——加拿大奶產業合作組織運行管理情況考察報告加拿大奶業組織的管理與服務（二）

文/加拿大奶產業合作組織運行管理培訓團

▲接本刊2015年第10 期

一、基本情況

加拿大奶業40 多年來一直在實施供應管理體系，其奶業主要管理組織機構的設置和運行都是以牛奶供需管理為核心，同時，積極促進奶牛及牛奶質量的逐步提高，嚴格預防奶牛及牛奶安全事故的發生，促進奶牛生產水平的不斷提升，因此，加拿大建立了完善的奶業管理機構和組織，他們通過分工合作和相互監督、相互制約，共同維護加拿大奶業市場的繁榮與進步。

加拿大參與奶業管理的組織和機構較多，據我們了解的情況，將這些組織機構整理制作成框架圖如下（圖1）。

從圖1可以看出，加拿大的奶牛生產、乳品加工、價格協調、質量監督、市場管理，在聯邦、省級和以下各個層面都有一套完整的組織管理體系，涉及政府管理、行業協會、科研院所以及其它一些民營機構。結合本次培訓內容，參考相關資料將加拿大奶業管理的組織機構工作職責做一簡要介紹。

圖1 加拿大奶業管理組織機構框架圖

（一）聯邦政府級管理機構及其授權的組織機構

1、加拿大農業及農業食品部

加拿大農業及農業食品部在奶業發展方面，主要對產業政策、產品配額、市場價格、質量保證方面實行宏觀調控。具體的業務主要通過加拿大奶業委員會以及由生產者共同聯合組成的各種行業、產品協會來管理和服務奶業。

2、加拿大奶業委員會

加拿大奶業委員會是成立于1966年的官方機構，隸屬于加拿大農業及農業食品部，通過議會來參與政府工作，其與奶農組織、消費者協會、省政府及省級奶業工商管理局和代理商、地方協會等有非常緊密的合作，同時，向加拿大農業及農業食品部提供奶業相關建議，協助相關政策的設計與實施。其宗旨是為乳及乳制品生產者提供一個公平管理的平臺，為消費者提供足夠的高品質乳制品。

3、加拿大牛奶供應管理委員會

加拿大牛奶供應管理委員會是加拿大奶業委員會的具體執行機構，是制定政策、協調牛場生產和乳品加工環節的國家機構，每年按照全國牛奶市場營銷計劃條款，負責設定各省級市場共享的牛奶配額。

4、加拿大衛生部

負責開發乳制品的安全標準和政策，之后由加拿 大食品檢疫局付諸實施。

5、加拿大食品檢疫局

負責建立乳制品標準、產品定級、工廠檢查、規 范包裝、營養標簽、動物健康和乳制品的安全監測。

6、加拿大國際貿易部

負責管理乳制品的進口涉及關稅稅率配額。

（二）省級管理機構及其授權的組織機構

1、各省農業部

按照聯邦政府相關立法規定，針對本省設定省級條例，并監督實施，負責管理和控制乳品質量計劃，并在生產和加工層面建立衛生標準。

2、各省牛奶市場營銷委員會

負責管轄本省內牛奶生產和銷售，工業原料奶有關的營銷活動受聯邦和省級共立法規管理，因此，各省市場營銷委員會均是受省級政府機構委托并被賦予法定權力，各省之間的市場營銷委員的產生和組成以及管理權限有所不同，但其主要管理范圍為本省的牛奶需求并向生產者分配配額、設置支付奶農的價格、與牛奶運輸公司的代表談判建立運費費率。

實際上，各省市場營銷委員會的職責可由不同的組織承擔，比如魁北克省的魁北克牛奶生產者聯合會（Quebec Federation of Milk Producers）、安大略省的安大略奶農協會（Dairy Farmers of Ontario）屬于生產協會，而大不列顛省的大不列顛哥倫比亞大學牛奶營銷委員會（British Columbia Milk Marketing Board）屬于省級政府機構，但他們都分別承擔起各自所在省的省級政府機構的奶業管理和服務職責。

（三）行業協會

1、加拿大奶農協會

由各省牛奶市場營銷委員會、奶農、合作社和奶牛品種協會組成的聯合會，于1934年創立。該協會是合作社形式的代表加拿大奶農的非盈利的民間組織，但政府授予該組織原料奶定價權和市場銷售權，并在政府牛奶市場營銷委員會的監督下開展工作。其最大的貢獻是為加拿大建立牛奶供需管理系統，此系統從1970年實施至今，是加拿大奶業重要的“穩定器”，此系統確保了牛奶生產者的公平和充分勞動、管理和投資回報。

1997年加拿大奶農協會制定并實施了《加拿大優質牛奶計劃》（Canadian Quality Milk，CQM），盡管該計劃是由牛奶生產者自己制定執行的工作體系，但多年來不斷進行動態調整和完善補充，目前，其技術上的可靠性已得到聯邦政府官方（加拿大食品監察署）的認可，并且該計劃的約束性正在得到加強，期望所有奶農均能成為CQM用戶。

2、加拿大奶業加工者協會

該協會是代表加拿大乳制品加工業的公眾策略和利益監管的行業協會，代表加拿大乳制品加工企業與政府、原奶生產環節、奶農協會進行溝通協調，主要職責是促進乳制品業發展，促進乳制品消費，向相關方面提出促進乳制品業發展的各項政策，同時對行業有監管權。在加拿大全國牛奶供需管理委員會有固定席位。

3、加拿大合作社協會

合作社是加拿大牛奶供需管理體系的組成部分，合作社經營的乳品加工廠也是奶農的乳品加工廠，由專業的經營團隊負責營銷運行。本次，我們參觀培訓的GAY LEA就是一家典型的合作社加工企業。合作社實質是其會員所生產牛奶的批發商，因此，政府會給予其精神的支持和稅收低免等支持政策。目前，加拿大乳品合作社通過不斷兼并收購（跨省），市場份額有逐年擴大之趨勢。因而，由這些合作社代表組成的加拿大合作社協會的話語權將不斷提升。

（四）專業協會

加拿大在奶牛養殖環節有多家專業協會，這些協會屬于非營利組織，經費來自奶牛，服務奶牛，自收自支，通過信息共享、技術指導等方式，引導奶農從品種、遺傳、繁殖等專業方面提升奶牛養殖水平，提高牛奶單產水平，降低成本，增強盈利水平。加拿大主要的奶牛養殖專業協會有加拿大品種協會、加拿大家畜遺傳協會和加拿大胚胎移植協會等。這些協會也為加拿大奶業管理提供一些信息、技術等方面的支持，比如，國家乳制品牲畜識別計劃（NLID）的標簽是通過荷斯坦奶牛協會（加拿大品種協會之一）設計確定。

（五）科研機構

加拿大的一些大學充分利用學術優勢，在政府和企業的支持下，積極開展奶業技術研究和培訓，為加拿大奶業提供源源不斷的新技術新理論支持，比如安大略省的圭爾夫大學和大不列顛哥倫比亞大學的奶牛研究中心便是加拿大最為著名的奶牛科研機構，圭爾夫大學的食品技術中心還為乳品加工廠和奶牛場提供HACCP和ISO質量認證服務。

還有一些權威的實驗室也積極為加拿大奶業的發展貢獻力量，比如，大不列顛哥倫比亞省的獸醫檢測實驗室是一家符合世界動物衛生組織操作標準的實驗室，當其為奶農檢測樣品時僅收取成本費的50%（而寵物檢查則全額收費），另外50%由政府補貼。

（六）獨立的第三方檢測機構

加拿大原料奶計價指標的檢測采用第三方檢測，同時，為了確保第三方檢測的有效性，加拿大標準局對境內檢測實驗室的資格進行評審，因此，原料奶第三方檢測實驗室也是加拿大奶業管理組織的重要成員之一。

另外，加拿大為提高奶牛生產性能，成立了加拿大奶牛生產性能測定中心（Canada DHI），現已完成向私營企業的過渡。是對所有認證奶牛進行登記測定的組織，對9400個奶牛場送檢的奶樣進行乳脂、乳蛋白、體細胞等8 項指標的測定，并將數據與其它相關數據合并儲存在加拿大奶牛工作網（Canadian Dairy Network，CDN）中，提供給相關奶業專業組織，向社會公布，最終反饋給奶農，幫助奶農有針對性地對奶牛性能進行改良。

二、主要特點

（一）實行高度計劃性的配額供應管理體系

1、以“配額”管理來平衡國內奶業的供需關系

所謂配額制度，是指加拿大奶業委員會綜合分析市場需求預計全國每年牛奶消費量，以此規定全國原料奶總產量，再根據各省奶牛飼養狀況和人口變化，將生產配額分配到各省，各省把配額分到奶牛場，奶農依據配額進行牛奶生產。配額制度的關鍵要點包括：

（1）配額以乳脂肪數量確定，而非原料奶數量；

（2）配額可以通過公開市場買賣流通，并每月掛牌出售，但不能跨越省界；

（3）飼養奶牛、出售牛奶前必須要獲得配額；

（4）配額每月計算1 次，每2個月調整1 次；

（5）奶農不能完成配額時，管理部門可強制要求其賣出配額，以維護原料奶供需總體平衡。

加拿大建立的配額供應管理體系有效連接了供給與需求雙方。一方面解除了奶農的后顧之憂，奶農可以專心搞好飼養管理，提高質量和生產水平；另一方面，合作社或者乳品廠能夠獲得數量較為穩定和質量較好的原料奶，組織均衡的生產加工和銷售。其管理系統以液態奶為基礎，以加工用奶為緩沖，以奶粉的收儲和出口為調節手段，實現牛奶供給與需求的動態平衡，以避免由于原料奶過剩或不足而造成市場大的波動，保持市場銷售和價格的相對穩定。

2、采用高關稅的政策，控制乳制品進口，防止國際貿易波動對國內奶業的沖擊

加拿大嚴格控制乳制品進口，他們在WTO市場準入談判中取得了較高的關稅稅率，同類產品關稅稅率遠高于中國，比如，液態奶進口加拿大的關稅稅率為

3、根據生產成本定價，對價格嚴格控制

加拿大牛奶價格是由各省奶農協會制定，其定價依據來自生產成本的計算，其生產成本的采樣來自本省241%，而中國僅為15%。高關稅稅率有力保護了國內奶業，為其配額制度實施創造了良好環境。上、中、下不同單產水平的奶牛場。據有關資料顯示，生產成本占牛奶銷售價格的75%以上。

（二）充分發揮具有高度自律性的行業協會作用

在加拿大，特別尊重行業協會的作用，強調自身組織運行的自律性——合規運行。2015年9月16日，在GAY LEA加工廠，董事局主席Hansen Ove向我們介紹，該加工廠是一家由奶農合作組成的乳品加工企業，但其奶農所產牛奶的銷售、定價和質量管控，均受安大略省奶農協會管理，而不是我們中國想象的那樣——自己的牧場，自己的工廠，自己的牛奶，生產多少奶、加工多少奶都是自己說了算。因此，在加拿大，其牛奶供應管理體系、配額管理制度、產業鏈上的不同社會服務組織、政府、奶牛場、加工廠以及合作社能夠實現有機結合，共同維護奶業市場的健康發展。

加拿大奶業產業組織運行的高度自律性，還體現在奶農協會對其會員所有牛奶質量的管控方面。另外，奶農能平均承擔原料奶運費（加拿大原奶運輸屬于第三方）而不計較實際運輸距離的遠近，這也充分體現了加拿大奶農的集體主義精神。

三、學習體會

（一）協作式管理是產業管理的主流，值得中國奶業借鑒

加拿大以牛奶配額供需管理系統為核心的協作式管理體系取得了重大成功。滿足了不斷增長的國內乳品消費需求，同時，國內奶農也獲得了穩定健康的發展，奶牛產量穩步提升，而牛場數量以及奶牛總頭數呈現下降——使得國內資源使用效率不斷提升及環境得到持續改善。

事實上，任何一個產業應追求協作式發展壯大，產業管理應強化協作管理。我國近些年由于受到三鹿牌“嬰幼兒奶粉事件”等影響，產業一體化管理似乎成了中國奶業產業管理模式的唯一選擇（至少是主流選擇）。中國奶業一體化建設的中心是全產業鏈管理，全產業管理者定位在乳品企業上，政府對奶業管理職責僅定位在監督管理上，而在奶業中起主導作用的奶牛場完全沒有話語權，行業協會的管理作用不斷被弱化或者干脆不起作用。這不僅與加拿大奶業管理模式大相徑庭，而且在其它奶業發達國家也難找到成功的范例。

（二）專業化管理組織是加拿大奶業成功的又一重要基石

加拿大奶業在食品安全和質量控制的管理方面有上百年的歷史，法律法規完善，使得加拿大的牛奶和乳制品因品質卓越而享譽世界。加拿大在牛奶質量安全管控上遵循了源頭管控的科學理念。首先，通過育種等奶牛飼養管理技術提高牛奶產量和質量水平；第二，強化生物安全理念，確保奶牛健康，無重大疫病；第三，通過加拿大優質牛奶計劃的實施提高牛奶生產過程的質量安全管控水平，將可能影響牛奶質量安全的隱患扼殺在萌芽中。這些措施主要是由專業協會、食品檢疫局和奶農協會來執行，其中奶農協會的作用是主要的，奶農協會通過對會員牛場的現場檢查、管理監督以及相應的處罰來維護整個協會牛奶質量安全。專業化和行業管理，使加拿大奶業管理實現了事半功倍的效果。而我國似乎缺乏這樣的管理機制，并且大有將乳制品質量安全的管理完全歸由各乳品企業來自行控制之勢，缺乏統一的管理標準和專業組織或許將成為中國奶業發展的瓶頸。

四、意見建議

（一）準確定位并構建新的中國奶業組織管理框架

乳制品在中國是保健品還是食品？這似乎成為一個很重要的問題，因為保健品和食品的管理模式應該不盡相同。但事實上，在中國，乳制品被企業附上諸多的保健功能，而在政府部門的監管中，幾乎是將乳制品當保健品（甚至是藥品）來管理的，可遺憾的是中國消費者仍對國產乳制品的質量安全不放心，而且“奶荒”與“奶澇”交替出現。究其原因，當然是多方面的，但其中一個重要原因是中國強調了奶業的工業化產業特征，這導致了在奶業管理框架中強調乳品加工廠的作用，事實上，奶業應屬于農業產業范疇，應按農業產業的管理模式來構建新的奶業管理組織框架。

（二）樹立前瞻性的視野，做好奶業發展的頂層設計

應加強頂層設計，制定關于乳業發展戰略的規劃，建立涵蓋牧場分級體系、乳業生產、加工、銷售在內的利益協調和分配體系。此外，逐步設計及建立奶業育種、環保、循環經濟體系，以政策支持和政府指導的模式，幫助行業應對日益先進的技術要求；借鑒國外的有益成果和先進經驗，結合原有符合我國國情的經驗和實踐的管理技術，對奶牛的育種、環保、循環經濟進行更加深入和細致的研究；加大相關方面的人力和資金投入，保障中國乳業的健康和可持續發展。

（三）進一步充分發揮奶業行業協會的作用

加拿大的奶業協會、奶農協會等非政府組織在生產、分配、定價、質量管理、技術支持等方面的作用，大大提高了市場管理效率。國內行業協會擁有大批高科技精英、學科帶頭人、專家、學者，以及遍布在各條戰線上和每一個社會角落的科技工作者，應以高科技人才為支撐，在科技普及和行業的產業升級等方面提供有力支持。應充分發揮行業協會協調、服務、維權、自律的職能，保護和促進民族奶業持續健康發展，爭取在強化行業服務、規范行業行為、促進行業聯合、反映行業動態、擴大對外交流等方面發揮橋梁紐帶作用。應加快行業協會與政府的脫鉤，轉變運行、服務機制，實行市場化運行，真正為加工企業及奶農服務。

（四）盡快建立具有公信力的獨立的第三方檢測機構

獨立的第三方檢測機構是加拿大奶業管理組織的重要組成部分，確保了加拿大牛奶供需管理系統的公平公正運行，保障了奶農的合法權益，減少了奶農與加工廠之間的爭議，體現出加拿大奶業管理體系的科學性和公正性。目前我國缺乏原料奶、乳制品的第三方檢測機構，奶農與工廠之間的利益博弈導致不信任，使得中國的乳制品質量缺乏應有的公信力，因此，應盡快建立具有公信力的獨立的第三方檢測機構。

農墾系統組建中國農墾乳業聯盟，欲推出“中國農墾生鮮乳”品牌及其系列乳制品，如果沒有第三方檢測機構進行檢測和認證，將難以獲得消費者的認可。