中國(guó)區(qū)域城市化管理水平比較研究

張可云

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中國(guó)區(qū)域城市化管理水平比較研究

張可云

提高城市化管理水平是目前我國(guó)促進(jìn)國(guó)家與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)，也是保證新型城鎮(zhèn)化順利進(jìn)行的必要前提。運(yùn)用城市化管理率與城市化管理指數(shù)方法，對(duì)中國(guó)四大戰(zhàn)略區(qū)域及其所包括省份的城市化管理水平進(jìn)行定量分析，可以發(fā)現(xiàn)：東北與東部地區(qū)的城市化管理水平較高，而中西部地區(qū)的管理水平較低。因此，中央政府應(yīng)該將新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)與提高城市化管理水平結(jié)合起來(lái)，將關(guān)注重點(diǎn)放在城市化管理水平較低的省份，以均衡全國(guó)的區(qū)域發(fā)展格局；不同區(qū)域與地區(qū)發(fā)展和管理水平不一，地方政府工作的重點(diǎn)應(yīng)該是針對(duì)目前存在的突出問(wèn)題，在促進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中注重城鎮(zhèn)化率與城市化管理率的匹配，即適時(shí)通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整將已經(jīng)城鎮(zhèn)化的地區(qū)納入城市化管理。

城市化管理率；城市化管理指數(shù)；區(qū)域差異；區(qū)域發(fā)展時(shí)空規(guī)律

一、引言

2011年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率(亦稱城市化水平)首次超過(guò)50%，表明延續(xù)了幾千年的農(nóng)業(yè)社會(huì)結(jié)束，中國(guó)從此開始進(jìn)入城市社會(huì)。從偏重農(nóng)村管理轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重城市管理是一場(chǎng)社會(huì)變革，需要與之相適應(yīng)的社會(huì)管理創(chuàng)新。完善城市管理體制并提高城市化管理水平，是中國(guó)不同類型區(qū)域與地區(qū)目前面臨的重大課題與挑戰(zhàn)。

在最近二十多年的時(shí)間內(nèi)，全球?qū)χ袊?guó)城市化的關(guān)注熱度與日俱增，中國(guó)學(xué)者在城市化方面的研究成果可謂汗牛充棟，國(guó)外學(xué)者亦開始研究中國(guó)的城市化問(wèn)題。這是由于中國(guó)的城市化不僅在推動(dòng)本國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了不可或缺的作用，而且影響了整個(gè)世界格局。斯蒂格利茲于1999年7月23日在北京召開的“城市發(fā)展高級(jí)圓桌會(huì)議上”曾經(jīng)預(yù)言：中國(guó)的城市化與美國(guó)的高科技將是深刻影響21 世紀(jì)人類發(fā)展的兩大主題。在國(guó)內(nèi)，有關(guān)“城市化”、“城市發(fā)展”、“城市化水平”以及“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”等主題的研究成果非常多，但遺憾的是，專門探討城市化管理的研究成果并不多見。根據(jù)顧朝林、吳莉婭的研究，有關(guān)中國(guó)城市化問(wèn)題的研究成果主要集中在九個(gè)方面：中國(guó)城市化政策研究、中國(guó)城市化特征研究、中國(guó)城市化動(dòng)力機(jī)制研究、中國(guó)城市化過(guò)程研究、中國(guó)城市化空間研究、中國(guó)鄉(xiāng)村城市化研究、中外城市化比較研究、全球化對(duì)城市化的影響研究以及區(qū)域城市化研究。[1]這九個(gè)方面沒(méi)有包括城市化管理研究。

本文所研究的城市化管理是指對(duì)已經(jīng)城市化的地區(qū)采取不同于農(nóng)村的管理模式。城市化管理既不同于農(nóng)村化管理，也不同于一般的城市管理。城市化管理的對(duì)象是城鎮(zhèn)居民，而農(nóng)村化管理的對(duì)象主要是農(nóng)村居民。農(nóng)村化管理與城市化管理的最大區(qū)別可用一句話來(lái)概括，即“街不管農(nóng)，鄉(xiāng)不管居”*所謂“街不管農(nóng)，鄉(xiāng)不管居”，是指根據(jù)制度安排，街道辦事處不負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村居民的管理，而鄉(xiāng)政府不負(fù)責(zé)城市居民的管理，這是典型的城鄉(xiāng)分割的二元管理制度。參見李紹純：《北京行政區(qū)劃格局解析》，載《北京規(guī)劃建設(shè)》，2004(5)；李紹純：《北京市行政區(qū)劃問(wèn)題研究》，載《北京規(guī)劃建設(shè)》，2009(6)。。一般的城市管理泛指城市事務(wù)管理，其管理對(duì)象有可能包括城市中的農(nóng)村居民。在現(xiàn)有的文獻(xiàn)中，有關(guān)一般城市管理的文獻(xiàn)涉及的領(lǐng)域非常廣泛，而且通常研究的是很具體的管理事務(wù)或城市管理的制度與政策。迄今為止，專門研究城市化管理的文獻(xiàn)很少，有少數(shù)論文即便涉及城市化管理，也是將這個(gè)概念與一般的城市管理等同起來(lái)。例如，陳光庭認(rèn)為，城市化管理有兩層含意：“一是城市發(fā)展的管理，包括人口增長(zhǎng)、地域擴(kuò)大的管理和控制；二是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)城市化過(guò)程的管理，管理的內(nèi)容是調(diào)節(jié)國(guó)家或區(qū)域的生產(chǎn)力布局及人口分布體系、確定城市在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的地位和作用、不同類型城市比例的優(yōu)化及城市功能的優(yōu)化、管理和控制人口遷移過(guò)程、建立城鄉(xiāng)結(jié)合的城市聚集區(qū)、促成鄉(xiāng)村生活城市方式化等”[2]。這種理解沒(méi)有涉及城市化管理與農(nóng)村化管理相對(duì)應(yīng)的特點(diǎn)。總而言之，目前研究城市化管理的文獻(xiàn)不僅數(shù)量極少，而且在為數(shù)不多的已有成果之中，存在兩個(gè)突出問(wèn)題：第一，泛化城市化管理這個(gè)概念；第二，沒(méi)有提出度量城市化管理水平的方法，并對(duì)中國(guó)不同類型區(qū)域進(jìn)行比較分析。

本文將根據(jù)中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展與管理特色，提出并討論度量中國(guó)城市化管理水平的方法，運(yùn)用這一方法對(duì)中國(guó)不同類型區(qū)域與地區(qū)的城市化管理水平進(jìn)行比較研究，并分析形成區(qū)域與地區(qū)城市化管理差異的原因及政策含義，期望得出的結(jié)論能對(duì)促進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化和提高區(qū)域與地區(qū)城市化管理水平具有參考價(jià)值。

二、中國(guó)區(qū)域城市化管理水平的度量方法探討

如前所述，如何度量中國(guó)不同區(qū)域的城市化管理水平是一個(gè)缺乏研究的領(lǐng)域。本文根據(jù)中國(guó)行政管理制度的特色提出兩個(gè)新的概念：城市化管理率與城市化管理指數(shù)。

中國(guó)最基層的行政區(qū)域?yàn)猷l(xiāng)級(jí)單位，包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)與街道(全稱為街道辦事處，簡(jiǎn)稱街道)三種設(shè)置。其中，涉及城市化管理的只有街道。但是，在國(guó)家憲法中，街道是不存在的?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第三十條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分如下：(一)全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”。街道一般與鄉(xiāng)和鎮(zhèn)處于同一行政區(qū)劃層次，但街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同，其本身不構(gòu)成一級(jí)政權(quán)，而且街道同鄉(xiāng)與鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與管理范圍存在明顯區(qū)別。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府具有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的職能，而街道不具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能。1954年12月31日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《城市街道辦事處組織條例》第四條規(guī)定，街道辦事處的任務(wù)包括三個(gè)方面，即“辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)、指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作、反映居民的意見和要求”。街道辦事處是基本城市化的行政區(qū)域，下轄若干社區(qū)居民委員會(huì)，有些街道辦事處之內(nèi)有少數(shù)的行政村。由農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐣?huì)之后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平提高，居民必然會(huì)要求政府提供更好的公共服務(wù)，已經(jīng)城市化的地區(qū)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻值拦芾砟Ｊ绞潜厝悔厔?shì)。

在一個(gè)區(qū)域或地區(qū)的鄉(xiāng)級(jí)管理單位中，街道數(shù)量越多，表明這個(gè)區(qū)域或地區(qū)適應(yīng)城市社會(huì)要求的管理創(chuàng)新的意愿與能力越強(qiáng)。因此，可以將城市化管理率(RUM)定義為：

(1)

其中，RUMi為i區(qū)域的城市化管理率，取值范圍為[0，1]，純粹的農(nóng)業(yè)社會(huì)的RUM為0，完全城市化的社會(huì)的RUM為1；NJDi與NXJi分別為i區(qū)域的街道個(gè)數(shù)與鄉(xiāng)級(jí)單位個(gè)數(shù)。街道個(gè)數(shù)雖然只是一個(gè)簡(jiǎn)單的指標(biāo)，但其反映了在城市化過(guò)程中一個(gè)區(qū)域或地區(qū)內(nèi)部城市與鄉(xiāng)村的互動(dòng)變化，是政府響應(yīng)這種變化做出的區(qū)域管理創(chuàng)新決策的結(jié)果。RUM主要度量一個(gè)區(qū)域或地區(qū)適應(yīng)城市化管理要求的意愿與能力，具體表現(xiàn)為行政區(qū)劃調(diào)整的意愿與能力。RUMi越大，表明i區(qū)域適應(yīng)城市化管理要求的意愿與能力越強(qiáng)。

為何選擇行政區(qū)域數(shù)量而不是人口或面積作為計(jì)算城市化管理率的指標(biāo)呢？無(wú)論是在哪一級(jí)行政區(qū)域，城市邊界的擴(kuò)張都不是完全的“攤大餅”，而是插花式地蔓延。正因?yàn)槿绱?，幾乎所有的城市都存在一個(gè)空間現(xiàn)象，即在城市邊緣區(qū)域既有城又有村，這類區(qū)域中的街道辦事處管轄范圍之內(nèi)存在村。例如，在北京郊區(qū)的一些街道，村面積占街道總面積的比重超過(guò)了20%。如果用街道面積計(jì)算城市化管理水平，則無(wú)法剔除街道中的城中村面積，因而會(huì)出現(xiàn)度量偏差。同樣，在許多街道管轄范圍之內(nèi)存在城中村，街道管轄范圍內(nèi)并不全是城市居民，而是存在相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村居民。用街道人口計(jì)算城市化管理率，同樣存在無(wú)法剔除街道管轄范圍內(nèi)的農(nóng)村居民的問(wèn)題。由于要用城市化管理率與城鎮(zhèn)化率(即城市化水平，是一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的城市常住居民數(shù)量占總?cè)丝跀?shù)量的比重)進(jìn)行對(duì)比來(lái)計(jì)算城市化管理指數(shù)，因此，用人口計(jì)算城市化管理率不妥當(dāng)。此外，由于管理水平的度量本身涉及制度問(wèn)題，所以，用街道數(shù)量比用面積或人口計(jì)算更恰當(dāng)。

城市化管理率僅僅度量了政府部門的制度變遷速率，單純從這個(gè)角度來(lái)衡量城市化管理水平難免有片面性，因此需要一個(gè)反映這種制度變遷與實(shí)際城市化進(jìn)程匹配程度的方法，本文引入城市化管理指數(shù)，以彌補(bǔ)城市化管理率的缺陷。

用NCi與NPi分別代表i區(qū)域的城鎮(zhèn)常住人口和總?cè)丝跀?shù)量，RUi代表i區(qū)域的城鎮(zhèn)化率，則i區(qū)域的城市化管理指數(shù)IUMi可表述為：

(2)

IUMi是度量i區(qū)域的城市化管理率與城鎮(zhèn)化率匹配程度的指數(shù)，其值越大，表明i區(qū)域的城市化管理率與城鎮(zhèn)化率越匹配。一般的情況是，城市化街道的人口密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于鄉(xiāng)與鎮(zhèn)的人口密度，因此，可以推出一個(gè)結(jié)論，即一個(gè)區(qū)域或地區(qū)的城市化管理率小于城鎮(zhèn)化率，除了轄區(qū)已經(jīng)完全城市化的行政區(qū)外，一般區(qū)域與地區(qū)的城市化管理指數(shù)小于1，這個(gè)指數(shù)的值域?yàn)閇0，1]。

城市化管理指數(shù)將城市化管理率與城鎮(zhèn)化率結(jié)合起來(lái)考察一個(gè)區(qū)域的城市化管理水平，避免了城市化管理率的片面性。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的區(qū)域的城市化管理率往往會(huì)越高，但城市化管理率并不完全是由經(jīng)濟(jì)因素決定的，如前所述，政府制度創(chuàng)新或變遷的意愿與能力才是決定這個(gè)指標(biāo)高低的關(guān)鍵因素。換言之，一個(gè)區(qū)域或地區(qū)街道辦事處數(shù)量的多寡雖然在一定程度上與其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平有關(guān)，但起決定性作用的因素是這個(gè)區(qū)域或地區(qū)的地方政府是否制定了完善的行政區(qū)劃設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的程序，以及是否有較強(qiáng)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與程序的意圖和能力。用城市化管理率指標(biāo)難以真實(shí)比較不同發(fā)展水平區(qū)域或地區(qū)的城市化管理水平。城市化管理指數(shù)能夠避免城市化管理率指標(biāo)的這一缺陷，因而更適合用來(lái)比較不同類型區(qū)域或地區(qū)的城市化管理水平。城市化管理率反映了一個(gè)區(qū)域或地區(qū)的制度變遷能力與城市管理能力，而城鎮(zhèn)化率則在很大程度上反映了一個(gè)區(qū)域或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，將兩者結(jié)合起來(lái)考察，能揭示城市化管理能力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的匹配程度，因而可用來(lái)比較不同區(qū)域與地區(qū)的城市化管理水平。我們可以稱城市化管理率為簡(jiǎn)單城市化管理水平，而稱城市化管理指數(shù)為綜合城市化管理水平。

上面構(gòu)建的度量方法涉及街道辦事處這一基層政府組織，因而有必要分析有關(guān)街道辦事處的討論與爭(zhēng)論，以說(shuō)明城市化管理率與城市化管理指數(shù)的有效性與適用性。有關(guān)街道辦事處的爭(zhēng)論焦點(diǎn)集中在兩個(gè)方面：第一，是否要撤銷街道辦事處？第二，是否將街道辦事處建成與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣的一級(jí)政府機(jī)構(gòu)？討論這兩個(gè)問(wèn)題，目的是要回答一個(gè)問(wèn)題，即倘若未來(lái)的改革撤銷了街道辦事處，這兩個(gè)指標(biāo)(指數(shù))是否有意義？

在目前的行政管理制度安排下，街道辦事處存在諸多問(wèn)題，例如，服務(wù)職能淡化、機(jī)構(gòu)重疊、機(jī)構(gòu)臃腫、授權(quán)含糊、分工不清、效率低下、財(cái)政負(fù)擔(dān)重等，這顯然是不爭(zhēng)的事實(shí)，但需要注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)同樣存在類似的問(wèn)題。有關(guān)街道辦事處未來(lái)改革目標(biāo)是存還是廢的觀點(diǎn)針鋒相對(duì)，有人主張徹底撤銷街道辦事處，有人則主張?jiān)谕晟坡毮艿幕A(chǔ)上保留這個(gè)基層機(jī)構(gòu)設(shè)置。在現(xiàn)實(shí)中，既有強(qiáng)化街道辦事處的深圳模式，也有撤銷街道辦事處的銅陵模式。[3]但大部分研究者主張，對(duì)街道辦事處不能采取簡(jiǎn)單的“孩子臟水一起潑掉”的方式，而是應(yīng)該通過(guò)改革完善其城市管理職能。[4]街道辦事處的名稱或職能均可改革，但這一級(jí)管理機(jī)構(gòu)的存在是不可能否定的，否則就會(huì)出現(xiàn)城市管理真空。

街道辦事處并不是一級(jí)政府，而是城市中區(qū)級(jí)(較大的下設(shè)有區(qū)級(jí)政府的城市)或市級(jí)(較小的未設(shè)區(qū)級(jí)政府的城市)政府的派出機(jī)構(gòu)。從國(guó)際城市管理趨勢(shì)來(lái)看，基層城市管理一般會(huì)向社區(qū)自治方向演變*關(guān)于城市社區(qū)自治的研究始于20世紀(jì)90年代末期，當(dāng)時(shí)的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐引發(fā)了對(duì)社區(qū)自治的研究。陳偉東認(rèn)為，“所謂社區(qū)自治,是指在一定的時(shí)空范圍內(nèi)居民采取集體行動(dòng)自主表達(dá)、維護(hù)權(quán)利的制度安排和過(guò)程，凡是與居民權(quán)利有關(guān)的各類活動(dòng)都應(yīng)該納入居民民主參與和民主監(jiān)督之中?！眳⒁婈悅|：《中國(guó)城市社區(qū)自治:一條中國(guó)化道路——演變歷程、軌跡、問(wèn)題及對(duì)策》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2004(1)。這方面的研究觀點(diǎn)還可參見張寶鋒：《城市社區(qū)自治研究綜述》，載《晉陽(yáng)學(xué)刊》，2005(1)。較為全面地研究這個(gè)問(wèn)題的專著有徐勇、陳偉東：《中囯城市社區(qū)自治》，武漢，武漢出版社，2002；燕燕：《社區(qū)自治與政府職能轉(zhuǎn)變》，北京，中國(guó)社會(huì)出版社，2005；黎昕：《中國(guó)社區(qū)問(wèn)題研究》，北京，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2007；等等。鄉(xiāng)級(jí)單位走向自治是未來(lái)改革與創(chuàng)新社會(huì)治理的方向之一，因此，自治不僅局限于街道辦事處，鄉(xiāng)與鎮(zhèn)也會(huì)向自治方向發(fā)展。，改變街道辦事處目前的派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)有悖于這種趨勢(shì)，強(qiáng)化其管理職能并不一定非得將其完全政府化。

總之，街道辦事處的改革是必然的，但無(wú)論如何改革，這個(gè)城市基層管理機(jī)構(gòu)對(duì)城市化管理來(lái)說(shuō)是不可或缺的。因此，不必?fù)?dān)心城市化管理率與城市化管理指數(shù)這兩個(gè)指標(biāo)與指數(shù)會(huì)因街道辦事處的撤銷而壽終正寢。也就是說(shuō)，無(wú)論街道辦事處的名稱如何變化，無(wú)論在政府職能改革過(guò)程中街道辦事處是否會(huì)演變成類似于西方國(guó)家的自治體，街道這一級(jí)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置都是不會(huì)消失的。事實(shí)上，作為一個(gè)基層政府管理單元，街道辦事處的名稱與職能在歷史上曾幾經(jīng)變化*關(guān)于街道辦事處的職能與名稱的歷史變化，可參見周平：《街道辦事處的定位：城市社區(qū)政治的一個(gè)根本問(wèn)題》，載《政治學(xué)研究》，2001(2)；陳家喜、劉軍：《街道辦事處：歷史變遷與改革趨向》，載《城市問(wèn)題》，2002(6)。，但從來(lái)也沒(méi)有消亡過(guò)。因此，新提出的度量城市化管理水平的兩個(gè)概念的有效性毋庸置疑。本文最后一部分將討論這兩個(gè)概念的適用性，這里不再贅述。

三、中國(guó)區(qū)域城市化管理水平的定量分析

利用新構(gòu)建的城市化管理率與城市化管理指數(shù)，可以對(duì)中國(guó)不同區(qū)域與地區(qū)的城市化管理水平進(jìn)行比較。這部分實(shí)證分析所運(yùn)用的鄉(xiāng)級(jí)單位與街道個(gè)數(shù)數(shù)據(jù)來(lái)自民政部編的《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè) 2014》，城鎮(zhèn)常住人口與總?cè)丝跀?shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒 2014》。

運(yùn)用(1)式，可計(jì)算出不同地區(qū)與區(qū)域的城市化管理率，結(jié)果見表1。2013年，中國(guó)的城市化管理率為18.68%，東北與東部地區(qū)高于這一平均水平，而中西部地區(qū)低于全國(guó)平均水平。這種差異與不同類型區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異基本上是一致的。在4大戰(zhàn)略區(qū)域中，存在一些例外情況：東部地區(qū)的河北、福建與海南的城市化管理率低于全國(guó)平均水平，而中西部地區(qū)的河南、湖北、內(nèi)蒙古與重慶的城市化管理率高于全國(guó)平均水平。

表1 2013年中國(guó)各地區(qū)與區(qū)域城市化管理率

續(xù)前表

區(qū)域或地區(qū)鄉(xiāng)級(jí)單位數(shù)量(個(gè))街道數(shù)量(個(gè))城市化管理率(%)河南240656623.52湖北123230024.35湖南240734414.29中部地區(qū)10497180817.22遼寧152165743.20吉林90028231.33黑龍江127938630.18東北地區(qū)3700132535.81內(nèi)蒙古101024223.96廣西12471209.62重慶101619218.90四川46573026.48貴州15071197.90云南138816211.67西藏694101.44陜西142020414.37甘肅13471198.83青海395307.59寧夏2374418.57新疆103516916.33西部地區(qū)15953171310.74全國(guó)40497756618.68

數(shù)據(jù)來(lái)源:中華人民共和國(guó)民政部編：《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè) 2014》，北京，中國(guó)地圖出版社，2014。

運(yùn)用(2)式，可計(jì)算出不同區(qū)域與地區(qū)的城市化管理指數(shù)，結(jié)果見表2。2013年，中國(guó)的城市化管理指數(shù)為0.347 7?？傮w而言，東北與東部地區(qū)的城市化管理指數(shù)大于中西部地區(qū)；與全國(guó)平均水平相比，東北與東部地區(qū)明顯較高，中部地區(qū)略高，而西部地區(qū)較低。城市化管理指數(shù)區(qū)域分布在一定程度上反映了4大戰(zhàn)略區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異。但是，與城市化管理率指標(biāo)一樣，城市化管理指數(shù)同樣存在例外，東部地區(qū)的河北、福建與海南低于全國(guó)平均水平，西部地區(qū)的內(nèi)蒙古、寧夏與新疆高于全國(guó)平均水平。

表2 2013年中國(guó)各地區(qū)與區(qū)域城市化管理指數(shù)

續(xù)前表

區(qū)域或地區(qū)城市化管理率(%)城鎮(zhèn)化率(%)城市化管理指數(shù)廣西9.6244.810.2147重慶18.9058.340.3240四川6.4844.900.1443貴州7.9037.830.2088云南11.6740.480.2883西藏1.4423.710.0607陜西14.3751.310.2801甘肅8.8340.130.2200青海7.5948.510.1565寧夏18.5752.010.3570新疆16.3344.470.3672

續(xù)前表

區(qū)域或地區(qū)城市化管理率(%)城鎮(zhèn)化率(%)城市化管理指數(shù)西部地區(qū)10.7445.980.2336全國(guó)18.6853.730.3477

注：(1)城鎮(zhèn)化率根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒 2014》中的原始數(shù)據(jù)計(jì)算；(2)城鎮(zhèn)化率與城市化管理率均是四舍五入取小數(shù)點(diǎn)后兩位數(shù)，這里的城市化管理指數(shù)是四舍五入后的城市化管理率與城鎮(zhèn)化率之比，與不四舍五入計(jì)算出的結(jié)果稍有出入。例如，不四舍五入計(jì)算出的安徽的城市化管理指數(shù)應(yīng)該是0.3478，因此，應(yīng)該將安徽列入城市化管理水平高于全國(guó)平均水平的省份。

將表2中的數(shù)據(jù)進(jìn)行歸類，便可得到一些有價(jià)值的結(jié)論。可將城市化管理指數(shù)分為5個(gè)類型，即IUM<0.2、0.20.5。然后，將4大戰(zhàn)略區(qū)域中的各地區(qū)對(duì)號(hào)入座，可以得到表3。

表3 按2013年城市化管理指數(shù)進(jìn)行的區(qū)域分類

注：表中各省份后面的正負(fù)號(hào)分別表示低于(-)或高于(+)全國(guó)平均水平，第一個(gè)符號(hào)表示該地區(qū)的城鎮(zhèn)化率與全國(guó)的比較，第二個(gè)符號(hào)表示該地區(qū)的城市化管理率與全國(guó)的比較。

由表3可得到如下判斷：

第一，IUM<0.3與IUM>0.4的省份數(shù)量大致相當(dāng)，這表明地區(qū)城市化管理水平分化明顯，其中水平較高的省份以東北和東部地區(qū)為主，而管理水平低的省份大部分位于西部地區(qū)。將上述5類區(qū)域用地圖顯示，則會(huì)發(fā)現(xiàn)，在隴?！m新與京廣鐵路交匯處以西以南地區(qū)，幾乎不存在IUM>0.4的地區(qū)，這表明中國(guó)西北與西南地區(qū)的城市化管理水平普遍偏低，而沿海與東北地區(qū)城市化管理水平普遍高于全國(guó)平均水平，見圖1。

第二，城市化管理水平較低的地區(qū)絕大部分都是雙負(fù)號(hào)(即城鎮(zhèn)化率與城市化管理率都低于全國(guó)平均水平)，而東部地區(qū)除少數(shù)例外之外，都是雙正號(hào)，東北地區(qū)全部為雙正號(hào)。用每個(gè)區(qū)域或地區(qū)的城鎮(zhèn)化率減去全國(guó)城鎮(zhèn)化率代表這個(gè)區(qū)域或地區(qū)的城鎮(zhèn)化率差，用每個(gè)區(qū)域或地區(qū)的城市化管理率減去全國(guó)城市化管理率代表這個(gè)區(qū)域或地區(qū)的城市化管理率差，則可制作出區(qū)域與地區(qū)率差分布象限圖，見圖2。從圖中可以看到，第一象限與第三象限的分化十分明顯。分布在第一象限的區(qū)域有東部地區(qū)與東北地區(qū)，除內(nèi)蒙古、湖北與重慶外，分布在雙正號(hào)第一象限的其他10個(gè)省份全部位于東北與東部地區(qū)。分布在第三象限的區(qū)域有中部地區(qū)與西部地區(qū)，除海南與河北外，分布在這個(gè)雙負(fù)號(hào)象限的其他14個(gè)省份都位于中西部地區(qū)。分布在第二與第四象限的省份極少，分別是福建與河南。由圖2還可發(fā)現(xiàn)，存在兩個(gè)極端情況，即上海、北京及天津構(gòu)成的高度城市化與城市化管理水平高的地區(qū)和以西藏為代表的城市化嚴(yán)重不足且城市化管理水平低的地區(qū)，兩極分化嚴(yán)重，是全國(guó)區(qū)域不協(xié)調(diào)的主要表現(xiàn)。

圖2 中國(guó)區(qū)域與地區(qū)城鎮(zhèn)化率差和城市化管理率差象限圖

第三，從四大戰(zhàn)略區(qū)域內(nèi)部考察，東部地區(qū)出現(xiàn)明顯分化，海南、河北與福建城市化管理水平低，而其他省份城市化管理水平高；東北地區(qū)由于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化起步早，其城市化管理水平普遍高于全國(guó)平均水平；西部地區(qū)城市化管理水平普遍較低，只有內(nèi)蒙古是例外；中部地區(qū)城市化管理水平高低不一，不同檔次的省份都有。

第四，城市化管理指數(shù)低于全國(guó)平均水平的省份共15個(gè)，包括西藏、四川、青海、海南、江西、貴州、廣西、甘肅、福建、河北、山西、陜西、云南、湖南與重慶。這15個(gè)省份分三類：雙正號(hào)地區(qū)，包括重慶，雖然城鎮(zhèn)化率與城市化管理率都高于全國(guó)平均水平，但城市化管理率與城市化率相比較，高出的幅度較小，因而城市化管理指數(shù)低于全國(guó)平均水平；一正一負(fù)地區(qū)，包括福建，其城鎮(zhèn)化率高于全國(guó)平均水平，但城市化管理率低于全國(guó)平均水平，因而城市化管理指數(shù)低于全國(guó)平均水平；雙負(fù)號(hào)地區(qū)，包括上述除重慶與福建以外的其他13個(gè)省份，其城鎮(zhèn)化率與城市化管理率都低于全國(guó)平均水平，而且后者低的幅度大于前者，因而城市化管理指數(shù)低于全國(guó)平均水平。這13個(gè)雙負(fù)號(hào)省份與分布在圖2中的其他3個(gè)雙負(fù)號(hào)省份(安徽、寧夏與新疆，這3個(gè)省份的城市化管理指數(shù)略高于全國(guó)平均水平)的問(wèn)題最突出，是促進(jìn)全國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程與提高城市化管理水平的關(guān)鍵，應(yīng)該成為中央政府關(guān)注的重點(diǎn)。

四、中國(guó)城市化管理水平區(qū)域差異的理論原因與政策含義分析

城市化管理水平呈現(xiàn)出區(qū)域差異是一種客觀事實(shí)。影響區(qū)域城市化管理水平的因素十分復(fù)雜，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化以及自然資源等因素都會(huì)影響一個(gè)區(qū)域的城市化管理水平，因此不可能在完全脫離現(xiàn)實(shí)的假設(shè)的基礎(chǔ)上用一般的經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型或空間經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型來(lái)分析這種差異的形成原因。這里，作者嘗試運(yùn)用區(qū)域發(fā)展時(shí)空規(guī)律來(lái)解釋中國(guó)的城市化管理水平區(qū)域差異。

將區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中的區(qū)域生命周期理論與發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中的發(fā)展階段理論結(jié)合起來(lái)，可以建立一個(gè)有關(guān)區(qū)域發(fā)展時(shí)間規(guī)律的一般理論分析框架。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)誕生初期，一些學(xué)者通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，很多區(qū)域都曾經(jīng)歷過(guò)落后—發(fā)達(dá)—衰落的循環(huán)過(guò)程，如同生命有機(jī)體一樣，在循環(huán)過(guò)程中其內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部關(guān)系始終在不斷變化。20世紀(jì)60年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)家湯普森(John H.Thompson)敏銳地發(fā)現(xiàn)了這一現(xiàn)象的理論本質(zhì)，提出了區(qū)域生命周期理論(Regional Cycle Theory)。湯普森認(rèn)為，一個(gè)區(qū)域一旦啟動(dòng)工業(yè)化過(guò)程，就會(huì)像一個(gè)生命有機(jī)體那樣遵循一個(gè)規(guī)則的秩序發(fā)展，從年輕到成熟再到老年階段，即處于不同發(fā)展階段的區(qū)域面臨一系列不同的問(wèn)題，處于不同的競(jìng)爭(zhēng)地位。[5]稍有不同的是，生命有機(jī)體是不會(huì)返老還童的，但一個(gè)區(qū)域或一個(gè)國(guó)家可通過(guò)重組(或稱重構(gòu))，達(dá)到返老還童的目的。許多國(guó)家與區(qū)域的事實(shí)證明區(qū)域生命周期規(guī)律是客觀存在的。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的理論觀點(diǎn)較多，依據(jù)劃分標(biāo)準(zhǔn)大致分為三類：結(jié)構(gòu)主義觀點(diǎn)、總量主義觀點(diǎn)與綜合主義觀點(diǎn)。[6]其中，錢納里(Hollis B.Chenery)的工業(yè)化階段理論最受推崇。他將工業(yè)化過(guò)程粗分為3個(gè)階段，即初級(jí)產(chǎn)品生產(chǎn)階段、工業(yè)化階段與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)階段，這三個(gè)階段又細(xì)分為6個(gè)時(shí)期，即傳統(tǒng)社會(huì)、工業(yè)化初期、工業(yè)化中期、工業(yè)化成熟期、工業(yè)化發(fā)達(dá)期與現(xiàn)代社會(huì)。[7](P95-100)此外，影響大的還有羅斯托(Walt Whitman Rostow)的起飛理論，羅斯托將經(jīng)濟(jì)發(fā)展劃分為5個(gè)階段，即傳統(tǒng)社會(huì)、起飛前提條件、起飛、走向成熟與大眾高消費(fèi)時(shí)代。[8](P4-11)在眾多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論中，錢納里與羅斯托的理論的應(yīng)用價(jià)值較高，因而經(jīng)常被引用。

將區(qū)域生命周期理論與發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中的發(fā)展階段理論結(jié)合起來(lái)，可以得到區(qū)域發(fā)展的基本時(shí)間軌跡，見圖3。運(yùn)用這個(gè)基本規(guī)律可以很好地解釋中國(guó)城市化管理水平的區(qū)域差異。在圖3中，隨著時(shí)間的推移，區(qū)域發(fā)展會(huì)經(jīng)歷現(xiàn)代化前(OA區(qū)間)、起飛初期(AB區(qū)間)、高速增長(zhǎng)(BC區(qū)間)、平穩(wěn)增長(zhǎng)(CD區(qū)間)與衰退(DE區(qū)間)5個(gè)階段。處于現(xiàn)代化前的區(qū)域是典型的落后地區(qū)，起飛初期的區(qū)域?qū)儆趧倓傔~過(guò)現(xiàn)代化門檻的發(fā)展中區(qū)域，高速增長(zhǎng)區(qū)域是具備了起飛條件的、充滿發(fā)展活力的地區(qū)，平穩(wěn)增長(zhǎng)區(qū)域是經(jīng)歷過(guò)一段高速發(fā)展后的發(fā)達(dá)地區(qū)，而衰退區(qū)域則屬于典型的蕭條地區(qū)。D′是分叉點(diǎn)，如果一個(gè)國(guó)家或區(qū)域整體越過(guò)了這一點(diǎn)，那么這個(gè)國(guó)家或區(qū)域注定會(huì)全面衰退。需要特別指出的是，經(jīng)濟(jì)水平提升雖然是區(qū)域發(fā)展的主要表現(xiàn)，但并不是區(qū)域發(fā)展的全部，與之相伴隨的還有區(qū)域結(jié)構(gòu)升級(jí)、制度與技術(shù)創(chuàng)新以及社會(huì)變革等。

圖3 區(qū)域發(fā)展的基本時(shí)間軌跡

將中國(guó)不同區(qū)域?qū)μ?hào)入座，便能得出非常有意義的結(jié)論。圖3的軌跡與美國(guó)學(xué)者諾瑟姆(Ray M.Northam)提出的城市化進(jìn)程“S型曲線”(又稱“諾瑟姆曲線”)*諾瑟姆發(fā)現(xiàn)，一個(gè)國(guó)家和地區(qū)城鎮(zhèn)化率的變化過(guò)程可以概括為一條稍被拉平的類似于圖3的S型曲線。他認(rèn)為，城市化水平不足10%之前為城市化準(zhǔn)備階段，之后的城市化過(guò)程可分成3個(gè)階段：城市化水平較低、發(fā)展較慢的初始階段，人口向城市迅速聚集的中期加速階段和進(jìn)入高度城市化以后城鎮(zhèn)人口比重的增長(zhǎng)趨緩甚至停滯的后期平穩(wěn)階段。詳見Ray M. Northam.Urban Geography.New York：John Wiley & Sons，1975。是相吻合的。整體而言，我國(guó)西部地區(qū)目前基本上處于B點(diǎn)的左邊，只有少數(shù)城市化水平較高的地區(qū)進(jìn)入了BC區(qū)間，西部地區(qū)的城市化管理水平低主要是由于其整體處于開發(fā)初期；東部地區(qū)整體上已經(jīng)進(jìn)入CD區(qū)間，發(fā)展水平高，城鎮(zhèn)化率普遍較高，且由于改革肇始于東部地區(qū)，行政區(qū)劃改革領(lǐng)先于其他地區(qū)，因此其城市化管理水平較高，但由于經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)很大，東部地區(qū)基本上不可能保持原來(lái)的高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，城市化的步伐放緩也是必然的；東北地區(qū)屬于老工業(yè)基地，很大一部分地區(qū)已經(jīng)處于D點(diǎn)右邊，這表明東北地區(qū)的發(fā)展高峰已過(guò)，其城鎮(zhèn)化率與城市化管理水平高，主要是由于其城市化與工業(yè)化的開始時(shí)間要早于其他地區(qū)，由于未來(lái)的重點(diǎn)是重構(gòu)，其城鎮(zhèn)化率的提高速度也會(huì)放緩；中部地區(qū)處于AC區(qū)間，已經(jīng)具備了相當(dāng)好的發(fā)展基礎(chǔ)，內(nèi)部六個(gè)省的城鎮(zhèn)化水平高低不一，主要是由于這個(gè)區(qū)域的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化滯后[9]，地區(qū)政策的不同導(dǎo)致了城市化管理水平在區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)較明顯的差異，但總體而言，這個(gè)區(qū)域的城鎮(zhèn)化率與城市化管理水平提高的潛力非常大。簡(jiǎn)言之，從區(qū)域發(fā)展的基本時(shí)間軌跡考察，東北與東部地區(qū)處于后半段，而中西部地區(qū)處于前半段；處于后半段的區(qū)域與地區(qū)的管理創(chuàng)新意愿和能力相對(duì)要強(qiáng)一些，這便是導(dǎo)致區(qū)域城市化管理水平差異的基本原因。

從整個(gè)國(guó)家角度來(lái)分析，中國(guó)目前處于PQ區(qū)間，未來(lái)依然存在保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展向好趨勢(shì)的條件，但也存在著一定的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。曾經(jīng)對(duì)中國(guó)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化做出過(guò)巨大貢獻(xiàn)的東北地區(qū)與東部地區(qū)已經(jīng)或即將顯露老態(tài)。中西部地區(qū)將成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮牡貐^(qū)。只要中西部地區(qū)能接續(xù)東北地區(qū)與東部地區(qū)的發(fā)展能量，未來(lái)中國(guó)的增長(zhǎng)潛力依然不可低估。當(dāng)然，有一種可能性需要注意，即如果東北地區(qū)與東部地區(qū)曾經(jīng)的高速發(fā)展風(fēng)光不再，而中西部地區(qū)又抓不住發(fā)展機(jī)會(huì)，則整個(gè)國(guó)家便會(huì)陷入經(jīng)濟(jì)低迷。這種可能性變成現(xiàn)實(shí)需要有一個(gè)前提條件，即政府區(qū)域經(jīng)濟(jì)治理能力低下。在城市社會(huì)，提高各級(jí)政府治理能力的一個(gè)重要任務(wù)是不斷提高區(qū)域與地區(qū)城市化管理水平。改革開放以來(lái)，中國(guó)城市化水平與城市化管理水平不斷提高，而且向好的趨勢(shì)沒(méi)有改變，因此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)整體陷入低迷的可能性微乎其微。

從空間方面考察人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間分布規(guī)律的理論源于區(qū)位理論。杜能(J.H.Von Thünen)的農(nóng)業(yè)區(qū)位論(又稱農(nóng)業(yè)圈理論)[10]是研究經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間分布規(guī)律的理論源頭。阿隆索(William Alonso)以杜能理論為基礎(chǔ)構(gòu)建的城市土地利用理論可以說(shuō)明由城市到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密度遞減這一基本規(guī)律并解釋其原因。克魯格曼(Paul Krugman)等人創(chuàng)建的新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)可以用規(guī)范的經(jīng)濟(jì)學(xué)范式解釋空間集聚與分散[11]，但缺乏對(duì)區(qū)域差異的綜合分析能力。在已有的研究基礎(chǔ)上，本文總結(jié)出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本空間特征，見圖4。在圖中，O為中心城市區(qū)位，R1與R2分別代表其周圍的兩個(gè)農(nóng)村地區(qū)，以O(shè)為中心，農(nóng)村為外圍，則人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)呈圓錐形分布，也就是說(shuō)，人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的分布由中心城市向農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)出明顯的遞減分布規(guī)律。發(fā)展水平不同的區(qū)域的城市都存在這一基本規(guī)律，所不同的是，發(fā)達(dá)地區(qū)的圓錐體扁平一些(∠CR1O較小)，而落后地區(qū)的則陡峭一些(∠CR1O較大)。也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)越落后，城市對(duì)周邊地區(qū)的影響越小。另外，城市分布密度與城市等級(jí)體系在不同類型區(qū)域的分布也不相同。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，城市密度越大，城市等級(jí)體系越完善。這便是東北與東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率與城市化管理率較高而中西部地區(qū)較低的基本原因。由于前類區(qū)域城鎮(zhèn)化啟動(dòng)時(shí)間早于后者，其行政區(qū)劃調(diào)整(具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道)也早于后者。

圖4 區(qū)域發(fā)展的基本空間特征

值得注意的是，對(duì)前面指出的一些例外的地區(qū)，即東部地區(qū)中城市化管理水平較低的地區(qū)與中西部地區(qū)城市化管理水平較高的地區(qū)，如何用區(qū)域發(fā)展時(shí)空規(guī)律來(lái)解釋其與所在區(qū)域內(nèi)的其他地區(qū)不同的城市化管理水平呢？表面上看，這些地區(qū)的城市化水平與上述規(guī)律不相吻合，因此需要進(jìn)一步剖析這些地區(qū)的例外情況。比較而言，海南、河北與福建是東部地區(qū)發(fā)展水平較低的省份，而內(nèi)蒙古與河南是中西部地區(qū)發(fā)展水平較高的省份。這些地區(qū)的人均經(jīng)濟(jì)總量與所處的發(fā)展階段表明了這種差異。當(dāng)然，東部地區(qū)的相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)較不重視行政區(qū)劃調(diào)整與中西部地區(qū)中相對(duì)發(fā)展水平較高地區(qū)非常重視行政區(qū)劃調(diào)整，也是前者城市化管理水平較低而后者較高的重要原因。

與城市化水平一樣，城市化管理水平也是一個(gè)區(qū)域或地區(qū)現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志。定量比較不同區(qū)域與地區(qū)的城市化管理水平并分析區(qū)域差異，主要目的是總結(jié)出一些能供決策者參考的結(jié)論。城市化政策與城市化管理政策由中央與地方兩級(jí)政府制定并實(shí)施，下面從這兩個(gè)層次分析本文定量分析結(jié)論的政策含義。

中央政府是負(fù)責(zé)運(yùn)用區(qū)域政策解決區(qū)域差距與促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主體。[12](P7-11)要促進(jìn)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化，就必須提高整個(gè)國(guó)家的城市化管理水平，中央政府應(yīng)該將重點(diǎn)放在城市化水平與城市化管理水平較低的中西部地區(qū)，特別是15個(gè)城市化管理水平低于全國(guó)平均水平的省份以及安徽、寧夏和新疆3個(gè)雙負(fù)號(hào)省份。2014年3月國(guó)家發(fā)改委公布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，為了落實(shí)這一規(guī)劃，同年6月，國(guó)家發(fā)改委等11部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》*該《通知》提出了新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)的五項(xiàng)主要任務(wù)：一是建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，建立中央(省)對(duì)下轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)與吸納省(市)外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策；二是建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道；三是改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索宅基地有償使用和有償退出制度，探索超標(biāo)準(zhǔn)宅基地處置辦法；四是建立行政創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式，選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬(wàn)以上的建制鎮(zhèn)開展新型設(shè)市模式試點(diǎn)工作；五是綜合推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新，在城市創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)、城市公共服務(wù)提供機(jī)制、城市社會(huì)治理體系等方面有選擇地開展改革探索。。之后，國(guó)家發(fā)改委等11部委聯(lián)合制定了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》，確定了64個(gè)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)地區(qū)，詳見表4。新確定的試點(diǎn)地區(qū)與城市對(duì)15個(gè)城市化管理水平較低地區(qū)非常重視，在25個(gè)地級(jí)與25個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域之中分別有11個(gè)和15個(gè)位于城市化管理水平較低的省份。但這個(gè)名單也存在一些問(wèn)題，即2個(gè)省級(jí)行政區(qū)與2個(gè)鎮(zhèn)之中沒(méi)有涉及這些城鎮(zhèn)化率與城市化管理水平較低省份，10個(gè)省會(huì)和計(jì)劃單列市中只有3個(gè)位于城市化管理水平較低省份。國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)應(yīng)該選擇更多的中西部地區(qū)城市。對(duì)雙負(fù)號(hào)地區(qū)，中央政府應(yīng)該通過(guò)區(qū)域政策促進(jìn)其城鎮(zhèn)化加速，并指導(dǎo)這些地區(qū)的地方政府完善行政區(qū)劃調(diào)整工作，盡可能將已經(jīng)城市化的地區(qū)納入城市化管理。

表4 64個(gè)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)地區(qū)

資料來(lái)源：國(guó)家發(fā)改委等11部委：《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》，2014。

地方政府既是中央?yún)^(qū)域政策的執(zhí)行者，又是地方政策的制定者。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，縣級(jí)及以上行政區(qū)劃調(diào)整由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整由所在地省級(jí)政府批準(zhǔn)。[13]擴(kuò)大城市化管理范圍，是地方政府的職能。由于不同地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況有差異，不同地方政府的作用重點(diǎn)也不相同：第一，雙負(fù)號(hào)地區(qū)和城市化管理水平較低的區(qū)域與地區(qū)的地方政府在促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程方面的任務(wù)比較重，不僅要加快城鎮(zhèn)化步伐，而且必須加快行政區(qū)劃調(diào)整。城市化管理水平較低的地區(qū)普遍存在的問(wèn)題是，許多已經(jīng)城市化的地區(qū)沒(méi)有及時(shí)通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整實(shí)現(xiàn)城市化管理。前述15個(gè)城市化管理水平較低省份和另外3個(gè)雙負(fù)號(hào)省份的行政區(qū)劃調(diào)整工作滯后，這些地區(qū)的地方政府應(yīng)該盡快改變這種狀況。第二，雙正號(hào)地區(qū)的地方政府促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)應(yīng)該放在制度創(chuàng)新上，即加強(qiáng)街道辦事處制度創(chuàng)新，以提高城市管理效率。東部與東北地區(qū)的街道辦事處設(shè)置較早，暴露出的問(wèn)題也較多，這些地區(qū)的地方政府應(yīng)該重視街道辦事處體制機(jī)制創(chuàng)新，提高城市基層管理的效率。第三，一正一負(fù)地區(qū)(福建)與一負(fù)一正地區(qū)(河南)是少數(shù)地區(qū)，前者的地方政府應(yīng)該扭轉(zhuǎn)行政區(qū)劃嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的局面，后者應(yīng)該加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，避免城市化管理水平虛高。

五、結(jié)論與討論

一定的城市化水平需要有與之相適應(yīng)的城市化管理，但在現(xiàn)實(shí)中存在兩者脫節(jié)的現(xiàn)象。本文運(yùn)用新提出的城市化管理率與城市化管理指數(shù)方法，定量分析了中國(guó)不同區(qū)域與地區(qū)的城市化管理水平與區(qū)域差異，從區(qū)域發(fā)展時(shí)空規(guī)律角度說(shuō)明了產(chǎn)生差異的原因，并總結(jié)了結(jié)論的政策含義。實(shí)證分析的基本結(jié)論是，城市化管理水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的空間格局基本一致，即東部與東北地區(qū)的城市化管理水平較高，而中西部地區(qū)則較低，但也有一些例外。中央政府應(yīng)該把新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)與提高城市化管理水平結(jié)合起來(lái)，將關(guān)注重點(diǎn)放在15個(gè)城市化管理水平較低的省份以及安徽、寧夏與新疆這3個(gè)城市化管理水平略高于全國(guó)平均水平但為雙負(fù)號(hào)地區(qū)的省份，以均衡全國(guó)的區(qū)域發(fā)展格局。不同區(qū)域與地區(qū)發(fā)展和管理水平不一，地方政府工作重點(diǎn)的安排應(yīng)該針對(duì)存在的突出問(wèn)題，在促進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中注重城鎮(zhèn)化率與城市化管理率的匹配，適時(shí)通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整將已經(jīng)城鎮(zhèn)化的地區(qū)納入城市化管理。

本文提出的城市化管理率與城市化管理指數(shù)方法具有一些優(yōu)點(diǎn)，也存在一定的缺陷。其優(yōu)點(diǎn)在于：計(jì)算公式簡(jiǎn)單，易于理解；所需要的原始數(shù)據(jù)可獲得，不需要處理大量數(shù)據(jù)；所得出的結(jié)論明確，且具有有價(jià)值的政策含義。但正是由于這個(gè)方法簡(jiǎn)單，其缺陷也比較突出：第一，只考慮了街道辦事處數(shù)量，沒(méi)有考慮其他影響城市化管理水平的因素，這是這個(gè)方法最主要的缺陷。第二，沒(méi)有考慮社區(qū)數(shù)量。在許多地區(qū)，城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部以及郊區(qū)由于存在少數(shù)村而沒(méi)有設(shè)置街道辦事處，但社區(qū)數(shù)量眾多，社區(qū)雖然不是一級(jí)行政區(qū)，卻是在街道下面設(shè)置的最基層的城市管理單元。在城市化管理率相同的區(qū)域或地區(qū)，社區(qū)占村級(jí)單位比重大的區(qū)域或地區(qū)的城市化管理水平相對(duì)高一些，而城市化管理指數(shù)方法難以反映這種差異。如果在計(jì)算城市化管理率的同時(shí)采取比較社區(qū)所占份額的辦法，可在一定程度上彌補(bǔ)這個(gè)缺陷。當(dāng)然，如果社區(qū)數(shù)量多的地區(qū)能適時(shí)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)向街道過(guò)渡，則這個(gè)問(wèn)題便不存在了。第三，沒(méi)有考慮街道辦事處的面積與人口。需要進(jìn)一步討論的是，是否需要用復(fù)雜的計(jì)算城市化管理水平的方法替代城市化管理指數(shù)？在研究城鎮(zhèn)化率時(shí)，通用的也是官方認(rèn)可的計(jì)算方法是城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋戎兀S多學(xué)者認(rèn)為這種計(jì)算方法過(guò)于簡(jiǎn)單，沒(méi)有考慮生活城市化、經(jīng)濟(jì)城市化、景觀城市化等因素，并提出了許多綜合度量城鎮(zhèn)化率的復(fù)雜方法。這些方法考慮許多因素就必須對(duì)不同因素賦予權(quán)重，因而難以避免主觀性。正是由于這個(gè)原因，迄今為止還沒(méi)有哪個(gè)復(fù)雜的計(jì)算方法被普遍接受。當(dāng)然，從學(xué)術(shù)角度探討復(fù)雜的計(jì)算城市化管理水平的方法是無(wú)可非議的，但總是繞不過(guò)主觀賦權(quán)問(wèn)題，無(wú)論如何，城市化管理率和城市化管理指數(shù)肯定是最直觀的不帶有主觀色彩的方法。設(shè)計(jì)出一些復(fù)雜的度量城市化管理水平的方法是可行的，但幾乎不可能找到比城市化管理指數(shù)更適用的其他方法。

限于篇幅，本文沒(méi)有深入分析各個(gè)區(qū)域與地區(qū)內(nèi)部的城市化管理水平形成的具體原因，而只是從區(qū)域發(fā)展時(shí)空規(guī)律角度進(jìn)行了一般的分析，這導(dǎo)致本文的政策分析尚顯粗略。對(duì)不同區(qū)域與地區(qū)城市化管理水平內(nèi)部原因的探討以及更加具體的政策分析是未來(lái)進(jìn)一步的研究方向。

[1] 顧朝林、吳莉婭：《中國(guó)城市化研究主要成果綜述》，載《城市問(wèn)題》，2008(12)。

[2] 陳光庭：《關(guān)于城市化管理的幾點(diǎn)比較分析》，載《北京社會(huì)科學(xué)》，1988(2)。

[3] 董娟：《存與廢：我國(guó)街道辦事處改革之爭(zhēng)——行政派出模式的一種審視》，載《西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2012(3)。

[4] 楊文杰：《關(guān)于撤銷街道辦事處的思考——以浙江省臺(tái)州市黃巖區(qū)為考察對(duì)象》，載《重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2014(7)。

[5] John H. Thompson.“Some Theoretical Considerations for Manufacturing Geography”.EconomicGeography，1966,42(4):356-365.

[6] 陳剛、金通：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段劃分理論研究述評(píng)》，載《北方經(jīng)貿(mào)》，2005(4)。

[7] H.錢納里等：《工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的比較研究》，上海，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1989。

[8] W.W.羅斯托：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的階段：非共產(chǎn)黨宣言》，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2001。

[9] 張可云：《中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)“V”型反轉(zhuǎn)的可持續(xù)性分析》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2011(2)。

[10] 杜能：《孤立國(guó)同農(nóng)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系》，北京，商務(wù)印書館，1986。

[11] Paul Krugman.“What’s New about the New Economic Geography?”.OxfordReviewofEconomicPolicy，1998(2):7-17.

[12] 張可云：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策》，北京,商務(wù)印書館，2005。

[13] 《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》,1985-01-15，www.gov.cn/guoqing/2009-03/30/content_2617928.htm。

(責(zé)任編輯 武京閩)

A Comparison Study on the Levels of Urbanized Management among Different Regions in China

ZHANG Ke-yun

(Institute of Urban and Regional Economics，Renmin University of China，Beijing 100872)

Improving urbanized management has become an important strategic task for promoting China’s national and regional economic and social development,as well as a prerequisite for smoothly promoting the new type of urbanization.The paper proposes a new approach——the rate of urbanized management and the index of urbanized management，and evaluates its effectiveness and applicability in the analysis of the level of urbanized management in different regions.The main conclusion is that urbanized management in China’s northeast and east regions displays a higher level,as compared with that of China’s central and western regions,though there are some exceptions.Policy implications thus can be drawn as follows:The central government should combine the pilot projects of new type of urbanization with improvement of the levels of urbanized management,and focus on the 15 province-level administrative areas with lower levels of urbanized management and other 3 “double negative sign” areas so as to balance the country’s regional development pattern.As development and management varies in these regions,local and regional governments should shift their focus to the prominent problems they are facing,pay close attention to match the rate of urbanization and the rate of urbanized management during the process of promoting urbanization,that is,duly incorporate areas that have been urbanized into urbanized management through adjustment of administrative divisions.

rate of urbanized management；index of urbanized management；regional disparity；temporal and spatial laws of regional development

張可云：經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授，博士生導(dǎo)師(北京 100872)