我國農(nóng)村土地資源開發(fā)利用的法制問題分析

張永梅

摘 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，現(xiàn)代化農(nóng)村、城鄉(xiāng)一體化逐漸成為我國農(nóng)村發(fā)展的核心?，F(xiàn)代化農(nóng)村建設(shè)必然涉及到農(nóng)村土地資源開發(fā)與利用，并且由于農(nóng)村土地集體所有產(chǎn)權(quán)制度和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制特征，使得相關(guān)法制法規(guī)在涉及土地資源開發(fā)利用中的協(xié)調(diào)與管理作用十分突出，科學(xué)有效的法制法規(guī)對于促進(jìn)農(nóng)村土地資源的可持續(xù)開發(fā)利用，以及維護(hù)和諧穩(wěn)定的社會發(fā)展具有積極的意義。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；農(nóng)村土地；資源開發(fā)；法制研究；土地征收

一、確立“抑公揚(yáng)私”的立法理念及法律制度

由于我國土地政策以公有制為基礎(chǔ)，因此在農(nóng)村土地資源開發(fā)中應(yīng)將公共利益的理念為基礎(chǔ)，借鑒國外土地資源開發(fā)模式，建立基于“抑公揚(yáng)私”的立法理念。在我國農(nóng)村土地資源開發(fā)中要堅持兩個立法原則：第一，明確界定公共利益內(nèi)涵以及不完全列舉方式明確外延，并以政府征收或?qū)徟姆绞讲僮鬓r(nóng)村土地的公共利益使用；第二，商業(yè)性質(zhì)的用地必須實現(xiàn)公平公正，以市場機(jī)制來體現(xiàn)土地資源交易開發(fā)的真正價值，對農(nóng)民的補(bǔ)償應(yīng)以市場價值為基礎(chǔ)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

二、實施農(nóng)地用途管制補(bǔ)貼制度

（一）土地用途管制應(yīng)開放農(nóng)村建設(shè)用地。從我國現(xiàn)行的

《土地管理法》中對農(nóng)村土地集體用途的嚴(yán)格管制來看，其并未給農(nóng)民帶來更多的權(quán)益和收益，而是體現(xiàn)了國有土地與農(nóng)村集體土地的不公平待遇，甚至有學(xué)者認(rèn)為線性的農(nóng)村集體土地政策公然違反了無權(quán)保護(hù)的平等性。我國經(jīng)濟(jì)與工業(yè)化快速推進(jìn)的時代，城市國有土地對非公共利益的建設(shè)供給不足，如果現(xiàn)行農(nóng)村土地政策不發(fā)生改變，則很容易影響經(jīng)濟(jì)與工業(yè)的發(fā)展，而以線性的農(nóng)村集體土地政策的話，則又會損害農(nóng)民利益，這就造成了農(nóng)村建設(shè)用地的兩難境地。因此從目前的情況來看，最好的解決方法是通過立法改變和完善現(xiàn)有土地政策，將農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)市場化，改變政府征收模式，而作為宏觀調(diào)控者的身份進(jìn)行調(diào)控與監(jiān)管，保障農(nóng)村建設(shè)用地的總體規(guī)劃、土地資源合理優(yōu)化配置與市場供應(yīng)。

（二）進(jìn)行農(nóng)村土地用途管制補(bǔ)償。我國《土地管理法》所規(guī)定的農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)用制度目的是為了保護(hù)耕地，盡可能的保護(hù)農(nóng)民權(quán)利，但社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展到目前的階段，新農(nóng)村建設(shè)快速發(fā)展，傳統(tǒng)的糧食經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不足以滿足農(nóng)村發(fā)展的需求，而過度的農(nóng)村耕地保護(hù)政策則會造成農(nóng)村集體成員的不公平待遇，使得農(nóng)村土地不能像城市土地一樣獲得應(yīng)用的市場效益，這就需要政府進(jìn)行合理的農(nóng)村土地用途管制補(bǔ)償。首先國家應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村土地的市場價值給予農(nóng)民應(yīng)用的補(bǔ)償，并且該補(bǔ)償應(yīng)直接下放到農(nóng)民手中，避免政府截留；其次，政府無論是處于公共利益的需要還是非農(nóng)建設(shè)的需要，都應(yīng)該以市場價值根據(jù)“占補(bǔ)平衡”的原則對農(nóng)民予以補(bǔ)償。

三、完善農(nóng)村土地征收程序立法

（一）建立土地征收信息披露制度。目前農(nóng)村集體土地的相關(guān)法律法規(guī)給予政府壟斷地位，并且未將農(nóng)村集體土地征收列入政府信息公開的范圍，未建立土地征收信息披露制度，這就對于農(nóng)民而言是十分不公平的，嚴(yán)重?fù)p害了土地權(quán)所有人及相關(guān)權(quán)益人的知情權(quán)。因此，應(yīng)建立相關(guān)信息披露制度，并進(jìn)行相應(yīng)的立法，使得在農(nóng)村集體土地征收的過程中，土地權(quán)利人能夠全方位的了解政府信息，確保農(nóng)村土地征收中的信息對稱、公開與透明。

（二）引入強(qiáng)制聽證制度。農(nóng)村土地作為國家糧食安全與升天安全的戰(zhàn)略資源，以及農(nóng)民生存依附的生產(chǎn)資料，一旦被政府征收必然會產(chǎn)生影響，這種影響從宏觀社會利益來看微乎其微，但長期的影響積累則是不可逆的。并且在目前的農(nóng)村土地征收政策中，政府是唯一行使該權(quán)利的機(jī)構(gòu)，具有較強(qiáng)的壟斷性與強(qiáng)制性。在涉及較大的土地轉(zhuǎn)用開發(fā)中，為了體現(xiàn)司法、行政的公正公開，保護(hù)農(nóng)村土地不受非法開發(fā)，有必要因素聽證制度。因此在農(nóng)村土地征收中應(yīng)建立強(qiáng)制聽證制度，非經(jīng)聽證而做出的決策，可經(jīng)過司法審查程度予以撤銷。

四、農(nóng)村土地規(guī)劃的法制化與民主化

（一）立法與司法審查的雙重保障。在目前的我國農(nóng)村土地管理立法框架下，農(nóng)村土地權(quán)益人在城鄉(xiāng)規(guī)劃及土地利用開發(fā)方面沒有實質(zhì)的參與權(quán)利，導(dǎo)致政府在進(jìn)行土地規(guī)劃時不需要土地權(quán)利人的實質(zhì)性同意，已經(jīng)規(guī)劃即自動行使農(nóng)村土地開發(fā)利用的審批權(quán)與土地征收權(quán)。在這個過程中可能會出現(xiàn)權(quán)利的濫用、土地利益的流逝等現(xiàn)象，這就需要建立科學(xué)合理的法律體系，以及司法保護(hù)程序?qū)r(nóng)村土地進(jìn)行雙重保護(hù)。

（二）保障公眾參與規(guī)劃編制。農(nóng)村土地開發(fā)利用中保障公眾參與，不僅有利于增強(qiáng)公眾對政府的信任，而且還能保證土地規(guī)劃的最優(yōu)化與最合理，此外還能體現(xiàn)我國人民當(dāng)家做主的特色。因此，從立法層面，應(yīng)建立農(nóng)村土地利用規(guī)劃的公眾參與制度，充分保障公眾的知情權(quán)與話語權(quán)，確保農(nóng)村土地開發(fā)利用是在全民參與的基礎(chǔ)上合法、科學(xué)、最優(yōu)的進(jìn)行的。

從目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢來看，開放農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)入土地市場，是解決我國現(xiàn)階段土地供需矛盾的直接手段，因此無論是從法律法規(guī)層面，還是從市場經(jīng)濟(jì)層面，對農(nóng)村土地開發(fā)利用過程進(jìn)行全程司法保護(hù)，確保土地權(quán)利人與社會公共利益的雙贏局面是當(dāng)前立法的根本。

參考文獻(xiàn)：

[1] 潘海紅.我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題及對策[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué).2013.31