部高等教育教學評估中心等。根據新自由主義的管理理念，評估機構必須獨立于政府，這樣才能夠保證高等教育的評估不受政府意志的影響，從而保證高等教育教學與學術的自由性。從國際經驗來看，“發達國家都傾向于利用非官方、獨立的社會評估中介機構進行大學評估。在荷蘭，非官方中介機構‘荷蘭大學協會負責對高等院校的教育評估工作;在韓國，作為高等教育主要評估機構的韓國大學教育協議會是韓國唯一的大學民間團隊”。[7]政府在評估中的作用甚微，一些政府的官方機構只是進行“元評估”，即對評估機構評估過程進行監督和管理，并不直接參與評估。

3.評價手段、方法要科學規范

我國評估中介組織在現階段的實際運行中面臨的另一問題是，評估的技術和方法制約評估結果的效度和信度。國外關于高等教育的評估主要有兩類：一類是對高校投入產出的系統評估，這類評估要求學校建立完善的信息數據庫來保證信息的充分與準確，在此基礎上作出客觀的高校績效評估。另一類是高等教育質量的評估，這類評估以學生為中心，關注對學生學習成果的評價，如經合組織（OECD）開發的高等教育學習成果評價項目（AHELO），該評估項目包括對“通用技能”“經濟學”“工程學”三個方面學生掌握的知識和技能的測評，目前已有日本、韓國、加拿大、澳大利亞等17個國家決定參與這一國際測評。[8]我國高等教育社會評價中介組織應在進一步完善和改進已有評估方法和技術的同時，吸收相關學科的方法，努力研究和探索新的技術方法，積極創造并使用新的工具和手段，建立起各級高等教育管理信息數據庫及網絡系統，并探索開發對大學生學習成果的測評工具。

4.評估組織的專家構成應具有廣泛的社會代表性

評估組織的成員水平及構成是影響評估質量的重要決定因素。評估組織的專家構成應具有廣泛的社會代表性，體現公眾意志，實現社會對高校的問責。專家組成中：一是要包括高等教育領域的專家學者，熟悉高等教育的理論前沿和國際高等教育發展趨勢，為評估的導向性指明方向;二是要包括社會各行業有豐富實踐經驗的專家、企事業單位的精英人士，可以對高校畢業生質量作出客觀的評價;三是要有掌握評估技術的專家，保證評估的方法和手段具有較高的信度和效度。

本文系國家社科基金管理學一般項目“推進管辦評分離的高校治理改革路徑研究”，編號： 15BGL177;北京市哲學社科規劃委托課題“推進大學管辦評分離的體制與機制研究”，項目編號15JYA003

參考文獻：

[1]李克強總理在2014夏季達沃斯論壇開幕式發表致辭（全文）[N]新浪財經. http：//finance.sina.com.cn/china/20140910/175020256807.shtml.2014-09-10.

[2]樂美玲，辛濤.高等教育評估的幾個關鍵問題[J].清華大學教育研究，2015（2）：48-52.

[3]龍獻忠.政府公權力的重構與高等教育治理[J].高等教育研究，2005（11）：34-38.

[4]柯文進.關于大學章程制定中法律地位、外部關系與內部治理結構的思考[J].北京教育（高教），2013（4）：15-18.

[5]施曉光，李俊.美國、英國、日本高等學校信息公開研究[J].國家教育行政學院學報，2014（7）：86-91.

[6]章寧，李峻.高等教育評估中的社會參與機制研究[J].國家教育行政學院學報，2013（7）：59-63.

[7]樂美玲，辛濤.高等教育評估的幾個關鍵問題[J].清華大學教育研究，2015（2）：48-52.

[8]陳濤.一種全新的嘗試：高等教育質量測評的動向—OECD“高等教育學習成果測評”的設計與實施[J].比較教育研究，2015（2）：30-37.

（作者單位：首都經濟貿易大學，柯文進系學校黨委書記）

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