淺析財政分權原則
———基于事權和財權的劃分

○熊欣

（武漢大學經濟與管理學院 湖北 武漢 430000）

淺析財政分權原則
———基于事權和財權的劃分

○熊欣

（武漢大學經濟與管理學院 湖北 武漢 430000）

1994年分稅制改革將大量財權收歸中央，卻下放更多的事權給地方政府，導致地方財政的縱向不平衡——在財權上集權，在事權上分權，其弊端正逐步顯露出來。因此越來越多的學者關注到了財政分權體制如何才算合理，財權和事權劃分的依據和標準是什么。本文的目的就是在總結學者現有的研究的基礎上，提煉財政分權原則，并提出相關的政策建議。

財政分權 事權劃分 支出責任 收入劃分 地方稅體系

一、引言

改革開放以后，中國的財政體制經過了20多年的發展和變化。經過1994年分稅制改革已基本建立起了全國范圍的財政分權體制。政府的職能也開始發生轉變，逐漸退出競爭性領域，轉向為全社會提供發展所需要的公共服務。同時隨著分權化財政體制改革的不斷深入，目前地方財政支出在政府總支出中居于主體地位，從而使地方公共服務占有很大的比重。1994年分稅制改革將大量財權收歸中央，卻下放更多的事權給地方政府，導致地方財政的縱向不平衡——在財權上集權，在事權上分權，其弊端正逐步顯露出來。本文的目的就是在總結國內外學者現有的研究的基礎上，提煉財政分權原則，并提出相關的政策建議。

二、財政分權的事權劃分原則

Oates（1995）指出地方公共品的收益范圍應該盡量和地方政府的政治轄區相一致。這樣可以有效減少公共品外溢和擁堵效應。Shah（2004）認為地方非純粹公共物品的供給應該考慮轄區的規模和轄區居民偏好。在給定的轄區規模下，就可以對轄區居民進行收益和成本的匹配。Oates（1999）認為地方政府可以更好地了解居民的偏好和需求，在這種情況下地方政府提供公共物品可以使得成本得到有效地補償，財政分權可以有效地提高效率。

Bird（2006）指出在財權和事權不匹配，事權超過財權的情況下，地方政府很大程度的依賴于政府的轉移支付。他認為事權的劃分應該考慮如下幾個方面：收入和支出的匹配，事權和財權相匹配；地方稅不能過度扭曲資源配置；地方政府預算有“硬約束”，能夠通過對收入的調節來控制支出和收入的差額。其中最為重要的是地方政府能夠有一定的自主權調節支出和收入的差額。

Aehyung Kim（2008）認為支出責任劃分的四個標準：規模經濟的效應；外部性的存在：當有較大的外部性時，公共物品應由更高層次政府提供。偏好的異質性：不同轄區之間的偏好不同。競爭可以促進地方政府更有效率。

Joumard和Kongsrud（2003）認為地方政府提供公共品和服務的效率和能力，包括公共行政管理能力在政府責任劃分時也是應該考慮。可以讓同一級別的地方政府在提供公共品和服務的時，根據各自的效率和能力來劃分責任，不同效率和能力的同級政府可以具有不同的責任劃分。

Jorge Martinez-Vazquez（2005）認為事權劃分原則為：根據地理邊界、基于公共設施的產權歸屬、基于公共服務的種類。同時提出地方財政支出主體劃分為4個分為社區、城區、市和省級區域。其中社區負責提供貧困人口的住房、基本防火設施、街道標志和照明、街道綠化和森林保護、保護文物、促進和維護文娛和健身設施。城區負責提供組織維護公共秩序、基礎醫療、處置家用和工業廢棄物、環境保護、維護土地記錄。具體關于地方財政主體的責任劃分主要包括如下幾點：公共秩序中的街道巡邏應該有城區和市負責支出；教育中學前小學中學教育中學校建筑的維護應該由城區和市負責，其中教學的工資和設施則有省提供，技術教育也應該由省提供；公共健康中的救護設施應由城區和市負責組織，提供一般基礎醫療服務，空中的救援應由省提供，轄區內的失業保險由省提供；社會保障和福利中社會保護中的對殘疾人、孤兒和單親母親的補助由省提供，監護支出由城區和市提供，社區需要承擔促進作用。對就業人員的再培訓、公共工作的支出應由省負責；在農林牧漁中，省負責對農業生產提供支持；交通通信中，對于通信而言社區、城區和市要對服務的提供承擔促進作用，道路和公共交通建設，各財政主體分別負責轄區內的道路建設組織，對于主體間的道路由上級財政主體負責。鐵路和航空建設由省負責組織；住房和社區設施中，社會

公助房有社區提供，省級提供補助，垃圾和廢物由社區和城區收集，城區和市負責處理和利用，街道綠化、照明、標志由社區和市區負責，社區和城區負責基本防火保護，省負責組織滅火工作；娛樂和文化設施中，健身文化發展由社區和城區促進，省負責組織區域的項目。社區、城區和市的圖書館都由市負責，省圖書館由省負責。博物館、藝術館都由省來支持，社區和城區共同負責轄區內的文物保護，省根據文物的重要性給予保護；在燃料和能源中，社區和城區負責組織集中供熱，電力供給由社區、城區和市區共同組織；環境保護的支出在轄區內由各財政主體負責，各主體間的由上級主體負責。

三、財政分權收入劃分原則和地方稅體系

Jorge Martinez-Vazquez（2005）認為稅收劃分標準為：收入來源和受益對等、合適的地方收入來源在各轄區之間相對平等分配、擁有不流動的稅基。而其中受益原則最為重要。

Bird（2005）提出稅權劃分標準矩陣利用了一個政策矩陣來解釋每類稅種在中央和地方征收的難度，橫向分類分為了地方財產稅、區域消費稅、區域個人所得稅、區域工薪稅、區域銷售稅、地方和區域商品稅。縱向為實施的標準和制約分為：收入充足性和彈性、納稅人的反應、地方責任、行政成本、遵從成本、對腐敗的容忍度、政治接受度、扭曲效應、累進性、減少地區間不平等。Bird（2010）提出了標準稅權劃分如表1所示。他指出對于現行的稅種劃分體制中普遍都是非常小的稅種劃歸地方，如小額消費品稅和中央征收困難的稅種，如財產稅成為地方稅收體系的重要組成部分。

表1

對于財產稅而言存在眾多的征收難點如：評估體系、征收成本、納稅人抵制，但是對于統一低稅率的房產稅的存在很有必要，特別是對于農村地區。消費稅：主要是對煙酒和燃油的消費稅，與機動車相關的地方稅可以根據發動機的使用年數、輪軸的重量來征稅，而不是單一看價值。工薪稅：應該大部分用于社會保障基金的來源，所以不適合作為區域的稅基。個人所得稅附加：對于直接稅比例較低的國家，作為地方稅收并不是很理想。區域商品和銷售稅：在征稅體系比較健全的稅收體制下，作為地方稅收來源比較有效。

Bird（1993）年認為可以使得財權較大的地方政府可以享有更大的稅收自主權來更好承擔支出責任。從當前情況來看，為了建立更為高效、負責和穩定的分權體制，地方政府至少可以享有一定程度的稅率制定權。

Aehyung Kim（2008）認為的地方稅體系包括：使用者費，建立在自愿原則基礎之上，可以獲得更為準確的公共品和服務的需求，可以提高資源配置效率；盡管財產稅征收存在困難，財產稅的主要用途在于轄區內道路建設和垃圾收集的支出；消費稅：對煙酒的消費稅體現了受益原則，用于地方醫療支出，機動車燃油稅用于道路建設。Jameson Boex（2005）提出了地方收入的劃分類型，如表2所示。

表2

他認為應該提高稅收自主權：主要表現在地方政府可以在一定的范圍內指定稅率的權力，地方政府的稅種設置主要應該包括：個人所得稅附加，財產稅，省級消費稅和增值稅，受益稅：煙酒附加稅、機動車燃油附加稅。

根據OECD（1999）的劃分，將地方稅收的來源劃分為4種：自有來源稅，固定分成比例稅：分成比例由法律確定，管制稅收：分成比例由更高一級政府預算決定，政府間補助。

谷城（2008）認為在中國的分權條件下，地方政府要求獲得稅收自主權可能會面臨較大的政治壓力。采用稅率分享制替代現行的收入分成制，以使中央以下各級政府能夠相對平等、規范地分享某些大型稅基的課稅權。蘭曉強等（2010）從政府資源配置的角度，建議從兩級政府間財政資源優化配置的標準和實現機制出發，重構中央稅體系，完善地方稅體系，采取稅基分享代替稅收分成的分配辦法，

實行適當賦予地方稅權和減少政府層級等配套措施，以進一步完善我國的分稅財政體制。呂冰洋（2009）從財政分權中的稅權配置角度，歸納和比較了中央政府和地方政府關于稅權配置的四種契約形式，研究在地方財政、中央財政和國家財政收入最大化目標下，中央政府和地方政府關于稅收努力和最優稅權配置選擇的三個命題，說明了中央政府在選擇政府間稅收分權形式時時常面臨加強中央財政收入集中與擴大國家財政收入規模的一對矛盾。

Jameson Boex（2005）認為應該對不同能力的政府主體進行不對稱分權。地方政府的能力在農村和城市之間的差異比較大，特別是在最基層政府的層面。因此需要在城市政府主體和農村政府主體之間進行不對稱的分權，如何讓支出權力和行政能力相匹配是在分權過程中需要關注的問題。建立完善分權的協調對話部門，使政府之間對于公共品的供給和支出責任更為清晰的溝通和協調，而不是來自上級的行政命令。

四、政策建議

鑒于中國的實際情況并且結合國際經驗，對于中國的財政分權可以提出以下建議。

第一，在適度的財政分權體制下，將部分事權上移。通過對事權和財權劃分的原則分析，中國當前的地方政府缺少穩定合適的地方稅體系來源，因此從財權和事權相匹配的原則上來講，很難實現財權和事權的匹配。在財權下放存在困難的時候，可以建立省和地方的聯動負擔機制，將基層政府負擔較大的事權上移給省級政府，減輕基層政府的事權負擔。從而從事權這一方面盡量與財權匹配。如果事權上移存在較大困難，就應該加大對基層政府的轉移支付的力度，以此來緩解地方政府財政上的壓力。

第二，逐步建立起省級的地方稅體系。對于基層地方政府而言，由于其稅基的限制以及當前房產稅評估的難度，在地方基層政府推行房產稅的困難阻力非常大，因此作為地方稅主要稅種的房產稅很難再短時間內在全國鋪開，但是可以考慮將地方稅體系從省級開始試點建立，然后逐步過渡到市級地方政府。同時事權的上移會加大省級政府的財政壓力，因此省級政府需要建立起自己的地方稅體系。在以上的文獻中已經提過地方稅體系的設立，在此結合中國實際可以考慮設立省級營業稅、省級消費稅、機動車燃油費，這些稅種的設置主要體現了地方稅體系的受益原則，在征收上難度較小，同時稅基比較大而且相對穩定，能夠成為穩定的省級政府收入來源。

第三，對不同能力的政府主體進行不對稱分權。結合中國的具體國情，地方政府的能力在農村和城市之間的差異比較大，特別是在最基層政府的層面。因此需要在城市政府主體和農村政府主體之間進行不對稱的分權，如何讓支出權力和行政能力相匹配是在分權過程中需要關注的問題。建立完善分權的協調對話部門，使政府之間對于公共品的供給和支出責任更為清晰的溝通和協調，而不是來自上級的行政命令。對于跨區域的公共品供給，也需要各轄區之間建立良好的協調機制，通過契約來使外溢性降低。在公共品供給下將部分屬于地方政府供給的責任交給市場，引入私人部門的競爭，這樣會使得地方政府公共品的供給和支出責任更為有效率。但是需要清晰的界定私人部門涉入的范圍邊界。

[1]Oates，Wallace E.：An Easy on Fiscal Federalism[J].Journal of Economic Literature，Sep99，Vol.37 Issue 3.

[2]Jorge Martinez-Vazquez，Andrey Timofeev，Jameson Boex.：Reforming regional-local finance in Russia[J].The International Bank for Reconstruction and Development，2006.

[3]Wetzel，Deborah：Decentralization in the Transition Economies：Challenges and the Road Ahead[M].Washington，D.C.：World Bank，2002.

[4]Bird，RichardM.：Gendron，Pierre-Pascal：DualVATsand cross-border trade：two problems，one solution?[J].International Tax and Public Finance，1998（7）.

[5]Brueckner，Jan：A Tiebout/tax-competition model[J].Journal of Public Economics 2000（77）.

[6]McLure Jr.，Charles E.：The tax assignment problem：ruminations on how theory and practice depend on history[J].National Tax Journal，2001（54）.

[7]Aehyung Kim：Decentralization and the Provision of Public Services：Framework and Implementation[J].The World Bank Development Economics Capacity Building，Partnership，and Outreach Team January，2008.

[8]谷成：財政分權下政府間稅收劃分的再思考[J].財貿經濟，2008（4）.

[9]蘭曉強：政府間財政資源合理配置——基于中央和地方政府稅收劃分的思考[J].稅務與經濟，2010（4）.

[10]呂冰洋：政府間稅收分權的配置選擇和財政影響[J].經濟研究，2009（6）.

（責任編輯：諶盼）