西北少數民族地區地方政府財政支出效率評價

楊麗琴 ，劉海兵

（1.蘭州交通大學 經濟管理學院；2.蘭州交通大學 西北交通經濟研究中心，甘肅 蘭州 730070）

一、研究背景

政府財政，或曰公共財政，歷來是公共管理學、公共經濟學研究的核心范疇，具體涉及財政規模以及結構問題。其實質是探討政府與市場的關系，目的是有效應對“政府失靈”和“市場失靈”，進而實現經濟社會協調發展。因此，政府財政支出規模和結構在不同的國情背景，在不同的社會發展階段，面對不同的公眾訴求表現各有差異。也就是說，政府財政支出的規模和結構要根據經濟社會發展實際不斷調適。一般來說，政府財政與經濟社會發展實際越契合，其支出效率越高，反之，則越低。

隨著西部大開發戰略的實施和區域一體化深入發展，西北少數民族地區日益成為一個受學術界和政府廣泛關注的，包括甘肅、青海、寧夏、新疆等四省（區）具有經濟意義、政治意義、文化意義的復合區域型概念，作為中國的欠發達地區，經濟基礎薄弱且發展乏力、民族眾多且人口因素復雜、文化多樣且缺乏有效整合是西北少數民族地區的典型特征。這給西北少數民族地區地方治理帶來嚴峻挑戰，極大地制約著國家邊疆穩定和地區社會發展。我們認為，這一問題的關鍵突破口在于優化政府財政結構，提高地方政府財政支出效率，以充分發揮政府的先導作用，進而推動西北少數民族地區實現經濟社會協調可持續發展。可以說，地方政府財政支出效率評價是優化政府財政結構的前提和基礎。

國內外學術界關于政府財政支出效率的評價已經取得了一些重要研究成果，其大致分為兩類：一類側重政府財政支出效率及其影響因素作整體性分析，大多采用DEA等非參數邊界分析方法，如 Worthington（2000）、Balaguer-Coll（2002）分別對澳大利亞和西班牙瓦倫西亞地區的市政支出效率進行了測算[1]，Afonso,Fernandes（2008）評價了葡萄牙各地方政府效率[2]，劉振亞、唐滔和楊武（2008）對中國省級財政支出效率進行評價并提出了改進政府效率的對策[3]，王德祥和張權（2011）對2008年中國內地126個地級市以上城市的公共支出效率作了分析[4]，陳仲常和張崢（2011）對中國1995—2008年各地區公共財政支出效率及影響因素進行了分析[5]。周孝坤（2013）對中國西部地區政府公共財政支出效率進行了實證分析[6]；另一類側重對政府提供某項具體公共服務的支出效率進行分析，如Sanjeev Gupta（2001）對非洲37個國家的政府衛生支出效率進行了測算[7]；Afonsoand Aubyn（2009）對中國教育供給效率進行了分析[8]，韓華為和苗艷青（2010）對1997—2007年中國31個省的衛生支出效率進行分析[9]，龔鋒（2008）對2005年中國內地70個大中城市的公共安全服務的供給效率進行評估[10]，王寶順（2011）對2005—2008年中國省級公共衛生財政支出效率進行了分析等[11]。

已有的研究成果在效率評價方法、公共財政支出指標等方面形成了有益的探索，對政府財政支持效率評價研究具有重要貢獻。然而，也存在著明顯不足之處，即在分析地方財政支出效率時，對地區經濟社會發展目標和實際的關注明顯不夠，沒有考慮到地區的差異性和特殊性。這是因為，財政是一種服務于經濟社會發展目標的手段，特定的經濟社會發展目標是評價政府財政支出效率的根據，繞開目標談效率難免有失偏頗，作為中國欠發達的西北少數民族地區，擔負著社會穩定和經濟發展的雙重重任，社會穩定尤為重要。基于此，本文將西北少數民族地區作為研究對象時，將社會保障和改善民生作為了其實現經濟社會協調可持續發展的基礎條件，因此，嘗試重點從體現保障和改善民生兩方面構建政府財政產出指標體系，選取2001—2012年4省（區）面板數據分析地方政府財政支出效率及影響因素，并提出相應對策，以期為優化西北少數民族地區政府財政結構提供依據。

二、模型設定和變量選擇

（一）模型設定

本文在測算西北地區政府財政支出效率時，考慮到不同地區、不同時期政府財政支出效率的可比性，采用數據包絡分析（DEA）和曼奎斯特（Malmquist）指數兩種模型。

1.數據包絡分析（DEA）。數據包絡分析方法（Date Envelopment Analysis，DEA），是由著名管理運籌學家 A.Charnes和 W.W Cooper以及 E Rhodes于 1978年提出的一種“面向數據”的評價方法，是用數學規劃模型來評價相同類型的多投入、多產出的決策單元的相對效率的一種非參數統計方法。由于國家或地區的公共財政系統可以視為一個將若干投入轉化為若干產出的生產系統，公共支出效率即地方政府將公共財政投入轉化為公共產出的相對效率。所以非參數DEA方法是測算公共支出效率的較好的方法。

假設一組可比較的DMU的數目為n，每個DMU均有m個投入X，s個產出Y。對于第j個決策單元DMUj，投入指標xi和產出指標yr的值分別為xij（i=1，…，m）和yrj=（r=1，…，s），其中 j∈J={1，…，n}。

記X=（x1，…，xm）T，Y=（y1，…，ys）T，Xj=（x1j，…，xmj）T，Yj=（y1j，…，ysj）T，則稱（Xj，Yj）為第j個單元公共支出的生產活動，j∈J={1，…，n}。此時，技術效率可以定義為s個產出加權之和與m個投入加權之和的比例，線性規劃：

線性規劃的解θ*為 DMUj的相對效率值當θ=1時表明該DMU處于最有生產前言面上，技術效率有效；如果θ?1，該DMU不在最有生產前沿面，技術效率無效。本文相對效率值θ即為公共支出效率。本文是基于投入角度和規模報酬可變的BCC模型測算地區公共財政支出效率。

2.曼奎斯特（Malmquist）指數。Malmquist指數是 1953年瑞典的經濟學家、統計學家Malmquist提出來的，用于分析消費。Caves、Christensen和 Diewert在1982年提出Malmquist生產率指數，主要應用于生產率變化的測量。Rolf Fare等人在1994年給出了這一理論的一種非參數的線性規劃算法和DEA理論相結合。[2]Malmquist指數構造的基礎是距離函數(Distance Function)，距離函數是技術效率的倒數。基于產出的Malmquist生產率指數可以表示為：

Malmquist指數更多的傾向于對決策單元的動態變化，可以彌補DEA方法BCC模型只能分析每期決策單元的效率，無法反映決策單元效率變動的情況的不足。[2]Malmquist指數可以分解為幾個指數，得到更為細致的動態分析。

（二）變量選擇

對于地方政府財政支出效率的評價，主要是對投入變量的產出變量進行確定。對于投入變量，本文采用人均預算內財政支出作為投入變量。對于產出變量，本文重點從體現保障和改善民生兩方面構建政府財政產出指標體系，包括地方政府基礎設施建設、教育文化、醫療衛生、環境、社會保障、公共管理，指標體系見表1。數據來源為2002—2013年《中國統計年鑒》、《中國區域統計年鑒》。

表1 西北少數民族地區地方政府財政支出效率評價指標體系

三、實證分析

分別用DEA分析模型和Malmquist指數模型進行西北少數民族地區地方政府財政支出效率分析。

（一）基于DEA模型的財政支出效率分析

運用DEAP2.1軟件，可以求出2002—2012年西北民族地區四省份的靜態數據，包括技術效率、純技術效率和規模效率，分別見表 2、表 3、表 4。

表2 2001—2012年西北少數民族地區財政支出綜合技術效率得分

表3 2001—2012年西北少數民族地區財政支出純技術效率得分

表4 2001—2012西北少數民族地區財政支出規模效率得分

1.技術效率分析。技術效率表示決策單元在最大產出下，最小要素投入的成本，主要衡量各省財政支出所帶來的產出與前沿面的比較。測算結果見表2。

從表2可以看出，西北民族地區2001—2012年平均技術效率為0.874，其中最高的是寧夏，技術效率達到0.906，最低的是青海，技術效率為0.847。盡管省區間有差距，但并不明顯。從各省的技術效率變化來看，2008年為一個節點，2001—2008年，各省技術效率維持在一個較高的水平，且比較穩健，但2009開始，技術效率呈逐年下降趨勢。2012年時，甘肅、青海、寧夏、新疆技術效率分別為0.467，0.357，0.791，0.322。

2.純技術效率分析。純技術效率表示在同一規模的最大產出下，最小的要素投入成本。純技術效率可以用來衡量政府財政支出無效率在多大程度上是由純技術無效率造成的。純技術效率反映了在財政支出規模一定的前提下，地方政府預算管理水平的高低和地方政府財政區域規劃的合理程度，更多反映地方政府的日常經營管理政策和水平。測算結果見表3。

西北民族地區2001—2012年財政支出平均純技術效率為0.998，表明地方財政支出的經營管理水平較高，從各個省來看，都處于效率前沿面上，而且變化幅度特別小。這也說明這些地區財政支出配置處于高效狀，現有的投入都得到了較好的利用。

3.規模效率分析。規模效率等于技術效率值除以純技術效率值，它反映規模因素對生產效率的影響。規模效率越大，表示該生產單元的生產規模越接近最優生產規模，當規模報酬遞減時，應縮減要素的投入，縮小生產規模。測算結果見表4。

西北少數民族地區2001—2012年平均規模效率值為0.876，西北少數民族地區綜合技術效率低，并呈遞減趨勢，很大程度上是由于規模效率造成的。從2008年開始，甘肅、寧夏、新疆都開始處于規模報酬遞減階段，從理論上講，應該縮減財政支出規模。

（二）財政支出的Malmquist生產率指數分析

計算出Malmquist生產率，反映動態效率變化情況，并將其分解為技術變化與技術效率變化，判斷效率的變化情況以及變化來源。

從表5可以看出，2002—2012年西北少數民族地區財政支出平均效率僅為0.857，發展嚴重滯后。僅2005年效率大于1，其余年份基本圍繞0.85水平上下波動。其中，平均技術效率（TE）大于技術進步（TC），這說明技術效率對于財政支出效率貢獻較大。較高的技術效率又是純技術效率與規模效率二者共同作用的結果。西北少數民族地區財政支出純技術效率值（PTE）穩定在1.000，即一直處在生產前沿面上；另一方面，規模效率值（SE）基本上處在稍大于1.000的水平。可見，財政支出是技術有效且規模最佳的，基本不存在投入冗余和產出不足。可以知道，未來提升該地區財政支出效率的關鍵在于促進技術進步，提升相關技術水平。

表5 2002—2012年西北少數民族地區財政支出Ma lmquist指數及其分解

圖1描述了西北民族地區公共財政效率及其分解指標變化趨勢，可以清楚地看到，綜合技術效率（TE）由純技術效率（PTE）及規模效率（SE）決定，總體穩定在1.000水平。而技術水平（TC）與公共財政效率（TFP）曲線變化趨勢相同，波動較大且總體呈下降趨勢。可見，公共財政效率小于1，是由技術水平低下導致的。從圖1還可以看出，西北少數民族地區綜合技術效率自2003年開始總體呈下降趨勢。

圖1 2002—2012年西北民族地區財政支出效率分解指標趨勢圖

表6 西北民族地區各省財政支出Malm quist指數及其分解

表6為西北少數民族地區各省（區）財政支出Malmquist指數及其分解，反映了各地區公共財政效率水平。可以看出，各省（區）公共財政效率均小于1。排名由高到低依次為：甘肅（0.885）、寧夏（0.884）、新疆（0.842）、青海（0.818）。各省（區）公共財政效率水平同樣地由技術水平決定，四省份公共財政效率排名與技術水平排名完全一致。

四、結論及對策

本文選取西北民族地區2001—2012年的數據，運用數據包絡分析DEA方法分析核算了橫截面和縱截面的地方政府財政支出的技術效率值、純技術效率值以及規模效率值，并計算出Malmquist指數及分解來衡量地方財政支出生產率的動態變化，指出生產率變動的來源。

（一）主要結論

第一，西北少數民族地區2001—2012年政府財政支出的平均技術效率為0.874，總體水平比較高，但仍有提升空間，省級差距不明顯。其中，2001—2008年，各省（區）平均技術效率維持在較高的水平，且比較穩健，2009—2012年，4省（區）綜合技術效率呈逐年遞減趨勢。

第二，西北少數民族地區2001—2012年財政支出平均純技術效率為0.998，表明地方財政支出的經營管理水平較高，從各個省來看，都處于效率前沿面上，而且變化幅度特別小。

第三，西北少數民族地區2001—2012年財政支出平均規模效率值為0.876，總體水平較高，但呈遞減趨勢，很大程度上是由于規模效率造成的。從2008年開始，甘肅、寧夏、新疆都開始處于規模報酬遞減階段，從理論上講，應該縮減財政支出規模。

第四，從Malmquist生產率指數來看，2002—2012年西北少數民族地區財政支出平均效率僅為0.857，反映了該區域發展嚴重滯后，同時，純技術效率值（PTE）穩定在1.000，即一直處在生產前沿面上，另一方面，規模效率值（SE）基本上處在稍大于1.000的水平。可見，財政支出是技術有效且規模最佳的，基本不存在投入冗余和產出不足。

第五，西北少數民族4省（區）公共財政支出效率還不太高，由高到低依次為：甘肅（0.885）、寧夏（0.884）、新疆（0.842）、青海（0.818）。這是由技術水平低下導致的。

（二）對策

自西部大開發戰略實施以來，西北少數民族地區公共財政投入大幅增加，公共基礎設施建設和公共服務水平有了明顯改善。然而，從財政支出效率的規律效率和Malmquist生產率指數來看，近年來總體效率卻呈下降趨勢。應該看到，當前技術效率對公共財政效率的作用已接近飽和，單方面依靠增加支出、擴大規模提升公共服務水平的發展模式已經不能滿足當前西北民族地區公共財政進一步發展的需要。也就是說，如果不能從根本上轉變發展思維，發揮技術進步對公共財政效率的作用，就無法沖出這一瓶頸。未來要全面建設公共財政，要讓公共服務持續發展，就要將依靠擴大投入的規模化經營轉變到依靠技術進步上來。西北民族地區在今后的發展中，應大力引進和推廣技術，充分發揮技術進步在提升公共財政效率中的作用，帶動公共財政長效持續發展。此外，在考慮地方財政收入水平制約的情況下，應提高地方政府財政收入，優化財政支出結構，主要向教育、社會保障以及醫療衛生等公共支出領域傾斜。

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