糾正樞紐型社會組織的發展偏向

馬慶鈺

糾正樞紐型社會組織的發展偏向

馬慶鈺

“樞紐型社會組織”是近年出現的一種創新模式，初衷是在取消飽受詬病的社會組織掛靠主管單位的雙重管理體制后，建立一種政府與社會組織之間既有效率又節約成本的關系機制。但是在實踐中，由于樞紐組織的官辦性質、官僚身份和行政化運作，使“樞紐型社會組織”這一社會組織管理體制創新，不僅面臨“換湯不換藥、新瓶裝舊酒”的尷尬，而且還有明顯的政社混淆、資源壟斷、危及公平等不良現象。長此以往將可能影響社會組織的健康發展，值得關注并亟需采取措施予以糾正。

一、樞紐型社會組織模式的出現

“樞紐型社會組織”是2008年9月在北京市社會建設大會上出現的一個新概念。2009年3月，北京市公布的《關于構建市級“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法》中，界定的“樞紐型”社會組織即“由負責社會建設的有關部門認定，對同類別、同性質、同領域社會組織進行聯系、服務和管理，在政治上發揮橋梁紐帶作用、在業務上處于龍頭地位、在管理上承擔業務主管職能的聯合性社會組織”。2009年，北京市首批授予市總工會、團市委、市婦聯、市科協、市殘聯、市僑聯、市文聯、市社科聯、市紅十字會、市法學會等10個市級“樞紐型”社會組織；2010年12月，北京市社會建設領導小組又批準北京市體育總會、北京市工商業聯合會、中國國際貿易促進委員會北京市分會、北京市志愿者聯合會、北京市私營個體經濟協會、首都慈善公益組織聯合會、北京市注冊會計師協會、北京市律師協會、北京工業經濟聯合會、北京市商業聯合會、北京市建筑業聯合會、北京民辦教育協會為樞紐型社會組織；2011年底，又認定了第三批5家市級樞紐型社會組織，包括對外友協、民間組織國際交流協會（民交協）、民族聯誼會、首都民間組織發展促進會和市企業聯合會等。全市16個區縣也按照市里的總體要求和精神，開展了樞紐型社會組織的認定工作。截至2012年，北京市共有27家市級“樞紐型”社會組織，承擔了24000多家各類民間組織的主要任務，16個區縣已經認定了173家樞紐型社會組織。繼北京之后，上海在2011年、廣東在2012年以及全國多個省份先后也以規范性文件方式，沿用北京模式來著力打造一批類似的“樞紐型社會組織”。而在浙江的寧波、天津濱海新區、山東青島的黃島區、安徽的銅陵等地，也在探索類似的聯合性組織建設，尤其是在社區一級，大量的社區社會組織服務中心和社區社會組織聯合會等，豎起“樞紐”旗幟，逐漸成為趨勢。

二、樞紐型社會組織模式的利弊

以樞紐型組織為代表的聯盟化探索，是否合乎客觀規律、是否有利于社會組織的健康發展，是一個值得關注和思考的問題。這主要是因為：樞紐型社會組織是官方指定的一種領域性統馭組織，而非自愿形成的聯合體；樞紐型社會組織是一種縱向隸屬關系，而非橫向平等關系；樞紐型社會組織的職責主要是領導和控制，次要是指導和幫助；樞紐型社會組織中相當一些是官僚行政性關系，而不是聯合治理結構。目前，這種機制會在政府與眾多社會組織之間發揮網綱作用，但是對于社會組織的獨立自主、公平發展會有不良的預期。

即便樞紐型組織沒有這些隱憂，要不要發展聯盟性社會組織，仍然是一個具有爭議的選擇。個人與個人之間的結合形成組織，組織與組織之間的結合成為聯盟。雖然它和企業性質不一，但形成組織聯盟之后的影響很相似，即利弊兼具。從政府的角度看，政府可以分門別類地管理，易于掌控，可以委托代理，減輕負擔；從社會組織角度看，可以統一行動，增加能量，可以相互支持，資源共享，這些都是組織聯盟成立的理由。但是與企業組織的聯盟類似，他們也可能會以“托拉斯”（Trust） 的形式，形成一種對相關資源的壟斷和對聯盟外社會組織生存空間的擠壓。樞紐型社會組織這種特別聯盟形式，除了上述隱憂外，還因為“樞紐組織”自身的特殊身份，不僅正在催生新的“權社不分”現象，還會在內部產生厚此薄彼，親疏有別，控制資源，有失公允的情況。就如北京市豐臺區“一加一殘疾人文化服務中心”負責人所說：他們作為一般社會組織，在爭取政府服務項目中，即使滿足了基本的資格要求，也還要通過這個領域的樞紐型組織——“殘聯”申請，“但殘聯下面還有基金會、公益促進會等好多‘直系’社會組織，像一般的民間組織很難輪上有限的政府購買項目”。2012年，獲得北京市社會建設專項資金購買服務項目的“殘疾人就業促進網”反映，如果沒有項目，組織將無法存活。為此，他們只能與有“資質”的北京市殘疾人福利基金會合作，共同申報這個項目。“申報方案和具體執行都是我們，但政府支持資金只能打到殘疾人福利基金會的賬戶，另外，我們使用3000元以上的資金，都必須向基金會申請，要基金會負責人簽字才能支取”。這就意味著，在樞紐型社會組織的機制下，普通的社會組織反映又是多了一個“肥水不流外人田”的新“東家”。

三、借鑒社會組織聯盟的國際經驗

從國際社會的做法來看，“議題聯盟”、“網絡結構”和“傘狀結構”是社會組織的不同聯合組織形式。“議題聯盟”的聯結最為松散，既不存在一個制度化的管理機構，也沒有較為固定的互動機制，其運作過程通常是在遇到某一個可以表達的議題之后，由一個或多個NGO發起，在征得其他NGO授權同意的情況下，以多組織聯名的形式向社會傳遞觀點與態度，主要目的是為了擴大影響；“網絡結構”的聯結強度高于議題聯盟，在某一具體議題上，組織之間具有較為長期的互動交流機制，可以聯合開展某些活動，但是各個組織之間同樣也不存在制度化的聯合管理機構；“傘狀結構”是最強的聯結模式，它是指NGO之間建立了制度化的聯合管理機構，聯合管理機構在聯合理事會的指導下運作，聯合理事會是聯合管理機構的最高決策機關，傘狀結構下的NGO之間彼此保持獨立和自治。但是由于相互之間較為類似的特點、理念和行動方式等，它們會建立信息和資源分享、組織制度構建和政策倡導的合作關系，而制度化的聯合管理機構則主要起到協調功能。如法國“團結、救援和發展組織聯合會”就是一個非常典型的聯合會，它由希望聯合起來共同實現國際救援目標的公民發起，是法國同類社會組織的協調組織，有近130名團體會員，由來自不同團體的代表組成的理事會領導。理事會是聯合會的決策機關，理事會上有全體會員大會，下有10多個專門委員會。一個由20多位受薪人員組成的秘書處，負責執行理事會的決定和專門委員會的日常工作。聯合會并不限于法國本土，該組織與其他25個國家的平臺以及幾個歐洲和國際NGO共同組成歐洲NGO聯盟（CONCORD）。目前，已有60多個國家與該聯合會就全球重大問題一道工作。

四、樞紐型社會組織模式的正確走向

作為聯盟性組織，除了以自律為目的的團體聯盟外，其他但凡與項目和資金有關的都會有擴張與壟斷、操縱與失控的可能。我們在強烈主張發展自律性組織聯盟的同時，也對具有一定影響的樞紐型組織建立與發展持支持態度，但前提是必須合乎聯盟型組織的治理規則，按照政社分開、依法自治、平等發展的要求，端正方向，興利除弊。

（一）推動樞紐型組織走向真正的“傘狀聯盟”

當下最要緊的是先澄清各地對“樞紐型組織”形式的模糊認識。到底“樞紐型組織”是指很多組織的“聯盟”，還是指某幾個組織的特殊地位。如果是后者就有可能使新階段社會組織發展走入彎路，其中就包括“舊瓶裝新酒”、“官社不分”，混淆社會組織性質、模糊人們對聯盟組織的認識等。為此，我們建議應當推動樞紐型組織走向“傘狀聯盟組織”。如果這樣首先就要了解樞紐型組織不應當是幾個統籌和管理其他社會組織的特殊組織，而是指有很多組織自愿地參加共同組成的“傘狀聯盟組織”。這類聯盟組織的目的是“維護平等和消除特權”，是“方便協調和化解梗阻”，是“加強服務和弱化管控”。職能部門要避免這類傘狀組織聯盟可能出現的“強管理弱服務”、“強集中弱自主”、“強監督弱引導”、“強壟斷弱競爭”傾向。

（二）推動帶有特殊性“樞紐型組織”的自身改革

在傘狀聯盟內原來的所謂“樞紐型組織”，對傘狀聯盟健康發展具有重要影響。尤其是其中的“人民團體”都是官辦組織，無法短期內改變身份，但仍然需要審時度勢和與時俱進。如果要在其中正確發揮作用，需要先進行組織身份轉型，其中有“較徹底轉型”和“過渡性轉型”兩種選擇：“較徹底轉型”是從黨委組織大部門制改革入手，對傳統的統戰性組織進行與時俱進的重組，在這個過程中將人民團體等類組織的行政功能和社會功能剝離，實現比較徹底的“官社分開”；“過渡性轉型”是在官辦性質基本不動的基礎上進行的優先調整，要求它們改變純粹對接黨委和政府權力的生存形態，盡量弱化政治組織色彩，強化社會組織特征，增加對接和融入社會的分量，提升所屬領域群體的認可程度，通過改變傳統的形象，提升對社會組織的感召力和凝聚力。

（三）建立合乎規則的聯盟組織治理機制

規則之一是，不能以任何強制或者孤立手段將任何社會組織納入樞紐型“傘狀組織”覆蓋的范圍，任何聯盟性組織都必須遵循入會自愿，離會自便的基本規矩；規則之二是，樞紐型“傘狀組織”內的所有組織，無論大小強弱，都是獨立和自治體，相互之間是平等互惠、合作互助的關系；規則之三是，樞紐型“傘狀組織”必須要建立制度化的聯合治理機制，包括：有團體會員共同制定的聯合治理章程；有團體會員代表組成的聯盟組織代表大會；有各團體會員依照等額規定所派出代表組成的聯盟組織理事會以及由各團體會員輪值理事長；有公道、科學的會議決策程序和投票決定程序；有決策、執行、監督三權之間的相互制約機制；有聯盟理事會指導下的聯合管理機構，其主要作用是協調運作。綜上所述，只有按照“傘狀結構”應有的聯盟組織治理規則來組建和運作，才能有利于所屬領域社會組織的發展，也才能使中國現有樞紐型社會組織找到存在的價值和理由。

（來源：行政管理改革）