中國特色行政協商民主及其發展

收稿日期：2015-04-09

作者簡介：魏芙蓉，女，博士研究生、中共吉林省委黨校教授，行政管理研究所所長。研究方向：政治學、行政管理學。

于新恒，男，中共吉林省委黨校教授。研究方向：行政管理學、政治學和領導學。魏芙蓉，于新恒

（中共吉林省委黨校，吉林 長春130033）

摘要：中國特色行政協商民主是協商民主的重要組成部分，當然也是中國特色社會主義民主政治的兩種基本形式之一的重要組成部分。行政協商民主自形成以來，在中國大地發展十分迅猛，特別是自黨的十八屆三中全會提出行政協商民主的概念后，更形成了新的研究熱潮。但是，行政協商民主尚處于初創階段，基本理論及操作技術還不夠完善。當前亟待理論工作者和廣大領導干部從理論與實踐的結合上，健全和完善中國特色行政協商民主的理論體系。這對于提高公共決策的合法性、科學性、正當性，拓展公民參政、議政的渠道，促進社會主義民主政治發展都具有極其重大的意義。

關鍵詞：中國特色；行政協商民主；異軍突起；問題；對策

中圖分類號：D627文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2015）03-0052-05

自第二次世界大戰結束以后，各國紛紛意識到民主政治是人類社會發展的必然趨勢，于是，人們紛紛探討、追逐民主政治的建立和建設。正如諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森所講的：“在整個19世紀，討論一個國家是否適合民主制度還是十分自然的事；但是到了20世紀，這樣提問題本身就是錯誤的，根本不需要去判定一個國家是否適合民主制度，而是每一個國家在政治發展的過程中都必須變成適應民主制度的國家?！盵1]

隨著民主實踐的迅速發展，民主問題便成為學術研究的重要領域。開始，人們把民主政治的建設鎖定在選舉民主上。后來，發現選舉民主不是完美無缺的，恰恰存在很多弱點。經過半個多世紀的民主政治建設歷程，世界各國普遍認識到，現代民主政治實質上主要包括兩種形式：即選舉民主與協商民主。于是，在20世紀80年代又創造了協商民主。

不久，協商民主在中國大地上也開始生根、開花、結果。特別是隨著中國改革開放的深入開展，作為協商民主重要組成部分的行政協商民主突起?，F在，全國各級政府普遍運用行政協商民主開展政府方面的公共決策，不僅有效地提高了決策的質量和效率，而且有力度地推進了民主政治建設。黨的十八大、十八屆三中全會和四中全會都充分肯定了協商民主在我國民主政治建設中的重大作用。特別是黨的十八屆三中全會明確提出“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。”同時，提出：要“深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商”。[2]228可見行政協商民主就是協商民主的重要組成部分。在黨中央的全會上這是第一次提出行政協商民主的概念。這也是我們黨對協商民主理論的重大發展，并為我們吹響了向包括行政協商民主在內的整體協商民主推進的號角。它必將對我國乃至世界的行政協商民主及整體的協商民主的學術研究和實踐發展產生重大的影響。

那么，行政協商民主為什么會突起？現在發展中還有什么問題？它將如何乘勢發展呢？這就是本文要研究的問題。

一、中國特色行政協商民主在改革開放中形成

中國特色行政協商民主是在改革開放中形成和發展起來的。進入20世紀90年代后，隨著政治協商民主的迅速發展，行政協商民主和社會協商民主等逐漸形成。1992年黨的十四大再次強調了建立行政協商制度的任務，“領導機關和領導干部要認真聽取群眾意見、充分發揮各類專家和研究咨詢機構的作用，加速建立一套民主的科學的決策制度?！盵3]于是，在1996年，行政協商民主終于問世了。

1996年10月1日由全國人大頒布施行的《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條規定：“行政機關做出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。”同時，該法還對聽證程序做了詳盡的規定。由此，社會協商制度被正式納入我國的基本法律體系與公共管理實踐中。這是中國行政協商民主正式產生的標志。實踐證明，中國特色行政協商民主是中國改革開放的產物，它在改革開放中產生，又在改革開放中發展。

發展觀察每個欄目名稱魏芙蓉，于新恒：中國特色行政協商民主及其發展1.轉變政府職能 建設服務型政府呼喚行政協商民主的形成

所謂行政協商民主，是指公民與政府之間及行政組織之間等通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，共同決策或合作解決社會公共利益方面的問題或社會治理方面的事宜。行政協商民主有廣義和狹義之分。從狹義來講，行政協商民主主要指公民及社會組織與政府之間的協商民主活動。廣義的行政協商民主，還包括政治協商組織及政黨與政府之間開展的一些協商民主活動。

我國全面深化改革的突破口和切入點就是轉變政府職能，建設服務型政府。所謂“服務型政府就是滿足社會公共需求，提供充足而優質的公共物品與服務的現代政府。”其實質就是要“提供充足的社會公共服務和設施，并保證享受這些服務和設施的機會均等，使社會全體成員都能夠獲得經濟發展帶來的實惠?！盵4]然而傳統的政府與服務型政府有著本質的區別，其最大區別是傳統政府過度重視經濟而輕視社會發展的問題。建設服務型政府就要從根本上改變這種現象，正如黨的十八屆三中全會所講的“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府?！盵2]225建設服務型政府不是政府一家能辦到的，它需要政府真正成為人民的代言人，與全社會通力合作，共同治理社會，共同提供公共產品。這就迫切要求建設行政協商民主，促進這些任務的完成。因為行政協商民主是在政府和公民共同自由參與的條件下，遵循共同的程序、規則，平等協商，制定共同的決策、方案等。從而迫使協商主體要訴諸公共利益，公開利用理性，堅持人民主權原則，約束、制衡權力。于是，約束政府要超越部門和個人的狹隘利益，真正成為人民的代言人?？梢娦姓f商民主有利于約束政府，把一切依靠人民，一切為了人民作為一切工作的根本出發點和落腳點，想人民之所想，急人民之所急，干人民之所需。

2.實現依法執政 建設法治型政府促進了行政協商民主的形成

法治型政府強調人民是法治的主體，而政府則是法治的客體。政府要始終在人民制定的法律范圍內運行與發展。法治型政府的關鍵環節就是習近平總書記最近講的：科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法和依法執政。[5]對于政府來說，這里最關鍵的是依法執政，依法執政的前提是科學決策，這就要實現決策法治化。沒有決策的法治化，就無法有效規范決策權力。實現決策法治化就是要實行科學決策、民主決策、依法決策，就離不開廣大人民群眾的參與和支持。這只有實行行政協商民主才有可能。

較早研究協商民主的著名學者何包鋼認為：“把協商納入到政治中來的最為常規的做法就是試圖把協商因素吸納到成規的國家制度中來，主要是立法機關和法院?！盵6]25這種政府機關和公民共同運用協商民主進行公共管理和社會治理的過程，應該是協商民主的題中應有之義，而這恰恰正是行政協商民主。

黨的十八大報告也明確提出，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務，管理經濟和文化事業。同時，還強調讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。這充分說明，人民既是依法治國、依法管理的主體，還是社會監督、權力監督的主體，它們統一于人民當家作主的本質特征中。

3.拓展公民參政 議政的渠道 推進了行政協商民主的發展

行政協商民主就是一種理性交流、對話機制，這一機制的建立和實施，對于培育公民意識，引導公民參政、議政具有十分重要的意義。

當今世界的民主國家無不為了適應時代的要求尋找公民參政、議政的途徑，行政協商民主是一種非常重要的好形式。行政協商民主可以讓人民廣泛參與決策、參與管理、參與監督。一般來說，比較成熟的行政協商民主，都能保證參與主體的知情權、參與權、表達權、監督權，最大限度地體現人民群眾的意志、維護人民群眾的利益。

總之，行政協商民主的誕生，是時代的要求，歷史發展的必然趨勢。

二、中國特色行政協商民主發展中存在的主要問題

中國特色的行政協商民主雖然有了較大的發展，但是，我們也必須看到，行政協商民主的發展還不能適應時代的要求，在行政協商民主制度方面還有許多不完善的地方，還存在一些障礙行政協商民主發展的因素，這些問題如解決不好，將會影響行政協商民主深入發展。

1.有些行政協商民主活動尚流于形式

中國行政協商民主雖形成較晚，卻發展很快，在不長時間內就在全國各地紛紛開展起來。但有些地區存在形式主義，“走過程”的現象。何包鋼就曾明確地提出了這一問題。他說：早期浙江溫嶺的協商會議質量不是太高，“大約30%-50%的協商會議沒有意義。溫嶺調查結果顯示，465%的受訪者同意‘沒有感到政府官員的恐嚇和威脅，他們自由誠實地說出了真實的觀點’。相比之下，496%的參與者說，他們僅僅說出了部分真實想法，擔心他們所說的結果?！盵6]49-50可見行政協商民主要努力克服形式主義。

2.缺乏完善的行政協商民主機制

行政協商民主機制是否健全是攸關協商活動成敗的基本保證，但時至今日，行政協商民主機制還遠不夠健全。

第一，協商民主操作層面的制度不完善。主要表現在以下幾方面：①缺乏關于是否應舉行行政協商民主的規則要求。②確定協商民主參與主體的制度不健全。多大規模的行政協商民主應組織多大規模的協商會，如何產生參與主體，均缺乏明確的制度規范。③缺乏對協商程序的制度規范?，F在開展行政協商民主活動的隨意性較強，缺乏對協商程序的制度規范。

第二，行政協商民主的監督制度不完善。我國現有的行政協商民主制度尚缺乏完善的協商程序，行政雙方如何協商、公眾如何參與發表意見、決定的做出有何衡量標準、由誰來監督協商過程都沒有一個明確的規定。

第三，對行政協商的約束和糾錯機制亟待完善。行政協商作為一種行政活動方式，必然存在違法運用、暗箱操作、權力尋租的可能，因而需要加以約束和設定救濟辦法并有效運作。

從總體上看，我國行政協商民主還沒有形成一套具有自身特點的運行機制，更沒有達到與選舉民主互為補充、相輔相成、相得益彰的總體最佳效果

3.傳統的控制型管理形式影響平等地討論和協商

經歷30余年的改革，中國早已開始走向社會主義法治。但是，傳統的控制型治理方式在中國仍有較深的影響。不少政府始終認為政府與公眾之間的關系是管理與被管理的關系，而不是平等的互動關系。由此形成控制型的管理方式，這一方式以政府為主導，權力集中到領導手中。權力過分集中導致政府在公共行政和社會事務處理的過程中，以控制社會為己任，一切從管制出發。這種過分強調“行政管理”的理念，必然錯誤定位政府的位置，使其凌駕于人民群眾之上，忽略公民及社會組織的地位，無視社會公眾的呼聲和要求。于是，在行政協商民主活動中，就無從談起平等對話、平等討論和平等協商。常常是一切都由政府安排好了，公民及社會組織跟著“履行程序”就行了。

4.一些公民政治素質和參與能力不適應行政協商民主的要求

時?？梢姷揭恍┑貐^有些公民對行政協商民主反應冷漠，不愿意參與?，F在分析其原因，除了政府對行政協商民主重視不夠，與公眾溝通不到位等原因外，還有一些公民自身的原因。第一，有些公民受到文化程度低的限制，影響參與行政協商民主活動。一些文化程度較低的公民對政治事務的理解能力受到局限，特別是對政治事務難以做出準確的價值判斷，在決策過程中往往受個人主觀好惡的支配。第二，有些公民政治素質不高，缺乏政策研究能力，難以應對政治決策的有效性和及時性提出的挑戰。

三、推進行政協商民主深入發展的對策

黨的十八屆三中全會明確提出：包括行政協商民主在內的整個“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特形式，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現?！辈⑻岢觯阂巴七M協商民主廣泛多層制度化發展?！盵2]228這就為我國加強協商民主建設做出了全面的部署，從而為我國社會主義行政協商民主的建設指明了發展方向和途徑。根據這一精神，提出如下推進我國行政協商民主深入發展的政策建議。

1.切實加強行政協商民主機制建設

中國特色的行政協商民主有著自己的價值取向、歷史源流和實踐形式。發展行政協商民主，必須在堅持我國基本政治制度的基礎上，努力創新和完善行政協商民主的參與機制、議事機制、監督機制和引導機制。

第一，建立健全確定參與機制。確定好參與主體是開展行政協商民主的前提條件。從協商主體看，應關注不同社會階層的參政訴求，關注不同社會群體的利益表達，完善有利于創新符合不同協商主體特點和利益訴求的協商渠道和形式的規則和制度；發揮社會組織在協商民主中的作用，建立健全與社會組織、利益群體之間的對話機制，進一步擴大社會參與覆蓋面。

第二，建立健全平等對話的議事機制。平等對話的議事是行政協商民主的中心環節，攸關協商的成敗，即直接關系到能否制定出大家都能接受的、科學的決策。為此，要盡快建立健全平等對話的議事機制。一是要健全選準對話或稱議事的內容的運作規則、制度。二是建立健全保證平等對話、平等討論的機制。行政協商民主活動如無完善的操作規則，特別是如果政府“操盤”，一切按政府的意圖辦，那就不是行政協商民主，徹底變了味。因此，要全面制定平等議事活動的操作規則，以及具體要求和違規者的懲處條例。

第三，建立健全監督轉化機制。行政協商民主活動制定公共決策不是最終目的，關鍵是要將決策付諸實施，落到實處。即實現決策的轉化工作。這就需要公民和社會組織等監督政府發動社會有關方面完成好這個轉化工作，建立健全監督、轉化機制才能實現。一是要完善約束膨脹執行權力的制度。把權力關進制度的籠子。約束權力要從決策開始，然后是執行、管理、監督權，每一個環節都不得漏過。二是要健全監督轉化制度。行政協商之要是務實，協商的成果要切實體現在服務中心、助推發展和滿足人民群眾新期待的成效上。這就要完善監督轉化的機制。尤其要還監督權于民，建立健全社會公眾監督政府落實決策的法規和制度。

2.努力提升公民和社會組織參與者的觀念和能力

改革開放后，一個相對獨立的公民社會慢慢成長起來。在行政協商民主中，沒有公民和社會組織的參與，行政協商民主就不會存在。為了保證各個參與主體都能勝任肩負的職責，集體做出高效率、高質量的公共決策，必須積極開展對公民和社會組織參與者的培訓和教育工作。

必須結合行政協商民主活動，有針對性地開展一些關于協商參與主體的培訓教育，比如民主素質教育、權利意識教育和民主技能教育等，提高參與主體對民主政治建設的認知程度，提高其參政意識和參政能力，從而為行政協商民主的開展提供最基本的條件。

3.積極探索行政協商民主運作層面的策略和方法

要使行政協商民主程序順利進行，并落到實處，必須有一套科學的策略和方法作保障。經過多年的努力我國已掌握了一些比較成型的策略和方法。但還遠不夠用，尚需進一步探索成熟的行政協商民主策略和方法。

第一，要善于根據議題選準參與者的范圍的策略。議題一旦確定，就要選擇尋找參與者的方法，然后鎖定選擇參與者的范圍。這里既要抓住要害，又要兼顧各種因素。要害，就是決策議題的重要程度。只有把各個方面的因素都考慮到了，最終選擇才會準確無誤。

第二，要提前做好協商民主活動準備工作的方法。政府在行政協商活動前要做好準備工作。這又包括兩方面：即組織工作準備和技術操作方面的準備。

第三，建立主持人制度，并充分發揮主持人作用的方法。在行政協商民主過程中，高明的主持人能對整個協商過程進行有效引導。消除協商中的意見分歧并整合不同利益，這對協商的成敗至關重要。

總之，作為政府領導機關要在行政協商民主活動中發揮主導作用，不僅要重點抓好行政協商民主的機制建設，也不要忽略行政協商民主運作層面的策略和方法的提升，這樣才能保證我們不斷地將中國特色行政協商民主推向前進。

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責任編輯：陶澤元