談行政事業單位內部控制體系的核心

張潔

摘 要：2014年1月實施的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，將風險評估置于內控措施制定和執行的核心位置。文章從風險評估層面分類角度出發，以某文化事業單位為案例，分析闡述該單位經濟活動中存在的風險因素，以及如何建立相應機制分擔化解風險，同時這些存在的問題也是目前我國部分事業單位存在的共性問題。通過風險評估進而建立和完善行政事業單位內部控制體系，加強廉政風險防控機制建設，提高公共服務的效率和效果。

關鍵詞：內部控制 風險評估 內控機制 公共服務

中圖分類號：F233 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）09-129-02

內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。通過內部控制，提高會計信息質量，使經濟活動在制度保障下有序進行，保障國有資產的安全，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。

一、新規范頒布的時代意義

1.保證行政事業單位廉潔的重要手段。黨的十八大提出了建設廉潔政治的戰略目標，以提高制度化水平為重點，把治理腐敗納入國家治理體系和治理能力現代化進程之中，堅持用制度管權管事管人，加強對權力運行的制約和監督，不斷提高反腐倡廉科學化水平。與此相應，《行政事業單位內部控制規范（試行）》的頒布和實施，成為促進行政事業單位內部控制體系的建立和完善，加強廉政風險防控機制建設的有效途徑。

2.明確業務流程，確定風險評估位置。行政事業單位在建立內部控制體系過程中，應遵循全面性、重要性、制衡性和適應性原則，梳理單位各類經濟活動的業務流程，明確業務環節，系統分析經濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略，在此基礎上根據國家有關規定建立健全單位各項內部管理制度并監督相關人員認真執行。由此，風險評估在內控體系建設和實施中，顯得尤為重要。

傳統的內部控制，只注重制定控制措施，缺乏對經濟活動的風險因素的全面評估。新規范的頒布實施，將風險評估置于內控措施制定和執行的核心位置，標志著我國行政事業單位內部控制體系建設的全方位深入開展。

二、風險評估及其經濟模型

風險評估，是指及時識別、科學分析影響內部控制目標實現的各種不確定因素，同時采取應對策略的過程。

著名心理學家弗洛姆提出一個期望值理論，即激勵力量=效價*期望。運用在內部控制風險中，激勵力量表現為一個人為滿足個人私利而采取行為的努力程度;效價表現為一個人對舞弊等風險行為產生的個人私利的偏好程度;期望表現為此人認為采取風險行為的可能性大小。要控制風險抑制舞弊、不作為行為的發生，亦可以通過降低舞弊行為的效價或降低舞弊行為的期望來實現。即通過完善內部控制環境降低實施風險行為的效價，通過加大管理力度降低風險行為的期望值。

通過進行風險評估，確定經濟活動的風險程度，進而制定相應內控措施，從而規避、轉移、降低或化解風險，實現經濟活動風險的防范和管控。

三、風險評估層面分類及其相應內部控制體系建立

單位應當建立經濟活動風險定期評估機制，對經濟活動存在的風險進行全面、系統和客觀評估。風險評估分為單位層面的風險評估和業務層面的風險評估。

下面以某文化事業單位為案例，闡述該單位經濟活動中存在的風險因素，以及如何建立相應機制分擔化解風險。

（一）單位層面的風險評估及內控機制建設

單位層面的風險評估包括：內部控制工作的組織情況、內部控制機制的建設情況、內部管理制度的完善情況、內部控制關鍵崗位工作人員的管理情況、財務信息的編報情況及其他情況等六方面內容。根據案例事業單位的實際情況，著重分析以下幾個方面存在的問題，同時也是很多事業單位存在的共性問題。

1.內部控制工作的組織情況。該單位沒有確定內部控制牽頭部門，各部門在內控中的協調聯動機制不完善。這從組織結構上形成了不重視內部控制的現狀，導致一些經濟活動不正規及監管無力。單位應明確內部控制牽頭部門，建立財務、采購、基建、監督、資產管理等部門的協調聯動機制，做好內部控制的基礎工作。

2.內控機制的建設情況。該單位經濟活動的決策、執行、監督的分離停留在表面，仍存在單位一把手說了算，缺失議事決策機制，缺乏對權力的監督和制約。單位應把決策、執行和監督的有效分離落到實處，完善內部管理制度并有效執行，重大經濟事項班子集體決策，建立集體研究、專家論證咨詢的議事決策機制，規避或降低單獨決策可帶來的舞弊風險和失誤風險。

3.內部控制關鍵崗位工作人員管理情況。該單位除了財務崗位建立了報賬員崗位職責和會計人員崗位職責，其他內控關鍵崗位如政府采購管理崗位、建設項目管理崗位及內部監督崗位沒有建立相應的崗位職責。存在一人兼管多崗，如既負責招標采購文件擬定，又兼管合同制定及驗收工作的不相容職務未分離的情況，形成難以進行有效監督的局面。對此，單位應建立健全全部內控關鍵崗位責任制，明確崗位職責及分工，確保不相容各崗位相互分離、相互制約和相互監督，并實施內部輪崗制度，化解過度集權、崗位制衡缺失所帶來的風險。

（二）業務層面的風險評估及內控機制建設

業務層面的風險評估是整個風險評估的核心部分。下面就案例中的單位在業務層面風險評估中存在的實際問題進行具體分析闡述。

1.預算管理情況。該單位為全額撥款的公益性文化事業單位，在預算編制，尤其是項目預算編制中，各部門考慮不充分，各部門之間溝通協調不充分，存在為獲得更多財政資金而預算不實的情況，或造成資金到位后無法順利按預算執行。該單位預算執行存在按時間進度推進不力，大部分資金在年底集中大批支付，未充分體現公共服務的效率和效果。

對此，單位應建立健全預算編制、審批、執行、決算與評價等預算內部管理制度，建立內部各部門或崗位的溝通協調機制。所有業務部門都要參與進來，綜合考慮業務工作的安排，科學細化預算編制，數據真實準確。同時強化對經濟活動的預算約束，使預算管理貫穿于經濟活動的全過程。按照批復的預算，加快執行進度，提高預算執行的有效性。

2.收支管理情況。該單位按照文化部的要求，已全面取消非稅收入，免費對廣大市民開放。為了滿足來此參觀學習市民的實際需求，開設了服務部，但并未向財政部門備案報批。在這種情況下收繳了出租管理費用，但由于沒有非稅收入的收費項目，使得資金無法正常上繳財政專戶，違反了相關的財經紀律。單位應從中吸取經驗教訓，理順業務流程。首先報請國有資產管理部門批準，進行網上掛牌公示，實行招投標競價。其次在取得非稅收入許可后，才可以收繳相關費用，及時足額上繳財政專戶。通過這些舉措可以降低或化解國有資產有償使用收益流失的風險。

3.政府采購管理情況。近年來，市政府適應文化發展繁榮的要求，投入大量財力對該單位進行了大規模維修改造和自動化建設，每年政府采購項目繁多。該單位在實際工作中，缺失政府采購的相關制度制約，存在個別項目立項草率，論證不充分，造成多次招標流標的情況。存在未建立第三方機構詢價機制，價格預算不合理現象。存在擬定招標文件，組織采購活動、執行和驗收同一個人兼任的情況。這些所帶來的國有資金不能有效使用風險和舞弊風險程度很高。

對此，單位應建立健全政府采購預算與計劃管理、采購活動管理、驗收管理等內部制度，確立崗位責任制，確保采購項目科學可行，確保政府采購需求制定與內部審批、招標文件制定與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離;建立財務、采購、內部審計監督等關鍵崗位相互協調相互制約的機制。

4.資產管理情況。該單位設立專人負責固定資產的登記管理工作，雖定期進行固定資產的清查，但由于場館面積大，各類設備品種數量多，清查工作沒有做到每年一次，且清查進行的不全面，存在固定資產盤虧現象，造成國有資產流失。缺乏對實物資產有效管理，存在個別購入設備閑置浪費情況。

單位應加強資產歸口管理，健全內部資產管理制度且有效執行，明確資產使用和保管人責任，杜絕國有資產流失和浪費現象。

5.建設項目管理情況。該單位尚未建立招投標控制機制，缺失內部管理制度。因此在近年來財政投入對該單位進行的大規模維修改造和現代化建設項目中，存在招投標環節不透明;與項目相關的咨詢論證、管理、監理等活動達到招標標準卻自行采購;竣工驗收環節不規范，質量把關不嚴的情況。這些產生了極大的舞弊風險和浪費財政資金風險。

單位應建立與建設項目相關的審核機制，依據國家有關法規，組織建設項目的招投標工作，接受有關部門監督。從招投標到施工、驗收、結算，各環節公開透明，嚴把質量關，確保國有資金的安全和使用效率。

6.合同管理情況。該單位存在對合同履行缺乏有效監控的情況，缺失合同糾紛協調機制。在該單位自動化設備維保項目中，由于對方沒有按合同履行義務，需終止合同以維護單位利益。但由于缺乏這方面的糾紛協調機制，導致這個項目無法繼續執行而長期擱置，致使單位的自動化設備在合同期限內安全運行得不到保障。

單位應建立健全合同內部管理制度，不僅僅是合同歸檔管理，還要建立合同監督審查制度，對合同訂立和履行情況實施有效監控。加強對合同糾紛管理，對由于對方或自身原因導致合同無法履行的，應及時采取應對措施，在規定時效內協商解決，無法解決的要根據合同約定選擇仲裁或訴訟方式解決。

行政事業單位內部控制是單位（機構或組織）有效履行公共受托責任，杜絕舞弊、浪費、濫用職權和管理不當等行為而建立的控制流程和制度體系。因此，從戰略目標的設定、實施，到監督和評價，整個流程要全部跟進風險評估和風險控制，強調風險評估和控制的全面性、全員性和全程性，使之貫穿于單位經濟活動的始終，最終實現內部控制的目標。

參考文獻：

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[2] 張寧，王秀果.談事業單位內部控制的組織實施.經濟師，2013（5）

[3] 張翀.內控風暴劍指行政事業單位.財會學習，2013（1）

[4] 朱靜芬.行政事業單位內控審計要點（一）.財會信報，2014（11）

（作者單位：沈陽市圖書館 遼寧沈陽 110000）

（責編：若佳）