論我國反壟斷法中的豁免制度

摘要：我國《反壟斷法》的出臺和實施，對于預防和制止壟斷行為，維護市場公平競爭，提高經濟運行效率，發揮了積極的調控作用，如何適用反壟斷法成為我們必須要認真思索的問題。我國對某些特定的行業，特定的壟斷協議給予豁免，對于關系到國民命脈的一些自然壟斷、國家壟斷和知識產權的壟斷給予豁免，但是相比西方國家，我國的反壟斷豁免制度還是存在一定的缺陷，主要表現在監管不到位，認定標準不夠仔細，適用范圍的不夠清晰。所以，加大監管和審查力度，完善認定標準和適用范圍，使豁免制度真正意義上發揮它的最大效果，以此不斷完善反壟斷法的適用。

關鍵詞：反壟斷法；豁免制度；制度完善

中圖分類號：D922.294文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2015）03-0070-06

一、反壟斷法豁免制度的原理闡釋

（一）反壟斷法豁免的基本含義及適用范圍

反壟斷法的豁免是指形式上具有違反反壟斷法的相關規定的某些限制競爭的行為，由于法定的免責情形，法律不對其規制，而從反壟斷法適用中排除出去。[1]658有學者認為，反壟斷法豁免的實質就是對限制競爭的行為的“合法化”，使特定的主體的行為或某類行為獲得“合法性”。[2]7世界各國經濟發展狀況各不相同，各國的反壟斷法并沒有直接對豁免制度作出陳述，對于豁免制度的適用對象，大約可以有以下幾種：1.特定行業：公用事業、保險事業、銀行業、農業等；2.對外貿易；3.知識產權行為：行使著作權、專利權等；4.特定組織和人員：律師、審計師、會計師等；5.卡特爾等。

（二）豁免制度的性質及“合法化”釋義

反壟斷法豁免從法律的角度來看就是對某些形式上違法行為，使其具有“合法性”，從而達到“合法化”的目的。反壟斷法豁免制度適用的特定對象從本質來看就具有雙重性質。一方面，它是限制競爭的行為，具有本身違法性；另一方面，它的宏觀利益大于它所帶來的損害后果。因此，反壟斷法賦予這些特定行為“合法化”是經濟調控的需要，是保障國家經濟安全和穩定的“必需品”。

我們所說的讓這些限制競爭的行為獲得合法性，從而合法化。那么什么是“合法化”？一般來說，它就是代表了合法、適當、正當、獲得承認或授權。“合法化”是伴隨著合法性而生的一個概念，以豁免制度的角度來說，一種行為本身是違反反壟斷法的，具有違法性，但是，免責的條件使它可以排除在反壟斷法之外具有了合法性，這個過程就讓它合法化了。

（三）反壟斷法的豁免制度和適用除外的異同

反壟斷法豁免和適用除外是不能等同的兩種概念，需要我們區別對待。關于適用除外，有學者認為：“所謂競爭法適用除外，是指出于綜合考慮，全面權衡某些限制競爭行為的利弊之后，發現利大于弊，因而對該限制競爭行為不適用競爭法。”[3]有學者認為：“簡單地說，反壟斷法的適用除外就是在反壟斷的過程中，通過立法的形式規定某些特定行業、特定企業或者特定行為不受反壟斷法的限制，或者說不適用反壟斷法的情況。”[4]同樣對于豁免制度是指對于形式上符合反壟斷法禁止規定的行為，因其符合免除責任的規定而從反壟斷法規定的適用中排除出去，豁免又可以譯為除外，這只是翻譯方法的不同。但是，豁免和適用除外還是有聯系的，那就是豁免制度也是排除適用反壟斷法的一種形式。豁免制度是利益衡量的結果，即從經濟效果上對于限制競爭行為的性質和影響行進利益對比，在‘利大于弊’時將其排除適用反壟斷法的禁止規定。”[1]658

二、我國反壟斷法豁免的現狀及其存在的問題

（一）我國反壟斷法豁免類別

我國反壟斷法的豁免類別主要包括法定豁免①①法定豁免一般可以分為兩種類型：一種即是反壟斷法的相關條例所承認的豁免形式；另一種即是某些特殊的產業管制的相關單行法律法規中明確該特殊產業適用該法，不適用反壟斷法，根據“特別法優于普通法”，這些特殊的產業單行法律法規一般優先適用，除非該法規違背反壟斷法的基本原則或者違法經濟法的相關秩序。和酌定豁免兩個基礎體系。所謂法定豁免是指在《反壟斷法》和一些行業單行法法在內的法律中，直接作出或者能夠推定出該法對某些特定行業的特定行為授予豁免。[5]在我國《反壟斷法》中，知識產權豁免和農業豁免是最主要的兩種法定豁免形式。

1.知識產權豁免

在發達國家，例如美國，日本，政府對知識產權十分重視，制定了一系列保護知識產權的法律，鼓勵國民創新，對于侵犯知識產權的行為實施嚴懲。反壟斷法之所以對知識產權予以豁免，主要是為了保護創新者利益，鼓勵創新，促進競爭，促進世界科學技術的發展。我國政府深知知識產權的重要性，通過立法大力保護創新者的成果，鼓勵創新，把提高創新能力作為提高國家競爭力的關鍵環節，所以說，完善反壟斷法有關知識產權的豁免制度很有必要。

改革論壇每個欄目名稱張亞鵬：論我國反壟斷法中的豁免制度2.農業豁免

農業是一個國家的基礎產業，在國民經濟中占有重要地位，關系廣大人民群眾的基本生活需求，它也是十分薄弱的產業，隨著農產品在自由競爭市場環境下，農產品容易受到沖擊，會對市場造成很大的影響，具有較大的風險，因此，世界各國都會采取相應的措施保護本國農業，一般都是通過政府制定最低保護價格，價格補貼，直接采購等方式保護農業的穩定。我國農業的發展相比工業還比較滯后，基礎薄弱，技術水平較低，如果農業停滯不前，工業和服務業將會受到很大程度的影響，農民的收入也會大打折扣，整個經濟也會因此受到影響。我國《反壟斷法》對農業生產有明確的規定。②②《反壟斷法》第56條規定：“農業生產者及農村經濟組織在農產品生產、加工、銷售、運輸、儲存等經營活動中實施的聯合或者協同行為，不適用本法”。對農業領域的豁免對我國來說意義重大，當前，政府出臺了一系列的措施優惠“三農”，加大力度增加農民收入，加快城鄉一體化，縮小城鄉差距，但是對于農業領域的豁免法律不夠明確，對“農產品”“農業從業人員”的界定還有待明確。

3.酌定豁免

酌定豁免是指由反壟斷法執法機構以及法官在執法和裁判活動中產生的豁免方式。[2]106我國《反壟斷法》第15條和28條都授權給反壟斷執法機關可以遵循法定的條件來豁免一定的壟斷協議行為和經營者集中行為。酌定豁免是司法或者行政機關依照一定的原則對特定的行為準許豁免，這類豁免是沒有明確的法律法規規定的豁免，一般需要從公共利益和豁免價值考慮是否對其豁免。關于壟斷協議，我國《反壟斷法》第15條規定①①我國《反壟斷法》相關規定：“經營者能夠證明所達成的協議屬于下列情形之一的，不適用本法第13條、第14條的規定：1.為改進技術、研究開發新產品的；2.為提高產品質量、降低成本、增進效率，統一產品規格、標準或者實行專業化分工的；3.為提高中小經營者經營效率，增強中小經營者競爭力的；4.為實現節約能源、保護環境、救災救助等社會公共利益的；5.因經濟不景氣，為緩解銷售量嚴重下降或者生產明顯過剩的；6.為保障對外貿易和對外經濟合作中的正當利益的；7.法律和國務院規定的其他情形。”大部分壟斷協議豁免，大多是保護中小企業，維護社會利益，保障對外貿易等壟斷協議，對于壟斷協議的豁免，應該對行為的認定加大規定，避免不必要的濫用和無效的競爭。

（二）我國反壟斷法豁免的具體規定

我國反壟斷法豁免的具體規定除了前面豁免類別中所提到的知識產權豁免，農業豁免和部分壟斷協議，還包括自然壟斷，國家壟斷以及對特定行業予以豁免，下面作出補充。

1.自然壟斷

所謂自然壟斷是指商品的一種狀況，這種狀況下的商品市場中，由于供應技術特征，生產中不存在競爭需求能夠被有效滿足，且有自然壟斷實體生產的商品不能被其他市場上的商品替代，因此導致在商品供給市場上其需求受價格影響的負擔效益其他類型的商品。[6]隨著商品經濟的不斷發展，競爭導致壟斷的出現，同時也引起了生產成本的不斷降低，這種成本的遞減導致的壟斷叫做自然壟斷，這是站在經濟學領域的概念。[7]從第7條的相關規定來看，我認為我國反壟斷法是一種默認的態度承認了某些自然壟斷的豁免。②②我國《反壟斷法》中第7條規定：“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業已經依法實施專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護，并對經營者的經營行為以及其商品和服務的價格依法實施監管和調控”。我國當前的經濟結構中存在的自然壟斷主要包括鐵路行業，電力行業，民航行業，電信行業，水運港口設施，高速公路，郵政，城市居民供熱，排污，天然氣管道運輸，城市燃氣供應，城市自來水供應。[8]可以說，這些壟斷行業都是與咱們老百姓生活息息相關的行業，如果不對其實施監督和調控，作出豁免，那么自由競爭體制會對這些產業產生一定的沖擊，對利益的追求永遠是經營者的最終目的，這必將導致這個市場混亂，最后遭殃的是百姓。

2.國家壟斷

國家壟斷是指國家依法實施專營專賣的直接壟斷的行業，是關系國家安全和國計民生的壟斷行業。這些行業只要是針對政治、國家安全、民生的一些行業，由國家直接投資，由國家專營專賣。③③由國家專營專賣主要有以下領域：1.涉及國家安全的特殊行業如國防工業；2.石油、成品油；3.廣播電臺；4.無線、有線電視臺；5.煙草專賣；6.食鹽專賣；7.甘草和麻黃草專賣；8.化肥、農藥、農膜專賣；9.農業；10.金融業。這些行業都是處于國家政策性的豁免，由國家投資成立國有企業，由國家統一管理，少有非國家資本的介入，我國反壟斷法對于國家壟斷的豁免是從我國的實際出發，關乎國家安全國際民生，但對于這些國家壟斷的行業，我認為國家相關部門應該做好的監督工作，防止這些行業對豁免的濫用。

3.對特定行業予以豁免

在傳統壟斷領域，電信，電力，煙草已經受到相關法律和規章優先保護。我國《電力業務許可證管理規定》、《中華人民共和國電信條例》、《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》已經對以上三種行業作出了相關的豁免保護而且是在反壟斷法出臺之前，這些行業已經得到相關的重視，并通過這些規章表現出來。但反壟斷法并沒有明確規定這些行業的相關豁免，只是作了十分籠統的涉及，因此有必要協調和完善。

（三）我國反壟斷法豁免的制度缺失

我國《反壟斷法》的出臺大大打擊了限制競爭和實施壟斷的違法行為，并在一定程度上維護了我國的經濟秩序，但是反壟斷法的豁免制度與其他國家相比還存在一定的制度缺失。

1.法律法規的效力存在一些沖突性問題

對于在反壟斷法的出臺之前頒布的一些關于特定行業的豁免保護，例如《中華人民共和國電信條例》，單行條例的效力在《反壟斷法》頒布之后的效力如何，是否存在矛盾，是否與其相抵觸？這是一個值得關注的問題。就像《電信條例》是先于反壟斷法頒布的，在《反壟斷法》頒布之后兩者的適用當然是按照法理的原理加以適用，《中華人民共和國電信條例》和《反壟斷法》的關系是特別法和一般法的關系，按照法理學當然是在不違背一般法的情況下優先適用特別法，在實際情況下，有的壟斷行為是鉆了法律的空子，利用特別法的規定違背反壟斷法，如何完善特別法和《反壟斷法》的有效銜接是值得立法機關注意的。

2.豁免范圍界限不明確

我國《反壟斷法》對于豁免制度的具體規定還有待完善，它沒有具體規定我國那些行為可以豁免，只是籠統地下了一個定義，范圍十分模糊，適用條件不健全。目前我國《反壟斷法》的豁免制度主要是采取行業豁免的方式，即是對一些特定的行業適用豁免制度，就像電信、煙草、銀行等一些特殊的行業適用該制度，范圍太過寬泛，很多壟斷行業鉆法律空子逃避法律的制裁。媒體大量報道的“航空公司大搞價格戰”，“中國電信和中國聯通壟斷寬帶接入業務”等案例都是法律對于適用范圍的不確定而產生的派生問題，《反壟斷法》的豁免制度應該從行業豁免向行為豁免的方式發展，這樣才有利于進行監督。

3.程序機制、監督機制不夠完善

我國的豁免制度沒有相應的聽證制度，聽證制度是緊密聯系廣大群眾的一種方式，聽證制度能夠有效傾聽群眾的心聲，是人民行使監督權利的體現。隨著經濟社會的發展，豁免的適用對象應該有所改變，那些行業可以豁免，那些可以比需要豁免，這都需要建立一個完整的豁免體制。我國的豁免制度監督機制不夠完備，反壟斷執法機構濫用權力的情況時有發生，我們需要一種完善的監督機制。對于豁免的特定行業，對其行為應該有一定的限制，并不能放任其隨意濫用法律，鉆法律的空子，建立監督和救濟機制是目前我國《反壟斷法》豁免制度所欠缺的，完善程序機制是保障反壟斷法的有力武器。

三、我國反壟斷法豁免制度的完善路徑

我國《反壟斷法》出臺以來針對沒有合法性的壟斷行為具有權威的規避作用，豁免制度是對《反壟斷法》一種特殊補充和約束。表面上看，豁免制度是排除了某些特定行業和特定行為適用《反壟斷法》，但是這并不是和《反壟斷法》“作對”，而是對它的一種完善。某些特定的行業關乎國家經濟命脈，國家安全，人民的日常生活，如果不加以用豁免制度保護，讓這些行業加入競爭機制，它們很可能會因為市場需求的波動導致行業混亂，這樣就會拖累國民經濟。但是不是所以的壟斷行業或者壟斷行為都可以豁免，必須是對社會有益的，對經濟有幫助的，也不能放任那些獲得豁免的壟斷行業或者壟斷行為，我們必須完善豁免制度，科學地界定豁免標準和范圍，根據實際情況靈活變通地適當改變豁免對象和豁免條件來適應當前經濟的發展狀況，應該對《反壟斷法》確立“統一適用，例外豁免”的模式，這樣《反壟斷法》適用所有經濟領域，這樣就避免相關法律的沖突。完善豁免制度的程序體制和監督體制，應該更多地讓廣大人民群眾參與進來，行使監督的權利，聽證會就是很好的參與方式。可以說，《反壟斷法》的出臺是競爭領域的一劑鎮定劑，豁免制度就是一種協調劑，只有不斷完善，才會讓《反壟斷法》更好地適應經濟發展。

（一）健全立法，完善豁免標準和范圍

1.從立法的層面完善豁免標準和范圍

完善反壟斷法的豁免制度就應該就豁免制度的適用范圍作出科學的界定，那么如何作出界定？我個人認為豁免制度所豁免的行業都是根據我們的國情和經濟狀況來認定的，對于那些特定行業的特定行為如果豁免更有利于社會利益，我們就應該對其豁免，這就要結合我國經濟發展狀況和市場的競爭機制來認定，有的豁免行業難以適應經濟的發展，我們就應該對其撤銷豁免或者改變豁免的方式。此外，從反壟斷法所追求的價值目標來看，反壟斷法的豁免范圍應該是隨著不同時期的價值需求有所調整的，每個國家的經濟發展狀況參差不齊，各個階段更是如此，我們所追求的價值是受政治、道德等外部因素的影響，那么反壟斷法的適用范圍也是不斷擴大或者縮小的。

2.有效銜接行業法規和《反壟斷法》

在我國，《電力法》、《電信法》相對于《反壟斷法》是特別法，是針對特定行業的立法，這些法律一般都是在《反壟斷法》頒布之前生效的法律，必須與《反壟斷法》的適用做好有效銜接，以保證法律的統一性與協調性，當某些行為符合這些落后的行業法律而與《反壟斷法》相沖突時，應當由反壟斷機構發揮監督機制，進行審查，實現行業法律和反壟斷法的有效互補和銜接。

3.規范專門部門執法權限

對于違法的壟斷行為，我們應當有專門的部門行使執法的權限。我國《反壟斷法》第10條①①我國《反壟斷法》第10條規定：“國務院規定的承擔反壟斷執法責任機構依照本法規定，負責反壟斷執法工作。”賦予了不同的機構對壟斷行為都有執法的權限，不同部門對某種行為是否屬于豁免的適用范圍難免產生不同意見，這會造成不必要的資源浪費，以及對該種行為的處置效率大大降低。在我國，反壟斷的很多工作主要是由國家商務部、發改委、國家工商總局，這是一種行政資源的沒必要的浪費，因此，我們應該完善法律，把反壟斷的執法工作統一在某種統一的，獨立的機構手中，這對于維護我國經濟秩序發揮積極作用。

4.合理選擇豁免行業

對于豁免的行業，我們應該加強對其實施合理限制，合理選擇實施。豁免隨著經濟的不斷發展，技術不斷突破，以往的那些壟斷行業沒有必要再實施豁免保護了，這樣不利于競爭，不利于消費者的權益保護，這些壟斷行業就需要進入競爭市場，不斷通過技術壯大自己，提高自己的競爭力。此外，在豁免的行業內部不應該一刀切，也應該區分同一行業不同業務，對于可以加入競爭環境并且不會對國民利益和經濟環境產生不良影響的業務應該取消豁免，讓其加入競爭，提高自己的競爭力，這樣不僅有利于企業的發展也有利于行業的不斷進步。對于不具有競爭性的業務，則可以繼續豁免，保障國民經濟秩序，維護國民利益。因此，我們需要對這些行業進行選擇。美國的反壟斷法中的合理原則和公共利益原則值得我們學習和借鑒。

（二）完善豁免制度的程序機制

對于企業的壟斷協議或者經營者集中等行為是否符合豁免制度，有必要制定相應的程序。首先，企業就其特定的行為在一定期限之內向反壟斷機構備案，提出申請，提交相關的材料，反壟斷機構根據有關材料在一定的期限之內對其行為的審查，在審查期內，企業不能夠實施有關的壟斷行為，反壟斷機構根據我國相關法律和社會的影響以及企業的自身發展狀況對該行為作出批準或者不批準，并且對其處一定的罰款，然后在一定的期限內告知該企業，并公布出來。企業不認同反壟斷機構作出的裁定，可以提出復議，提出復議應該在一定的期限內行駛，過了該期限就表示認可反壟斷機構的實質性審查。審查之后就由反壟斷執法機構對壟斷行為作出豁免的決定，由我國的當前該行業的經濟形勢決定是否附條件或者附期限，以保障豁免的有效進行。最后，對于豁免的撤銷和改變我國的豁免制度應該做出相應的規定，我國經濟不斷發展，不同時期的豁免范圍應該隨著我們所追求的價值有所調整，按照國際趨勢，豁免制度的適用范圍應該越來越窄，這樣才充分有利于發揮社會主義市場經濟的競爭體制，讓國民經濟又好又快地發展。反壟斷機構應該對豁免的行業進行監督，在其違法存在違法行為的時候對其豁免應該改變或者撤銷，制止企業的濫用豁免的行為。

（三）完善監督機制

對于豁免的行業或者行為，成熟的監督機制必不可少。在我國，豁免制度適用的對象大多是一些行政壟斷行業，這些行業例如石油、電信、鐵路等，這些行業反壟斷法在一定程度上給予這些行業保護，獲得豁免，但是就是這樣的保護，很多企業會過度濫用權利從而成功地避免了反壟斷法的約束，缺乏很好的監督機制，在當前，那些壟斷企業濫用權利十分嚴重，比如航空公司可以搞價格聯盟，電力公司隨便提高電的價格，但是我國的行政機關也是這些壟斷行業的受益者，不能很好的行使監督的權利，導致這些企業缺乏監管，經營效率低，競爭力不夠，虧損嚴重，沒有成熟的競爭機制就會滋生一系列的派生問題，希望反壟斷執法機構能夠實施很好的監督作用。目前對于壟斷行為，我國的反壟斷執法權力比較分散，工商行政部門，發改委，反壟斷委員會都有相應的權利，權利的分散不利于打擊違法壟斷行為，并且會助長濫用行政權利之風。我認為可以成立一個獨立于行政機關的組織，該組織可以由反壟斷機構，學者，民眾等多方力量組成，采取公開的方式行使監督權利，定期對壟斷行業實施檢查，該權利由國家立法給予，對豁免程序上采取公開聽證制度，針對某些爭議或者不符合豁免程序，這時就可以改變豁免的條件或者撤銷豁免，也可以對其處罰。當然對該決議不服，也可以采取復議或者司法程序維權。

（四）完善聽證制度

聽證制度在我國處于剛剛建立邁向成熟的階段，而在歐美，聽證制度歷史悠久。對于聽證制度，我們應該盡可能把廣大消費者參與其中，消費者往往是直接相對人，壟斷企業實施的壟斷行為給消費者帶來了很大的影響，但消費者往往是弱勢群體，對于煙草，銀行，電力，電信等政府保護或者需要許可證的行業，我們應該保障消費者的權利，應該通過聽證會的形式讓消費者“發聲”。聽證制度應該貫徹公平和公開的原則以及自愿參與原則。①①“自愿”就是所有的利害關系人均可以報名，然后按既定的數量和標準隨即抽取；“公開”就是將代表選取標準、數量、構成、產生辦法等都向社會公布；“公正”就是保證所有利害關系人都有權參與聽證，平等表達自己意見。參與者有反壟斷執法機構，媒體，壟斷企業代表，專家代表。

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責任編輯：陶澤元