探討以住房公積金為基礎成立政策性住房銀行

摘要：我國住房公積金制度發展至今，其發揮作用的經濟社會環境已經發生了巨大的變化。這給我國住房公積金制度帶來一系列嚴峻挑戰，也帶來了改革的重大機遇，結合我國目前住房金融發展的實際情況，在住房公積金的基礎上發展政策性住房銀行，是比較可行的途徑。

關鍵詞：住房公積金，政策性銀行，住房銀行

中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2015）09-0068-73 收稿日期：2015-07-26

住房公積金制度是我國在20世紀90年代初為了推進住房貨幣化改革，解決長期和穩定的住房消費資金來源這一難題，借鑒國外經驗并結合我國實際而推出的。住房公積金制度為我國城鎮住房體制順利轉軌、引導職工住房觀念轉換、提高職工住房消費支付能力、推動房地產市場形成和培育促進住房金融業發展，發揮了巨大作用。但是，隨著我國經濟體制改革的深入以及住房市場的快速發展，住房公積金制度現在的運行情況面臨許多新的問題。

1 我國住房公積金制度面臨的挑戰

1.1 國企改制使住房公積金來源的增長趨勢面臨挑戰

30年的改革開放，使中國的所有制結構實現了從單一公有制經濟到多種所有制經濟共同發展的歷史性轉變。從20世紀90年代初期住房公積金制度建立至今，國有和集體經濟在工業總產值所占比重已由80%左右下降到10%左右。而城鎮國有和集體單位從業人員占全部城鎮從業人員的比重也由78%下降到24%。大量非公企業的誕生對住房公積金的歸集提出新的挑戰。過去公有制一統天下的時候，住房公積金繳存的強制性可以通過上級主管部門和相關政府部門的行政干預得以保證，而今處于強烈預算約束下的私有制企業則對繳存公積金心存抵觸。事實上，私營企業和外商投資企業實施住房公積金制度的比例很小。隨著國有企業的大量退出及其他所有制企業的大量涌現，如果不能切實提高住房公積金的服務功能和管理水平，則必將導致住房公積金歸集的成本加大，覆蓋面收縮，一方面難以實現資金來源的長期穩定增長，另一方面也影響到住房公積金制度的保障程度，不利于實現住房保障均等化。

1.2 人口老齡化將導致住房公積金凈流出加快

在今后較長一段時期，我國的老齡化將更加嚴重，特別是城鎮人口的老齡化。從住房公積金的流入來看，隨著城鎮人口年齡結構金字塔底部的收窄，住房公積金繳費人數將會減少，而繳費率又不可能無限制提高，因此住房公積金蓄水池將出現擴容緩慢甚至停滯的現象。從住房公積金的流出來看，由于25-45歲年齡段人群是住房消費的主體，這意味著在繳費人數開始減少之后的若干年，住房需求仍難以降低，而與老齡化進程相伴隨的家庭小型化、空巢化將導致家庭戶數增加，對成套住房的需求量增長。人口結構和家庭結構的變動趨勢決定了未來15年內，住房需求都會相當旺盛，住房公積金貸款規模將持續擴張。同時，隨著人口老齡化和城市人口的境外流動，銷戶性提取也將導致住房公積金的支付壓力持續增大。

1.3 城市化率快速提升將加大公積金的資金缺口

我國城鎮人口比重1978年為17.9%，到2014年底已升至54.8%，新增城鎮人口將形成巨大的住房需求。住房公積金的主要用途除滿足繳納人對商品住房的購房貸款需求外，還可以用于個人房屋的購買、建造、大修、翻修等其他與住房有關的用途，不少地方現在還可以用于租賃住房。同時，繳存者在購買住房時總會選擇使用貸款方式，透支未來住房公積金繳存，而不是等待住房公積金儲蓄總額達到房價總額的相當比例時才進入市場購買住房，且在購房貸款之后，通常每月繳存的住房公積金用于歸還貸款，繳存賬戶基本處于近似為零的狀態。而且，近年來隨著住房公積金貸款支持保障性住房建設試點的推開，住房公積金的資金壓力更加凸顯出來。

1.4 公積金運作機制存在缺陷

目前我國住房公積金的基本運作模式可以概括為：強制儲蓄，低存低貸，封閉運行，保守投資，無資本運營。在運作過程中形成的增值收益，用于建立住房公積金貸款風險準備金、住房公積金管理中心的管理費用和建設城市廉租住房的補充資金。住房公積金這種運作機制從長期看存在資金不足的隱患，對其可持續性構成威脅。首先，強制儲蓄與低存低貸雖然是住房公積金互助性和政策性的重要保證，但是由于儲蓄者和借款人是不對稱的，大量儲蓄者低息存款的損失不能通過低息貸款的收益得到彌補，其繳存意愿不強；而有條件貸款購房者則傾向于盡量多用住房公積金貸款，加上住房公積金按月小額繳交，一次大額貸出，還貸時間長達10年甚至30年，資金供應壓力很大。其次，住房公積金目前只能在行政區內封閉運行，缺少調劑手段，住房需求旺盛的地區、老齡化突出的地區、城市化水平高的地區極易出現巨額資金缺口；而住房公積金的運用除了發放個人購房貸款之外，主要是用于購買國債或存入銀行取得利息，這種保守的投資方式使得公積金面臨嚴重的貶值風險。最后，住房公積金管理中心作為非營利性“事業單位”并無資本金，缺少專業化管理和風險控制措施，更沒有納入金融監管體系，不符合經營存貸款機構的規范要求。

2 我國住房公積金制度面臨的改革機遇

2.1 我國城鎮住房制度改革進入新階段

1998年，我國啟動了以住房商品化、社會化為目標，以停止實物分房、實行住房分配貨幣化為主要手段的城鎮住房制度改革。同時，我國住房保障制度體系也進入建設階段，開始全面實施住房公積金制度、經濟適用房制度和廉租房制度。由于我國在開始住房市場化改革的同時，伴隨著中國快速的城市化進程以及宏觀經濟的高位平穩增長，伴隨著所有制結構和人口、家庭結構的劇烈變化，住房市場的需求迅速擴張，房價大幅上漲，而住房保障制度體系尚未完善，執行不到位，未能跟上住房市場的快速發展，因此住房矛盾日益突出。2007年8月，國務院出臺《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，強調把解決城市低收入家庭住房困難作為政府公共服務的一項重要職責，此后，我國住房保障制度開始進入加速發展的階段，以廉租房、經濟適用房、公共租賃房為主要形式的住房保障政策框架日趨清晰。國家“十二五”規劃則制定了新建3600萬套保障房的宏偉目標。但是，要在短期內實現大量的保障房建設目標，資金來源成了最大的難題。中國作為世界第一人口大國，僅靠政府財政補貼根本無法承受住房保障之重，各國的實踐經驗也表明靠財政輸血無法支撐住房保障的持續發展。解決中國的住房保障問題必須將財政和信用手段結合起來，住房公積金作為一種政府支持下的住房金融制度應該能夠發揮更大的作用。

2.2 我國住房金融體系亟待完善

住房市場的發展離不開住房金融的支持。發達國家經過幾十年的發展，已經形成了較為完善的政策性和商業性住房金融體系，發育成熟的住房金融市場能夠滿足不同層次住房消費的需要。我國的住房金融起步較晚，住房金融機構體系以商業性住房金融機構為主導，缺乏政策性住房金融機構以及適合中低收入人群住房的金融產品。因此，無論是解決城鎮中現有中低收入群體住房困難和支付能力不足問題，還是應對城市化帶來的每年近1000萬的新增城市人口，都迫切需要建立有效的政策性住房金融體系，以匹配大規模的保障房建設和消費。我國的住房公積金業務雖然具備了政策性住房金融的特征，但由于各地住房公積金管理中心還不是具有合法金融牌照的金融機構，業務職能不完備，尚未很好地發揮向中低收入階層傾斜的政策性金融功能。而住房公積金多年來積蓄的人力物力和品牌資源，取得的社會認可度和良好的信譽，為其納入政策性住房金融體系規范發展奠定了基礎。

2.3 次貸危機的教訓為政策性住房金融的發展提供鏡鑒

2007年始于美國并蔓延至全球的次貸危機，正是源于商業銀行在激烈的市場競爭中不斷向風險更大的貸款領域拓展的結果。美國的教訓至少應當給我們兩個重要啟示：一是以商業性為主導的住房金融體系來提供公共住房金融服務，難以解決中低收入家庭住房問題；二是政策性金融機構（以“兩房”為代表）的市場化以及與商業性金融的高度融合容易導致風險集中。一個好的住房制度必然是由市場機制和政府干預有機構成而且各負其責的制度，一個穩健的住房體系應當是滿足不同收入水平居民住房需求的多層次住房體系，大量沒有穩定收入、信用記錄欠佳的所謂“次級借款者”應當作為政策性住房金融的服務對象從商業性住房金融體系中隔離出來。與其在危機到來之際不惜以天文數字的政府資金救市，不如盡早明確政府在住房保障體系中應當承擔的責任；與其將大量政府資金投入商業性金融機構，不如用于支持中低收入者改善住房。當前，我國正處于快速工業化和城市化階段，面向中低收入家庭的公共住房建設以及相配套的政策性住房金融體系建設不僅是重大的民生問題，也是防止商業性金融過渡滲透到房地產領域的金融系統安全問題。住房公積金作為我國目前僅有的向中低收入者傾斜的住房金融制度，在分散商業銀行房貸風險方面大有可為。

3 我國住房公積金的發展方向：轉向政策性住房銀行

中國作為一個發展中國家，人口眾多、中低收入者多的基本國情，決定了住房保障的實現僅靠政府的財力是遠遠不夠的，必須借助于金融手段的支撐。然而，與快速發展的商業性住宅金融相比，中國卻缺少針對中低收入群體的住宅金融服務與制度安排。當前，各地方政府為了完成保障房建設目標，紛紛開辟多種融資渠道，其中許多通過商業性金融機構獲取的資金，成本高、期限短，不能與保障性住房的建設運營管理相匹配，而且也會給商業性金融機構帶來很大的潛在風險。因此，現階段我國發展住房保障迫切需要構建政策性住房金融體系。國外關于政策性住房金融的研究和實踐表明，在任何一個國家的特定歷史發展階段都可能需要政策性金融發揮作用。但是在最近20多年，政策性住房金融作為許多國家政府為住房融資建立的“專門渠道”，在發展中國家和發達國家都正走向衰落。住房金融中的政府干預并未帶來理想的效果，反而造成了巨大的財政負擔。于是越來越多的人認為解決住房問題應該發展以市場為基礎的住房金融，隨著金融自由化的不斷發展，政策性住房融資體制必將逐漸與金融市場融為一個整體。歷史經驗告訴我們，現階段我國發展政策性住房銀行必須考慮兩個問題：一是避免政策性住房金融的大規模發展加重財政負擔和導致資源配置效率的損失；二是未來隨著市場機制的完善和基本住房問題的解決，政策性金融機構的市場化勢必會逐步推進。基于上述考慮，結合我國目前住房金融發展的實際情況，在住房公積金的基礎上發展政策性住房銀行，是比較可行的途徑。

3.1 住房公積金是當前政策性住房金融的核心內容

我國的政策性金融體系是在深化金融體制改革的過程中發展壯大的。以1994年3家政策性銀行的成立為標志，實現了政策性金融與商業性金融的分離，解決了國有專業銀行一身兼二任的問題，從而為專業銀行商業化改革鋪平了道路。由于政策性銀行是從原來的國有專業銀行當中分離出來，而此前國內的住房市場尚未形成，住房金融業務微乎其微，因此并沒有出現政策性住房銀行的條件，與此同時，上海于1991年率先推出的住房公積金制度卻因解決了城鎮住房改革所需的長期和穩定的住房消費資金來源這一難題而得以推廣。隨著福利分房體制的終結以及市場化住房體制的確立，房改的大部分政策措施均相繼結束使命而退出歷史舞臺，唯有住房公積金制度一直發揮著重要的政策性住房融資作用，而住房公積金管理中心的政策性和非營利性使之有別于以利潤最大化為目的商業銀行，可以說是目前我國最接近于政策性住房金融機構的組織形式。

3.2 以住房公積金作為住房銀行的主要資金來源，可以避免政府產生過度的財政負擔

住房公積金制度起源于新加坡，是一個不同于西方福利國家經驗的、具有東方特色的社會保障制度。英國工黨首相布萊爾曾經盛贊新加坡中央公積金制度對于經濟繁榮、社會紀律責任與福利財政負擔降低的貢獻。公積金制度實際上是一種強迫國民儲蓄的方案，并不依賴政府預算的支出，本質上是一種自給自足的社會福利制度，政府的角色只是在于協助規劃制度并管理維持其順利運行。這一制度不僅降低了政府的財政負擔，活化了國家公共資金的運用，而且通過高儲蓄率支撐了新加坡經濟高速成長，同時發揮了不可忽視的社會穩定與政治安定的作用。中國作為世界第一人口大國，同時又是一個高速增長的龐大新興經濟體，如果以國家稅收來大量支付政府的住房保障支出，或者用作政策性住房銀行的資金來源，必將導致企業競爭力下降、外資縮減，危害經濟發展的基礎甚至拖累多年累積的成果。如何在加快推進住房保障體系建設的同時盡量避免犧牲經濟增長，防止出現西方福利國家由于福利擴張造成的巨大財政缺口所導致的經濟困境，是當前面臨的一個重大問題。從新加坡的經驗和我國的實踐來看，利用住房公積金這一長期巨額穩定的資金來源推進我國住房保障體系建設，不僅可以避免過度依賴財稅政策的社會福利擴張拖垮經濟發展，而且使國家公共資金可以投入到最具經濟價值的領域。

3.3 借助市場化運作和專業化管理，提高住房公積金管理和使用效率

住房公積金作為政府政策引導下的互助型住房資金，來源于強制的個人儲蓄，而非政府出資，這一特點決定了其管理必須以維護廣大儲戶利益為目標。長期以來，住房公積金管理中心“事業單位”的機構定性使其偏重于行政管理，注重資金的歸集，而住房公積金保值、增值及提高運用效率的重要課題卻一直被忽略，由通貨膨脹導致的存款貶值已經嚴重影響了住房公積金的吸引力和生命力。因此，將現有的住房公積金管理中心改造為政策性住房銀行，按照“政策性導向、金融式放大、市場化運作、專業化管理”的經營原則，實現本息回流、資金安全和有所收益，同時規范管理，提高服務水平，才能保證廣大繳存人利益，并吸引更多的非公企業、靈活就業者等群體參與住房互助儲蓄并從中受益。

事實上，近年來隨著資金歸集與運用規模的不斷增大，越來越多的住房公積金管理中心從“大委托模式”轉變為“直管模式”，從“后臺”走到了“前臺”，在資金的歸集、貸前的審查、貸后管理、會計核算、信息檔案、電子化操作和內部控制等方面改善了金融服務，提升了管理水平，為住房公積金管理體制從“行政化”管理向“企業化”“金融化”的改革奠定了基礎。如果能夠改造成為政策性住房銀行，將進一步克服現行管理體制中機構定位不清、管理行政化、金融監管缺位、配貸機制不公、長期融資機制不健全、政策目標、扶持對象不明、增值收益使用不當等弊端。并通過金融產品創新，開辟靈活多樣的儲蓄產品（如采取多種利率、儲蓄獎勵和住房儲蓄稅收減免、資產證券化等），擴大住房公積金的資源來源，真正為住房保障提供長期巨額的低成本資金支持。

3.4 住房公積金可以順利納入金融監管體系，有利于宏觀金融穩定

以住房公積金為主體的政策性住房金融在我國已經發展多年，但是一直沒有明確的法律主體，規模也相對較小。國有銀行已經完成了商業化轉型，成為商業性住房金融的主體，而住房公積金管理中心則并未成為政策性住房金融的主體，其機構性質仍然屬于事業單位，理所當然地受到了過多的行政干預，難以發展自身合理的運作方式，無法形成規范的政策性住房金融管理體制和經營機制，結果是進一步阻礙了我國政策性住房金融的發展。這不僅與中國目前人均可支配收入水平較低、基尼系數較大的國情不相適應，而且使得住房信貸風險大量集中于商業銀行。同時，由于政策性住房金融的定位模糊，監管缺位，其自身的風險問題也日益突出。主要表現在三個方面：一是住房公積金封閉運行的管理模式加大了區域性流動性風險；二是其存貸款業務需委托商業銀行辦理，存在明顯的委托—代理問題，極易產生道德風險；三是大量的住房公積金貸款與商業銀行貸款“組合”在一起用于商品房的購買，從而與商業性住房貸款形成“共振”，呈現出了順周期性的波動特征。由于我國的住房公積金主要用于發放貸款，具有明顯的金融屬性，也蘊含金融風險，因此有必要按照住房銀行的業務管理模式納入銀行業監管體系，實施最低資本金與資本充足率要求的資本監管，對內控機制進行監督和評價，建立規范的會計審計、信息披露制度和相應的風險防范機制。同時由財政部會同住房和城鄉建設部對其政策性目標的實現程度進行監督，建立專門的財務報告標準和量化考核指標，防止政策性住房金融機構過度擴張，甚至與商業銀行競爭從而增大風險，以保持政策性住房銀行與商業銀行的“異質性”，實現住房信貸風險的分散和隔離，達到降低整體金融風險的效果。

參考文獻：

1.蔡昉.中國人口與勞動問題報告——后金融危機時期的勞動力市場挑戰.社會科學文獻出版社.2010

2.賈康.戰略機遇期金融創新的重大挑戰：中國政策性金融向何處去.中國經濟出版社.2010

3.張恩逸.住房公積金制度在住房保障中應發揮主導作用.宏觀經濟研究.2008.6

4.劉麗巍.我國住房公積金的現實挑戰與發展方向.宏觀經濟研究.2013.11

5.劉麗巍 季曉旭.在宏觀審慎框架下發展我國的政策性住房金融.經濟社會體制比較.2014.1

作者簡介：

劉麗巍，東北財經大學金融學院教授，經濟學博士，主要研究方向為中央銀行與貨幣政策、住房金融。

基金項目：

本研究受遼寧省高等學校優秀科技人才支持計劃（WR2013008）資助。

Abstract：Chinas housing fund system has developed for quite a long time. Great changes have taken place in the economic and social environments in which the housing fund system plays a role. It brings about major opportunities of reform as well as the severe challenges.The main point of view of this paper is that，developing a policy housing bank on the basis of housing fund is a relatively feasible way to solve the current problems.

Keyword：Housing fund，Policy bank，Housing bank

李求軍/責任編輯