生態型政府：建設生態文明的治理之道

收稿日期：2015-04-07

基金項目：北京市哲學社會科學規劃研究基地特別委托項目“建設中國特色社會主義的總布局研究”（13JDKDD001）階段性成果。

作者簡介：張云飛，男，內蒙古豐鎮市人，哲學博士，中國人民大學馬克思主義學院教授、博士生導師，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員。研究方向：社會發展理論和生態倫理學。張云飛

（中國人民大學，北京100872）

摘要：為了充分發揮政府在生態文明建設和生態治理中的主導作用，必須努力促進政府的綠色化，使政府成為生態型政府。將綠色化的原則和要求貫穿和滲透在政府的各個環節、各個層面，通過治理手段支持和促進生態文明是生態型政府建設的題中應有之義。為此，要創新政府的生態治理體制，推動生態文明和環境權益入憲，提升政府生態治理機構的權威性，綜合運用各種手段進行生態治理；要依法加強政府內部的制度建設，促進政府自身的決策行為、執行行為和考核行為的綠色化。生態型政府是建設生態文明的重要的治理選擇。

關鍵詞：生態型政府；生態文明；生態治理；環境權益

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2015）03-0076-07

建設社會主義生態文明，必須充分發揮政府在生態治理中的主導作用，努力促進政府的綠色化（人與自然的和諧發展），打造生態型政府，這樣才能充分發揮生態治理的作用，有效推動生態文明建設。

一、打造生態型政府的戰略意義

在邁向社會主義生態文明新時代的當代中國，打造生態型政府具有重大的戰略意義。

（一）打造生態型政府的現實意義

毋庸諱言，我國目前生態治理滯后和不力有其深刻的行政原因。一是重發展導向輕生態取向。由于地方政府對經濟指標尤其是GDP的盲目追求而忽視了生態環境效益，導致生態文明建設中的預防性戰略和超前性戰略在現實中難以實施，大部分與可持續發展有關的政策都是應對問題與事故的應急性對策，具有明顯的滯后性。二是重機構設置輕行政權威。盡管我國已經建立了較為完善的生態治理部門，但是由于相應的法制建設沒有跟上，加上部門和地區利益的干擾，生態治理部門的權威性往往不足，存在著較為嚴重的監管不力、處罰軟弱的現象。三是重各自利益輕協調配合。由于目前生態治理存在著多部門、多層次的特點，這樣，在部門龐雜的情況下，自然理念多樣，政出多門，效率低下。同時，由于地方保護主義的干擾，中央政策在地方上往往大打折扣。四是重集中決斷輕協商決策。目前的政策出臺往往是以決斷的方式進行的，科學決策、民主決策和依法決策的要求并沒有得到有效的落實，更沒有考慮決策的綠色化要求，公眾參與的平臺與其期望相差甚遠。這樣，在決策難以得到認同的情況下，往往會成為群體性事件的導火索。因此，為了有效防止生態文明建設方面的“政府失靈”，我們必須按照綠色化的原則和要求，將政府打造成為生態型政府。

（二）打造生態型政府的行政意義

打造生態型政府是建設服務型政府的應有之義，對于轉變政府職能具有重大意義。第一，強化經濟調節職能。由于生態環境問題是典型的外部不經濟性問題，因此在宏觀調控中，政府必須把現代化與綠色化有機統一起來，自覺將生態經濟規律作為宏觀管理的科學依據和基本手段。這樣，既可促進經濟的可持續發展，又可強化政府的經濟調節職能。第二，強化市場監管職能。通過采用市場手段進行可持續管理，可以促進外部問題的內部化，因此，政府不僅要監管企業的消耗資源和能源、排放廢物和污染、產品的生態安全標準等情況，而且要監管土地市場、資源企業、環保產業的綜合效益。這樣，既可促進市場經濟的健康發展，又可擴展政府市場監管的職能。第三，強化社會管理職能。生態環境問題是涉及到公共利益的重大問題，直接關乎社會公平、穩定、和諧，因此政府必須大力滿足人民群眾的生態需要、切實維護其環境權益，動員公眾參與生態文明建設，科學引導環境群體性事件，這樣，既可推動和諧社會建設，又可強化政府的社會管理職能。第四，強化公共服務職能。只有將為全社會提供基本生態服務作為政府責無旁貸的責任和使命，才能強化政府的公共服務職能。習近平總書記指出：“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”[1]因此，確保“基本環境質量”是我國政府目前必須提供的基本公共服務之一。顯然，打造生態型政府，可進一步推動服務型政府的建設，能夠為生態文明建設提供切實的治理支持。

管理視界每個欄目名稱張云飛：生態型政府：建設生態文明的治理之道（三）打造生態型政府的生態意義

“善”的政治體制尤其是“善”的政府是促進生態文明建設的關鍵變量。西方生態現代化理論指出：“在環境保護的社會干預的有待決定的、不可預測的形式下，政府干預的協商形式可以被期待發揮重要的作用。”[2]其實，這是遠遠不夠的，還必須努力打造生態型政府。生態型政府的作用在于：一是政策導向。通過將生態文明確立為國家的發展目標和大政方針，能夠有效地凝聚和規范社會各領域、各階層的力量，使建設生態文明成為全社會的共同行動。二是法律規范。通過將生態文明的原則和要求納入國家法律體系，能夠有效遏制和預防破壞自然生態環境的行為，推動符合廣大人民群眾根本利益的生態變革，從而能夠為生態文明建設提供法律規范。三是正義保障。通過建立和完善支持生態文明的組織和機制，賦予政府承擔維護公平正義的責任和義務，能夠避免由于利益過度分化和固化帶來的激烈沖突，有效化解環境群體性事件，實現社會穩定。四是優化國際環境。通過將生態文明的原則和要求納入到外交和國際交往中，按照“共同而有區別的責任”的原則積極開展環境外交和國際合作，促進全球性生態環境問題的有效解決，為實現國內的可持續發展提供適宜的國際環境。五是帶頭示范。通過將生態文明的原則和要求融入到政府自身的機制和行為中，促進政府自身行為的綠色化，加強生態行政問責和處罰，不僅可以為全社會的生態文明建設發揮表率作用，而且可以促進全社會的生態文明建設。可見，打造生態型政府，就是要從國家治理現代化的高度提高建設生態文明的能力和水平。

總之，政治體制尤其是政府本身是大力促進生態文明建設的關鍵因素，因此，必須將打造生態型政府作為我國建設生態文明的治理舉措。

二、打造生態型政府的基本要求

打造生態型政府，就是要按照綠色化的原則和要求，建立起與可持續發展、人與自然的和諧發展、建設生態文明相適應的政府，為生態文明建設提供強有力的治理支持。

（一）生態型政府的依據和內涵

生態型政府實質上是政府的綠色化。打造生態型政府有其科學的依據。首先，從客觀規律來看，人與自然的和諧發展是人們必須遵循的客觀規律，否則，人們就會遭到自然界的“報復”。人與自然和諧發展就是要走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。在世界系統中，政府本身要受到人與自然關系的制約和影響。因此，人與自然和諧發展（綠色化）的規律也是政府必須遵循的規律。其次，從國際潮流來看，面對日益嚴重的全球性問題，各國政府不僅強化了生態治理的職能，而且促進了其自身的綠色化。這樣，“一個可持續社會中可能的政治安排看起來涵蓋著從激進的非集中化到一個世界政府的所有方式”[3]。盡管生態型政府不存在普世的范式，但是作為負責任的社會主義大國，我們在積極參與全球生態治理的同時，理應促進政府自身的綠色化。再次，從國內發展來看，建設生態文明是中國特色社會主義總體布局的重要一環，因此政府自身必須實現綠色化。例如，我國政府曾提出了“要加大建設節約型政府的工作力度”的要求。現在，按照生態文明建設的原則和要求，我們必須將之擴展為生態型政府。概言之，生態型政府，就是將實現人與自然的和諧發展、建設生態文明作為國家發展和國家治理的基本目標，將貫徹和落實可持續發展戰略、協調經濟社會發展和自然生態環境的關系作為政府管理的基本職能，將建設人與自然和諧的社會主義和諧社會、促進可持續外交和國際合作作為其重要使命，并能夠將這種目標、職能和使命內化到整個政府制度、政府行為、政府能力和政府文化等方面中去的政府。

（二）生態型政府的基本職責

生態型政府的基本職責是為生態文明建設提供治理支持。一要保護生態環境權益。生態需求是人民群眾的基本需求，環境權益是人民群眾的基本權益。如果不能有效保護生態環境，不僅無法實現經濟社會可持續發展，人民群眾也無法喝上干凈的水，呼吸上清潔的空氣，吃上放心的食物，由此必然引發嚴重的穩定問題。因此，滿足人民群眾的生態需求、維護人民群眾的環境權益，是生態型政府的基本職責。二要維護生態環境安全。在風險時代，必須高度重視生態環境安全。習近平總書記在提出“總體國家安全觀”時，將生態安全、資源安全、核安全等作為國家安全的重要內容和基本要求。[4]這樣，保障生態環境安全，就成為生態型政府的基本職責。三要推動生態環境善治。建設生態文明，是全體人民群眾共同的事業。人民群眾的積極參與，既可以有效減少政府解決生態環境問題的行政成本，提高政府生態治理成效，也可以預防企業的污染行為，對企業行為形成有效的監督。因此，生態環境善治的核心是在全社會參與生態治理的過程中充分發揮人民群眾的主體作用。顯然，推動生態環境善治，是生態型政府的基本職責。四要實現生態環境公正。生態治理涉及多方利益，必須將生態環境公正作為政府的基本職責。在這個問題上，“與發展和環境政策相關的收益和責任必須在所有的社會成員中公正地配置，這樣，才能促進社會和經濟的公正性。尤其是，這樣的政策必須有助于確保如下的特殊人群能夠從實施環境和發展政策的后果中獲益，他們包括婦女、兒童、老人、窮人、弱勢群體、少數民族和殘疾人。政府同樣必須為所有的利益相關者積極地參與決策過程創造適宜的條件”。[5]當然，我們要按照作為社會主義和諧社會之要求和特征的公平正義的原則來實現生態環境公正。總之，只有明確生態型政府的職責，才能有效推進生態治理。

（三）生態型政府履行職責的基本原則

打造生態型政府，必須科學設計、有序推進。在我國，生態型政府履行其職責必須遵循以下原則：一是以人為本。在生態治理中，“應該以人為本，尤其是窮人，而不是以生產甚至環境為本，應該強調滿足基本需要和長期保障的重要性。這是我們與資本主義生產方式的更高的不道德進行斗爭所要堅持的基本道義”[6]。對于當代中國來講，必須充分發揮人民群眾在生態治理中的主體作用。只有堅持以人為本，才能保證生態型政府的正確方向。二是永續發展。生態文明建設是關系到人民群眾長遠利益的大事，因此，必須將大力貫徹和落實可持續發展（永續發展）戰略作為政府的重大責任。政府必須統籌考慮當前發展和未來發展的需要，既積極實現當前發展的目標，又為未來的發展創造有利條件。事實上，打造生態型政府，就是要為子孫后代留下充足的發展條件和發展空間創造適宜的政治條件。三是生態和諧。人與自然的和諧發展是客觀規律，因此，必須要牢固樹立人與自然相和諧的觀念。自然界的承載能力、涵容能力和自凈能力在一定的時空范圍內都是有限的（生態閾值），這樣，按照生態閾值活動是生態和諧的基本要求。因此，政府必須“建立資源環境承載能力監測預警機制，對水土資源、環境容量和海洋資源超載區域實行限制性措施”[7]。事實上，生態型政府就是要為促進生態和諧提供制度上的保障。四是依法治理。黨的十八屆四中全會提出了“用嚴格的法律制度保護生態環境”的要求。為此，政府不僅要按照可持續法律和法規進行管理，而且要按照這些法律和法規規范自身的執法行為。因此，依法開展生態治理，是生態型政府發揮其職能的基本原則。總之，我們必須將人民性原則和綠色化原則在無產階級專政的基礎上統一起來，使人民政府成為生態型政府，使生態型政府成為為人民服務的政府。

在當代中國，“生態型政府”是對政府角色和功能的重新的科學定位，主要是要強化政府在生態治理中的主導作用。

三、生態型政府的生態治理抉擇

為了充分發揮政府在生態治理中的主導作用，政府必須通過創新生態治理體制的方式成為生態型政府。這樣，在有效實現對全社會管理職能的過程中，可以推動生態文明建設。

（一）政府生態治理法律理念的創新

為了強化政府在生態治理中的權威性和有效性，中央政府必須將建設生態文明和保護環境權益上升為國家意志，推動憲法寫入相關內容。一要推動生態文明入憲。黨的十八大已將生態文明納入到中國特色社會主義總布局中，并在黨章中明確寫明了“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明”的內容。為了在生態治理上實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一，切實按照總布局推進國家建設，可將憲法“序言”第七段“推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明、和諧的社會主義國家”的表述修改完善為“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明和生態文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義國家”。二要推動環境權益入憲。我國憲法已明確寫入“國家尊重和保障人權”的條款。環境權（環境權益）是人權的重要內容和基本要求，是指人民享有安全、健康、舒適、文明、永續的生存環境的權利，既體現在政府的生態治理中，也體現在人民對可持續事務擁有的各種權益上。根據黨的十八大精神和我國人權事業的發展成就，國務院新聞辦發表的《2012年中國人權事業的進展》白皮書將“生態文明建設中的人權保障”單獨作為一章，宣示了中國政府“切實保障公民的環境權益”的意志、決心、進展和成就。在此基礎上，憲法必須宣示國家和政府保護公民環境權的立場。具體選擇是，或者在第二十六條“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”后，或者在第三十三條“國家尊重和保障人權”后，增加環境權的內容；或者干脆單獨設置一條并列入適宜的位置：“環境權是公民的基本人權，國家保護公民的環境權。”這樣，用憲法的形式確認生態文明和環境權的內容，可為有效解決環境糾紛和環境訴訟、科學化解環境群體性事件提供憲法保障，可為政府生態治理提供憲法依據。為此，政府必須把這些憲法理念轉化為制度設計，確立起一整套法律機制和工作安排，這樣，在強化生態治理職能的同時，可有效促進生態文明建設。

（二）政府生態治理機構設置的改革

為了更好地推進生態文明建設，必須積極改革政府生態治理機構，努力提升可持續管理機構的權威性。一要強化生態治理職能。生態環境問題是涉及到公共利益的重大問題，生態文明建設旨在為全社會提供公共產品的重要活動，因此，必須將生態治理滲透和內化到各級政府機構、各個政府部門、各項政府工作中，使之成為其共同責任。關鍵是要落實生態文明領導責任制，確立地方政府主要領導和有關部門主要負責人是本行政區域和本系統生態文明建設的第一責任人。同時，地方政府要抓住制約生態文明建設的難點問題和影響群眾環境權益的重點問題，一抓到底，抓出成效。二要建立垂直領導體制。由于地方可持續管理部門受地方政府領導，依賴地方資源，結果導致在可持續執法中聽任行政命令的問題時有發生，為此，必須探索建立垂直領導的體制，由國家相關部委統一領導和管理地方各級可持續行政部門。例如，可以考慮將地方環境部門與地方政府剝離，劃歸國家環境部，由環境部統一領導地方環境部門。這樣，地方環境部門就可排除地方利益的干擾而獨立執法，可有效推動地方生態治理和生態文明建設。三要實現部門職能整合。為了克服各自為政的弊端，提高生態治理的效率，必須整合相關政府部門的職能。目前，設置跨部門、高規格的環境管理協調機構，設置相應的強有力的跨區機構，是世界環境管理機構發展的重要趨勢。例如，聯合國環境規劃署將“政策協調”明確作為政府履行其環境職責的重要內容：“社會、經濟和其他政策必須有助于保護整個生命系統的可持續性。為此，各個級別的政府都必須確保其政策是在與相關的政府部門經過良好的協商的基礎上而做出的。”[5]在我國的環境管理中，由作為政府一個部的環境部來協調國家的環境管理明顯存在著權威不足和能力不足的問題，因此，在不增加行政成本的情況下，可考慮設立國家生態文明建設委員會，由國務院領導擔任其主任，由作為其辦事機構的環境部負責日常協調的工作。同時，也要提高地區、部門、上下之間的協作能力。當然，沒有整個行政體制改革的成功，單純的政府生態治理機構改革不可能完成。

（三）政府生態治理手段方式的創新

根據新形勢和新任務，必須綜合運用各種手段進行生態治理：一是行政手段。即使在社會主義市場經濟的條件下，我國仍然可以采取行政手段進行生態治理。例如，制定生態文明建設的長遠規劃和年度計劃，加強對開發、建設項目的綠色化管理，調整不合理的產業布局，組織和領導城市環境的綜合治理和區域環境的綜合防治工作，對地方和干部推動和參與生態文明建設的政績進行考核，等。二是經濟手段。運用市場手段可形成倒逼機制，能夠促進外部問題的內部化，這樣，市場手段就成為行政手段的重要補充。這是指利用價值規律和市場機制的資源配置和交換的基本原則，運用各種經濟杠桿，控制生產者和消費者在資源開發和使用中的行為，達到節約資源和保護環境的目的。因此，我們要根據市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本等情況，運用市場手段進行可持續管理。三是法律手段。按照黨的十八大、十八屆三中全會和四中全會的精神，現在必須在總體上考慮制定“促進生態文明建設基本法”（統籌人與自然關系領域中所有問題的法律）。在此前提下，必須將憲法的總體原則和基本法的具體原則貫徹和落實到各種類型和各種層次的法律中（人口法、資源法、能源法、環境法、防災減災法等）、環境標準及其政策和法規中，同時要積極參與國際環境法。當然，關鍵是必須堅決執行有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的方針。此外，科技、教育、外交等手段也是政府進行生態治理的重要選項。只有綜合運用復合手段進行生態治理，才能有效推動生態文明建設。

總之，只有真正將生態治理作為其職責，政府才能促進自身的綠色化，成為生態型政府，這樣，才能有效發揮政府在生態文明建設和生態治理中的主導作用。

四、生態型政府的行政建設抉擇

政府行為尤其是其內部制度建設情況，是影響生態治理成效的關鍵變量，并對生態環境有一定的影響，因此，政府必須實現自身行為的綠色化，將之貫穿在政府行為的全過程中。

（一）促進決策行為的綠色化

在戰后發展中，“許多環境危害之產生，是由于大工程的設計往往忽略了給復雜的生態因素以應有的考慮而造成的”[8]。這樣，實現決策綠色化（生態決策）就成為政府行為綠色化的基本要求。一要促進一般決策的綜合化。環境和發展是不可分割的整體，為此，必須進行“環境——發展”綜合決策。在制定重大社會經濟政策、規劃重要資源開發和確定重要項目時，必須從促進環境與發展相統一的角度審議其利弊，進行科學的生態環境影響評估，在此基礎上提出相應的對策。這樣，就必須建立和完善環境與發展綜合決策的機制。二要促進生態決策的科學化。生態決策是一項專業性很強的工作，必須實現科學化。在專家咨詢的基礎上，政府要以自身的知識和技術為支撐，來建立有關發展規劃、開發項目等對生態環境影響的科學評估機制，客觀、系統地分析和預測政府政策和公共設施的生態環境影響；要采取有效的預防環境事故、環境災害和環境群體性事件的原則和預案，逐漸強化自身行為的科學標準。三要促進生態決策的民主化。在生態環境問題上，決策違背人民群眾的意愿、缺乏人民群眾的參與和監督是造成問題的重要根源。為此，必須把黨的群眾路線的優良傳統貫徹到決策中，虛心傾聽群眾的呼聲，廣泛吸納群眾的意見，善于集中群眾的智慧，大力推進生態決策的民主化。此外，還要設立協商機構，在平等的基礎上聽取社會各界以及其他利益代表的意見。四要促進生態決策的法治化。生態決策同樣必須依法進行。就其內容來看，中國特色社會主義法律體系尤其是可持續法律，是政府決策的法律依據。政府必須嚴格按照這些法律決策和執法。從其形式來看，政府決策過程必須符合法定程序，要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序，凡是有關經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項都要依法進行嚴格的生態環境影響評估，必須加強重大決策跟蹤反饋和責任追究。同時，對因決策失誤造成重大環境事故、環境災難和環境群體性事件以及嚴重干擾正常環境執法的領導干部和公職人員，必須依法追究責任。總之，只有按照科學的、民主的和依法的方式進行生態決策，才能提升政府的生態治理水平。

（二）促進執法行為的綠色化

針對環境執法亂作為和不作為的復雜情況，政府既要加強對外執法，也要加強內部制約。第一，加強對外執法。針對損害人民群眾環境權益的案件時有發生、環境領域的失職瀆職行為和腐敗問題屢禁不止的現象，政府必須加強環境執法的力度，要突出重大環境違法案件、重大環境信訪案件和重大環境群體性事件的依法處理程序和制度，對有關責任人要依法嚴肅處理。在這個過程中，要“發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟。企業要公開環境信息。對涉及公眾環境權益的發展規劃和建設項目，通過聽證會、論證會或社會公示等形式，聽取公眾意見，強化社會監督”[9]。為此，政府要鼓勵設立環境保護法庭，支持環境公益訴訟。由于環境污染危害的是公共利益，公民個人、社會團體和間接受害者同樣具有環境公益訴訟權，因此，在進一步修訂“環境保護法”時，必須避免環境公益訴訟主體（原告適格）的壟斷化，必須將之擴展到所有的法律主體和法律主體的所有層次上。第二，加強內部制約。在政府內部，必須完善工作責任制，強化可持續執法稽查，建立和完善以行政執法責任制為主的可持續領域考核指標系統。為此，一方面，政府工作人員要在建設生態文明方面發揮帶頭示范作用。例如，政府要積極推行綠色采購，避免重復性采購、浪費資源等現象的發生；要本著節能清潔的原則使用辦公設備、辦公空調、公務用車等。另一方面，必須提高政府工作人員生態文明建設的知識水平，使他們能夠將這些知識和行政管理知識有機地統一起來，這樣，才能從源頭上避免政府行為的失誤。進而，政府工作人員要利用生態科學知識、生態價值判斷和生態法律規范做出有益于生態文明建設的管理選擇。在這個過程中，要高度警惕和有效治理公共生態危機，必須與科學家共同確定生態環境安全的預警機制，并在危機前能夠采取必要的科學的綜合預防和補救措施。總之，只有政府依法執法，才能為全社會營造良好的守法環境，才能在提高生態治理水平的基礎上促進生態文明建設。

（三）促進考核行為的綠色化

對政府及其工作人員業績的考核，是規范和優化其行為的必要舉措。在當代中國，在強調全心全意為人民服務的宗旨的前提下，關鍵是要教育各級政府工作人員牢固樹立和大力踐行科學的政績觀，將生態環境問題看作是一個關系到廣大人民群眾的根本利益的大事來認真對待。因此，我們要按照習近平總書記的要求，正確處理金山銀山和綠水青山的關系，“完善經濟社會發展考核評價體系，把資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入經濟社會發展評價體系，使之成為推進生態文明建設的重要導向和約束”。[10]為此，必須按照科學化、民主化、法治化的原則，建立和完善生態文明建設政績考評的體制。

總之，政府行為的綠色化，就是要求政府的所有行政行為都要嚴格遵循綠色化的原則和要求，發揮生態文明建設的表率作用。在邁向社會主義生態文明新時代的征途上，只有按照人與自然和諧發展的綠色化的原則和要求，從政府對外管理和對內建設兩個方面努力，才能促進政府的綠色化，才能打造起生態型政府，這樣，就可以在提升政府生態治理水平的基礎上，促進生態文明建設。

參考文獻：

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[10]新華社北京5月25日電.習近平在中共中央政治局第六次集體學習時強調：堅持節約資源和保護環境基本國策努力走向社會主義生態文明新時代[N].人民日報，2013-05-25（1）.

責任編輯：劉遺倫王廷國