新時期旅游政策優化的思路和方向

近年來，各級黨委與政府高度重視旅游業，出臺了一系列支持旅游業發展的政策文件，這體現出旅游業在整個經濟社會發展中的作用不斷凸顯，因而成為密集的政策領域。總體上看，盡管旅游業發展的政策環境有了很大的改善，但是現有的政策措施還不足以支撐把旅游業培育成國民經濟戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業這兩大戰略目標。特別是隨著旅游業轉型升級步伐加快，迫切需要從以下幾方面制定相應的政策措施，以推動旅游業持續健康發展。

一、從策略上，要依托重大戰略和重大舉措推動旅游政策

在現有體制下，重大戰略的提出有助于最大限度集聚各方面的資源，因而也為順勢推動出臺相應旅游政策提供了重要的機遇。同時，結合重大戰略和舉措推動旅游政策也可以得到高層和相關部門的大力支持，進而減少協調具體政策的難度。在國家層面，結合擴內需特別是擴消費的總體戰略，旅游部門充分發揮旅游消費在擴內需中的獨特作用，就爭取到了國務院為旅游業專門出臺政策文件。在地方層面，如2011年，北京市委與市政府提出了建設中國特色世界城市的戰略目標。圍繞這一戰略，北京市旅游部門及時提出了打造世界一流旅游城市的思路，得到了北京市委與市政府的高度認可，發展旅游業也因之成為中國特色世界城市建設目標的重要組成部分。在這一戰略背景下，北京市委決定，將北京市旅游局升格為北京市旅游發展委員會，提高了旅游的統籌協調能力，同時還出臺了一系列有利于旅游業發展的重大政策，推動北京旅游業邁上了一個嶄新的臺階。當然，為了抓住重大戰略和重大舉措帶來的相關機遇，旅游部門需要做不少艱苦細致的工作。特別是要準確研判形勢，要具有前瞻性，對一些重大問題應該做好儲備性的研究；要爭取在國家戰略文件的制定中最大限度地體現旅游業的位置；如可能，還有必要在總體戰略框架下，爭取出臺專項的旅游政策措施并納入總體戰略之中。

二、從路徑上，要結合旅游業不同屬性確定不同的旅游政策取向

旅游兼具產業和事業雙重屬性。就產業政策而言，其目標主要是通過刺激旅游市場主體來擴大旅游經濟規模。但應該看到，從本質上講，產業政策實質是一種政府主導和部分替代市場的資源配置方式。在經濟發展的特定階段，政府以產業政策支持旅游業發展存在一定的合理性；但從發展趨勢看，隨著市場經濟體制的不斷完善，單純的產業政策將會逐步收縮。當然也應該看到，相較于其他產業，旅游業有自身的特殊性。比如，旅游投資有一定的前導性，通過旅游投資可以有效帶動周邊經濟社會發展，但是前期投資的風險很大程度上要由開發商承擔。此外，旅游業發展有很大的正外部性，但多數旅游項目投資大而且回收期長。如果缺少足夠的政策支持措施，不利于改善旅游產品的供給。盡管旅游產業政策還有存在的必要，但未來也應該盡量避免直接針對某個旅游企業的支持措施，而應該公平地支持每一個旅游企業。發展旅游事業，其政策取向是保障游客的基本權益，為開展旅游活動營造一個良好的外部環境。旅游事業注重的是公益性和公共性，強調社會旅游功能的完善，這就特別需要通過相應政策來體現政府的作用。從未來的走向看，以完善旅游公共服務為主體的旅游事業支持政策應該成為各級政府關注的重點。特別是在一些經濟發達的地區，有責任在旅游事業政策方面走在全國的前列。需要注意的是，旅游的事業和產業屬性經常交織在一起，并不像文化和體育的產業和事業屬性分得那么清晰。因此，未來的旅游政策在很大程度上還要兼顧產業和屬性兩方面的特征，同時還需要通過有效的政策設計來實現旅游產業和旅游事業的相互促進、共同發展。

三、從內容上，要從擴大需求和改善供給兩個角度制定旅游政策

旅游業的發展離不開從需求入手的“拉”，也需要從供給入手的“推”，只有雙管齊下，同時發力，才能促進旅游業又好又快的發展。擴大旅游需求主要的立足點在于盡可能釋放旅游消費潛力。大體而言，旅游消費增長的首要條件在于“有錢”和“有閑”。“有錢”取決于經濟發展和城鄉居民收入的增長，不在旅游政策范疇之內，因此擴大旅游需求，很大程度要在增加閑暇時間上做文章。當前主要是推動帶薪休假制度的落實。帶薪休假為旅游消費提供了可能，而旅游宣傳推廣以及旅游市場秩序治理則有助于強化國內外游客的旅游消費意愿，將旅游消費意愿轉化成旅游消費行為。從旅游宣傳看，推出將旅游目的地宣傳和旅游產品宣傳有機銜接的政策措施，是未來需要優化的領域。從旅游市場秩序治理看，其政策方向在于以旅游目的地為重點，由地方政府牽頭，整合包括旅游部門在內的各個部門的治理整頓政策，讓旅游消費的各個環節變得更加透明，讓游客的消費權益得到充分的保障。與旅游需求相對應的是，旅游供給也是旅游業發展的關鍵所在。按照經濟學供給學派的理論，供給本身就可以創造出新的需求。從中國旅游業發展的實際看，旅游供給與游客日益增長、豐富多樣的旅游需求并不匹配，這也一定程度上制約了旅游業規模的擴大。此外，目前在增加旅游供給方面不同程度存在“一哄而上”的問題，而政府在引導旅游業發展的時候也缺少一定的標準和把控，“撿到鍋里都是菜”。這就需要在科學分析旅游目的地資源稟賦和發展特征的基礎上，確定其需要重點發展的業態和產品。對符合方向的旅游項目，在政策上予以支持；對不符合方向的，在政策上予以限制。除了旅游產品的供給之外，旅游目的地、旅游公共服務設施、旅游公共服務信息的供給同樣重要，提高游客的滿意程度，也離不開旅游公共服務的供給與保障。只有通過有效的旅游政策將政府的公共投入和企業的市場投入有機銜接起來，才能真正提高旅游目的地的競爭力。

四、從方式上，要結合旅游業自身的發展需要推動相關領域形成促進旅游業發展的政策體系

旅游業具有很強的綜合性，單靠一個部門的政策很難促進旅游業的發展，因此需要各個部門從各個角度出臺支持旅游業的政策。此外，盡管旅游部門牽頭推動旅游業發展，但是旅游部門自身掌握的旅游政策并不多，迫切需要整合相關部門的政策資源，形成促進旅游業發展的合力。具體來說，首先，需要爭取新增政策支持旅游業發展。比如財政政策、簽證政策。其次，需要爭取相關部門通過調整現有的政策規定，以適應旅游業快速發展的需要。再次，需要以旅游為工作平臺，形成政策匯集，以達到不同的發展目標。對旅游部門而言，要推動旅游政策體系的形成，除了加強旅游政策需求的研究之外，更要花很大力氣研究與旅游業相關各領域的政策，否則很容易陷入“自說自話”。像旅游用地政策，不能簡單地說需要國土部門多給土地指標進行支持，因為各行各業都有多要土地指標的沖動，但“僧多粥少”，不可能都得到滿足。因此，這就要求旅游部門從現行的土地政策和規定入手，尋找可供旅游業借用的政策措施。同時，旅游部門還應該加強與相關政策部門的溝通協調，讓更多旅游政策需求轉化成實實在在的政策措施。

五、從布局上，要通過差別化的政策措施支持重點區域旅游業發展

盡管全國各地都在發展旅游業，一些地區甚至提出了全域旅游的發展思路，盡管各種資源都可以為旅游業所用，變成可供消費的旅游產品，但客觀來說，在不同層級的國土空間布局中，肯定有一些旅游資源條件好、旅游業發展潛力大、旅游業在整個經濟發展中居于主導地位的區域成為旅游業發展的重點區域。對這些區域，除了推行普適性的旅游政策之外，有必要制定一些特殊的旅游政策以促進當地旅游業的加快發展。需要說明的是，這些特殊旅游政策不是簡單的“格外開恩”，而是從區域發展定位做出的特殊政策安排；同時，也是對這些區域放棄發展其他產業的一種補償。目前，全國許多區域由于有很重的生態保護任務，可供選擇發展的產業很少，在這種情況下給予發展旅游業的政策傾斜也理所應當。

從全國范圍看，像海南省就被賦予了建設國際旅游島的國家戰略，正因為如此，國務院特別給予了其國人離島免稅的特殊旅游政策。對這樣的政策，就只能是“吃偏飯”，不太可能對各個地方都適用。從各地實踐看，像成都為促進重點區域旅游業發展，將占其國土面積一半的龍門山和龍泉山生態旅游區作為旅游業發展的主戰場。在政策上予以大力支持。當前，我國正處于旅游業快速發展的關鍵階段，從大尺度看，需要建設形成一批具有國際水平的重要旅游目的地；從小尺度看，需要滿足城鄉居民日常的旅游度假需求，在區域性布局上形成一批環境優美、旅游功能完備的旅游小鎮、旅游鄉村。而對這些區域，都需要采取有針對性的旅游政策予以扶持。

總之，優化旅游政策是一項系統工程，只有從不同方面予以考慮，多管齊下，才能真正實現旅游政策的突破與創新，為旅游業發展提供堅實的政策保障。