綠色發展導向與政府職能轉變

石杰琳

（鄭州大學公共管理學院，河南　鄭州　45500000011）

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綠色發展導向與政府職能轉變

石杰琳

（鄭州大學公共管理學院，河南鄭州45500000011）

［摘要］綠色發展屬于生態文明的范疇，其對于政府職能轉變有著重要的啟示和推動作用。綠色發展導向促使“經濟建設型”政府轉型，退出微觀經濟干預，關注宏觀調控。而對于地方政府而言，優化產業結構、改革資源價格形成機制是重要的抓手。綠色發展導向推動政府回歸職能本位，即加強社會管理、公共產品供給和市場監管職能。因為綠色發展、“美麗中國”是構建和諧社會的內在要求；生態環境保護的公共產品屬性及外部性，決定了政府的供給責任和監管使命。綠色發展導向還是變革政府績效評價體系的驅動因素。沒有政府績效評價體系的變革與完善，也難以確保政府職能切實轉變。

［關鍵詞］綠色發展；政府職能轉變；生態文明

綠色發展屬生態文明的范疇，狹義上是指以環境友好的方式推動發展，即包涵生態環境優先的理念、生態環境友好的生產方式以及環保節約的消費模式［1］。黨的十八大將生態文明納入建設中國特色社會主義的“五位一體”總布局，并強調推進綠色發展、循環發展和低碳發展。與之同時，政府管理體制改革也趨于深化。自1988年機構改革第一次提出轉變政府職能的事項后，職能轉變就成為我國政府改革的核心要題，特別是2008年全球金融危機后我國經濟發展方式轉變加速，促使政府職能轉變成為當務之急。固然推進政府職能轉變的因素諸多，但倡導資源節約型、環境友好型的經濟發展即生態文明導向的驅動作用不可或缺。那么，生態建設、綠色發展對于政府職能轉變有何啟示與推動？

1　驅動政府退出微觀經濟活動轉向宏觀管理

綠色發展導向對政府職能轉變的啟示之一就是推動“經濟建設型”政府轉型，退出微觀經濟干預，關注宏觀調控，放權于市場。

計劃經濟時代，政府充當投資與經營主體，以政代企，政企不分。過去幾十年我國在從低收入向中等收入階段的爬升中，政府的經濟管理職能依然強大，甚至替代市場配置資源，致使政府職能錯位。以GDP增長為目標的背景下，地方政府熱衷于微觀經濟活動，替企業決策、談判，為企業到北京跑“部”“錢”進。但隨著我國跨進中上等收入國家行列以及市場化改革的深化，讓“經濟建設型”政府角色轉型勢所必然。

黨的十八屆三中全會《決定》提出“讓市場在資源配置中發揮決定性作用”和讓“政府發揮更好的作用”，意味著政府必須從微觀經濟領域退出，轉向宏觀調控職能，而對于地方政府而言，一個重要的抓手就是調整和優化本區域的產業結構。“產業結構是決定資源消耗、環境污染和碳排放水平的關鍵因素”［2］。比如，中原經濟區產業結構不合理，不僅表現為總體上第二產業比重高，現代服務業落后，農業現代化不足，而且低端粗放的重型工業、資源工業占主要比重，對區域生態環境惡化負有責任。

就河南省水資源來說，重型工業結構造成了工業廢水排放量遠高于其他地區，加之農業生產活動、生活廢水的損害，致使水資源污染、短缺加劇，還有個別地方飲用水不達標。

就能源來說，主要以煤炭為主的能源消耗結構具有高耗能、高排放的特點，技術落后、利用效率低下，空氣污染嚴重。因此，強調綠色發展倒逼中原經濟區產業結構的調整，即淘汰高消耗、高污染的產能，大力發展先進制造業和信息業，培育壯大節能環保產業，走綠色、低碳經濟之路；發展循環經濟，強化資源節約集約利用；同時，推進農業結構的戰略性調整，發展生態農業，保障農業生產的良好環境和糧食安全；在加快農業轉移人口市民化的進程中，力促現代服務業擴張，提高第三產業的比重。可以說，綠色發展導向為中原經濟區實施轉型發展、產業結構升級提供了驅動力，從而也助推政府職能由微觀經濟干預向宏觀管理的適時轉變。

如駐馬店市為優化產業結構，對水泥、酒精和造紙業的3家有限公司的落后生產線和設備實施強制淘汰，推進燃煤工業鍋爐節能環保綜合提升工程、清潔生產工程，嚴格高耗能、高污染、質量低劣項目的準入和退出管理；同時也加快培育發展健康服務、教育培訓、商務服務、養老及家庭服務等新興服務業；推進農業產業化發展，實施高標準糧田“百千萬”工程，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展之路。

根據《平頂山市藍天工程行動計劃》，在淘汰落后產能、嚴控高耗能行業增產的同時，發展節能環保產業，推進節能電氣裝備制造集群建設、新能源產業園區、環保裝備產業園區建設；在控制和減少煤炭消費總量、推進煤炭清潔合理利用的同時，加快開發風能和光伏發電。由于能源消費過快增長及結構不合理是造成生態環境惡化和碳排放增加的重要因素，大力推動能源節約和結構優化，顯然是促進綠色、循環、低碳發展的著力點。

綠色發展導向下致力于產業機構的調整，有利于政府職能從微觀干預到宏觀調控轉變；同樣，改革資源要素價格形成機制也促使政府放權于市場。

近20年來我們逐步建立了市場經濟社會，但生產要素的價格長期受到政府的行政干預，不能反映市場需求、資源稀缺程度和環境損害成本，妨礙了資源的節約使用和環境保護。而今，改革資源要素價格形成機制是綠色發展的客觀要求。如若政府繼續實施資源價格的控制，比如對土地、能源等資源價格壓制，浪費資源、破壞環境的行為則會因付出成本過低而無法遏制，尤其是若繼續對高污染、高排放的傳統能源補貼或不合理定價，不利于生態環境保護，也阻礙新型能源和技術的開發與使用。為此，政府必須減少干預，發揮市場的資源配置效用。

2015年駐馬店市委工作會議要求，全面放開競爭性領域和環節的商品、服務、要素價格，繼續下放區域性價格和收費管理權限，穩妥推進水、電、氣等資源性產品價格改革，促使政府簡政放權。而這是政府職能轉變的路徑，同時也是實現從資源消耗、環境污染的粗放型經濟增長向資源節約型、環境友好型經濟發展方式轉變的必要條件。

2　促使政府職能歸位加強公共產品供給和市場監管

過去數十年里，我國政府掌握行政審批權、資源價格控制權的同時忙于GDP增長的事務，而應由政府承擔的社會管理和公共服務職能弱化，致使社會公共產品和服務的供給效率低下。如今，生態文明建設、綠色發展的需要促使政府回歸職能本位，強化自身的社會管理、公共產品供給和市場監管職責。若從社會管理維度，加強生態功能區保護、促進生態型城鎮建設，打造“綠色家園”，就是與“全面建設小康社會”“和諧社會”“普惠民生”密切相關的政府社會管理職能的范疇；從公共產品供給維度，“藍天、碧水、綠地”關系到社會公眾的生活質量，自然是公眾利益需求，因此，改善水環境質量、防治大氣污染侵害，加快垃圾無害化處理設施建設、加強農業面源污染處理等，屬于政府提供公共產品和服務的職能范疇；而控制污染排放量、征收排污費、加大秸稈禁燒監管責任等，則屬政府消除“負外部性”的市場監管職能行使。

長期以來，基于我國人口基數龐大且繼續攀升，為解決就業和收入等問題，大量高污染和粗放的生產經營現象得以存在，關停并轉禁的力度和速度也不到位［3］。而如今綠色發展導向要求把生態建設和環境保護放在更加突出的位置，走出一條發展經濟與保護環境雙贏的可持續發展道路。確保安定團結、社會和諧是政府的社會管理職能所在，而綠色發展是構建社會主義和諧社會的內在要求。

由于市場機制不能夠對社會公共產品供給達到有效結果，公共產品提供成為政府的“天然”責任。資源的持續利用和生態環境的可持續性是保持人類社會可持續發展的首要條件，因此，生態保護本身具有典型的公共產品特性，只有政府能夠對生態環境保護實施系統化、規范化的統一管理，并承擔巨大的成本投入。

2014年新修訂頒布的《環境保護法》規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”“各級人民政府應當加大保護和改善環境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益”。新環保法頒布凸顯了政府保障和改善民生的責任。既然生態環境保護是地方政府提供的公共產品具體事務之一，那么，建設生態文明、推進綠色發展對于“經濟建設型”政府職能轉變的意義，不言而喻。

近年來，中原經濟區在水環境治理方面，通過淘汰落后產能以及使用技術手段，使水污染質量明顯改善；通過削減二氧化碳等污染物的排放量以及推廣使用清潔能源，使防治大氣污染工作取得重大進展；在處理城市固體廢棄物、推進地方垃圾處理設施建設、同時實施廢棄物的資源化再利用等方面，也取得不小成績。

根據《平頂山市2015年度藍天工程實施方案的通知》，各級政府是實施藍天工程行動計劃的主體，對本行政區域的大氣環境質量負總責。各級財政要統籌安排大氣污染防治資金，重點支持涉及民生的燃煤鍋爐拆除或清潔能源改造、黃標車淘汰、重污染天氣監測預警系統建設等重點項目。2015年駐馬店市全面實施農村人居環境整治，確保全市40%的行政村實現達標、10%的行政村建成示范村；力爭再解決69.6萬人的安全飲水問題［4］。

生態環境保護屬于公共產品，政府承擔著消除負外部性的角色。環境污染和生態危機是負外部性造成的，消除負外部性只有依靠政府這只“看得見的手”的管理。因此，政府的市場監管職能對于消除負外部性至關重要。平頂山市加大環境執法監管力度，對達不到治理要求、超標或超總量排放污染物的單位以及偷排偷放、屢查屢犯的違法企業，依法依規停產治理和取締關閉；對監管缺位、執法不力、徇私放縱等行為追究有關人員的責任。綠色治理需要敢于監管、勤政有為的作風。比如秸稈禁燒監管，平頂山市建立“市、縣級督導為主、鄉鎮和村具體落實”的工作機制，著力形成市、縣、鄉、村四級控制秸稈禁燒責任體系和以鄉鎮為單位、村為基礎、村民組為單元的網格化管理責任體系［5］。

黨的十八屆三中全會強調加快生態文明的制度建設，用制度保護生態環境。事實上，制度安排和政策制定也是公共產品的組成部分，因此，政府職能的轉變也必然體現為制度安排和政策規定的革新與創新。綠色發展的導向，使既有制度創新、政策調整以及體制機制的變革刻不容緩。比如，建立耕地保護補償機制，完善土地征用制度；實行最嚴格的水資源管理制度，建立水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污紅線指標體系；建立能夠反映環境成本和修復效益的資源定價機制；健全體現生態價值及代際補償的資源有償使用、損害賠償的制度體系；建立排污權有償使用和排污權、碳排放交易機制；開征環境保護稅，對超標、超總量排放污染物加倍征稅；深化資源稅改革，“從量”變為“從價”計征，適當提高稅負，限制對資源的過度使用和消耗等。當然，政府的扶持工作也不容忽視。比如資源稅改革可能使資源開采者的成本上升，也會促使消耗資源、污染環境的落后產能淘汰，還可能使消費者使用有關資源產品的成本增加，因此，政府既需要向淘汰企業的職工提供必要的生活安排和再就業培訓，也需提高社會成員的低保標準等。

3　推進政府履行職能的績效評價體系變革

綠色發展導向也推進政府績效評價體系改革，因為政府的績效評價體系與其職能履行及其轉變密切關聯。沒有政府職能的轉變，沒必要也沒理由對政府績效評價體系實施變革；反之，政府績效評價體系不變革與完善，也難以確保政府職能切實轉變。

過去幾十年，我國經濟社會發展評價指標過于偏重經濟總量和增長速度，未能全面反映經濟增長的效益和質量以及資源環境的代價。如今，“綠色GDP”要求把資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展評價體系。重建經濟社會發展評價體系，將資源耗減成本、環境退化成本、污染治理成本從GDP總值中扣除，有益于抑制粗放型發展方式，順應綠色發展之需要。

綠色發展導向推動了我國經濟社會發展評價體系的完善，同時促使地方政府履行職能的政績考核體系發生改革。換言之，建立“綠色GDP”核算體系，也促進了政府考核貼上“綠色化”標簽。過去以GDP為核心的經濟指標是上級政府考核下級官員政績的重要依據，如果某項工作沒有被納入政績考核范圍，自然不會被重視。以GDP為核心指標的政績考核機制雖然極大地激發了地方官員發展經濟的積極性，但“一俊遮百丑”的偏向有違科學發展觀的要求和政府職能定位［6］。

“增長是硬道理，環境是軟道理”的認知導致粗放的短期經濟擴張以消耗資源、破壞環境為代價，諸如能源消耗、土地流失、水系污染、霧霾頻發、生態退化等。“既往政府治理模式中的內生激勵機制偏差是誘發粗放型經濟發展方式的肇因，以GDP為核心的考核指標及其地方官員圍繞GDP增長而進行的晉升競爭，成為官員激勵與經濟增長有機互動的關鍵因素”［7］。因此，在一些地方，那些能夠給當地帶來高產值和財政貢獻的企業即使不符合環保規定，地方政府也會在項目審批和環境執法上“高抬貴手”。但是，如今政府的績效考核導向已從單純追求GDP數量轉向優化經濟結構和提升增長質量上來。淡化“唯GDP”政績觀，加大生態環保指標的考核分量，完善地方官員績效評價體系，是生態文明建設、綠色發展導向促使政府職能轉變的又一層面。

2013年12月中組部《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》規定，要完善干部政績考核評價指標，不能僅僅把地區生產總值及增長率作為政績評價的主要指標，而是要重視對生態效益、資源消耗、環境保護等生態指標的考核，將生態文明指標納入政績考核之中。2015年4月中共中央政治局通過《關于加快推進生態文明建設的意見》，把“綠色化”提到了前所未有的高度，部署新型工業化、城鎮化、農業現代化、信息化和綠色化協同推進。目前，生態保護已普遍納入地方政府的政績考核指標體系，并實行生態問責制。比如《平頂山市藍天工程行動計劃實施情況考核辦法（試行）（2015）實施細則》規定，市直有關單位和各縣（市、區）政府實施年度考核，對未完成藍天工程行動計劃年度任務的通報批評和責任追究，對各縣（市、區）政府實施“一票否決”。事實上，早在2006年，我國頒布的《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》已指出，“國家行政機關及其工作人員、企業中由國家行政機關任命的人員有環境保護違法違紀行為，應當給予處分的，適用本規定”。但過去實踐中生態問責的口號大于行動。如今，生態環境保護的力度加大，倡導綠色發展，并對造成生態破壞的政府部門及人員實行責任追究，顯然這有助于政府環保職能的有效行使。

4　結語

以上分析表明，以綠色發展為重要內涵的生態文明建設對政府職能轉變有啟示和驅動作用。當然，政府職能的轉變也需要機構設置方面協同，二者的互動關系體現為，轉變職能是機構改革的主要依據，機構改革則是落實健全轉變職能成果的主要載體［8］。在過去唯GDP增長的情形下，各地的環保部門獨立性弱，地位不高，即使對環境污染的嚴重性憂慮，也難有大的作為。而今職能結構的演變迫切需要相應的政府治理結構的調整。如何對地方環保部門的獨立性及部門間協調與合作再設計，以適應政府環境規制職能地位上升的情勢，是目前急待解決的問題。此外，在當前經濟下行壓力下，環境保護工作面臨著更大的挑戰。經濟增長以犧牲生態環境為代價，違背可持續發展，但環境保護如果只停留在關停并轉污染企業的層面，環保上去了，經濟停滯了，同樣難滿足人民對生活質量的追求，如何實現經濟發展與生態保護的兼顧、協調，是尤為迫切的問題。

參考文獻：

［1］［2］田成川.“三個發展”是解決當代可持續發展問題的關鍵［J］.中國行政管理，2014（11）.

［3］程恩富.探究解決生態環境問題的真諦［J］.中國社會科學報，2015（9）：23.

［4］駐馬店市政府.駐馬店市委經濟工作會議精神解讀之著力調優經濟結構［OL］.河南省人民政府門戶網站，www.henan. gov.cn，2015.

［5］平頂山人民政府.平頂山市2015年度藍天工程實施方案［C］.平頂山新聞網，2014.

［6］石杰琳，秦國民.經濟發展方式轉變與政府轉型：角色轉變和制度創新［J］.中國行政管理，2014（11）.

［7］唐皇鳳.經濟發展方式轉變與政府治理模式轉型［J］，中州學刊，2014（10）.

［8］趙聚軍.明確政府機構改革的雙重使命［J］.中國社會科學報，2014（9）：26.

Green Development Orientation and Transformation of Government Functions

Shi Jielin
（School of Public Management，Zhengzhou University，Zhengzhou Henan 450001）

Abstract：Green Development belongs to the category of ecological civilization，which has important impli?cations and promotion for the transformation of government functions. Green development orientation promotes the transformation of“economic construction oriented”government，getting away from the micro economic inter?ventionand paying attention to macro economic regulation and control. But for the local government，optimize the industrial structure and reform the resource price formation mechanism are important points. The green de?velopment orientation promotes the government to return to the original function，that is to say，strengthening the social management，the supply of public goods and the function of market supervision. Because green devel?opment，“beautiful China”are the inherent requirements of building a harmonious society；the nature and exter?nality of public goods protecting the ecological environment determine the government's supply responsibility and regulatory mission. The green development orientation is also the driving factor to the reform of the govern?ment performance evaluation system. Without the reform and perfection of the government performance evalua?tion system，it is also difficult to ensure the real transformation of government functions.

Keywords：Green development；Transformation of government functions；Ecological civilization

作者簡介：石杰琳（1963-），女，碩士，教授，研究方向:比較政府體制。

基金項目：河南省哲學社會科學規劃項目“中原經濟區建設中政府管理創新研究”（2012BZZ012）。

收稿日期：2015-10-12

［中圖分類號］D63

［文獻標識碼］A

文章編號：1671-0037（2015）11-9-4