政策導向型的旅游規劃問題剖析

旅游規劃是根據國民經濟和社會發展規劃的要求，系統地為目的地或景區實現其發展目標而制定的一項長期的發展框架，是具有法律效力的一套規范程序，是經政府審批后在區域內進行旅游開發和建設的法律依據。自改革開放開始以來，旅游規劃的發展經歷了從探索到科學發展的新階段，一直伴隨著政策和制度的演變與創新。隨著國家對旅游產業的逐年重視，各項政策相繼出臺以支持旅游規劃工作的發展。然而，必須辯證地看待政策對旅游規劃的影響，在看到政策對旅游規劃推動作用的同時，不能忽視其所帶來的負面影響。

一、政策對旅游規劃的積極影響

（一）政策對旅游規劃的引領作用日趨顯著

不管是中央層面亦或各部委及地方政府政策的出臺，往往是在精準分析把握某個問題的現狀基礎上，明確思路，指導研究未來解決問題的對策，既能統籌全盤問題，又能引領發展新方向，還為旅游規劃捕捉新主題、提出新思路指明方向。近年來，旅游規劃緊扣相關政策出臺的契機，規劃建設主題鮮明、符合政策走勢的旅游目的地和景區。如十八大報告明確提出“建設美麗中國、推進生態文明建設”，為旅游規劃建設美麗鄉村、實現城鄉統籌提供了新方向。《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》的出臺，針對養老服務和產品供給不足、市場發育不健全、城鄉區域發展不平衡等問題，指出“以政府為主導，發揮社會力量作用”，“到2020年，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系”的發展方向。筆者團隊編制的《余杭區長樂林場旅游發展概念性策劃》中建設養生養老旅游產品，既為解決杭州市養老供給不足的現實問題提供了出路，也契合了國家政策的要求。不言而喻，新政策的出臺為旅游規劃尋找突破口提供了重要的指引作用，因此，旅游規劃編制單位也應積極學習和領會政策的精神，從而更好地落實政策，更好地服務社會經濟發展。

（二）政策對旅游規劃的支持作用越發凸顯

國家政策的出臺往往是為了促進某個領域的快速發展，以便從各個角度給予支持和保障。從近幾年的實踐來看，旅游規劃得到政策的支持力度愈發明顯，主要體現在以下幾個方面：

1.政策鼓勵社會資本進入旅游業，為旅游規劃提供了資金保障

有效利用社會資本的活力，引導社會資本投資旅游，激發旅游發展的新動力，是近些年相關政策的一個新常態。各級政府應巧借政策東風，打破行業壁壘，大力支持和引進社會資本，合作投資旅游規劃項目，協同打造旅游經濟增長點。《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》（以下簡稱《意見》）中明確提出“建立公開透明的市場準入標準和運行規則，打破行業、地區壁壘，推動旅游市場向社會資本全面開放”。筆者團隊編制的《國家東部公園國際旅游度假區暨泰康健康產業園概念性規劃》，立足開化縣建設國家東部公園契機，引入浙江泰康藥業集團有限公司，為政府招商引資投資旅游業提供了一個典型，也體現了國家鼓勵社會資本進入旅游業的趨勢。此外，《意見》提出“要加大財政金融對旅游業的扶持”，同時隨著近年來互聯網金融的發展，越來越多的金融資本開始進入旅游業，為旅游規劃的投融資拓寬了途徑，從而為規劃項目的落地提供了強有力的資金保障。

2.帶薪休假政策激發市場活力，為旅游規劃提供市場保障

社會經濟的快速發展大大增加了居民的可支配收入，也大大增強了居民出游的愿望，如何增加居民可支配時間無疑成為激發旅游市場活力亟待解決的重要議題。眾所周知，旅游規劃項目落地后，需要旅游市場來引爆，從而提高旅游目的地的知名度、促進地方經濟發展和提升目的地居民收入水平。“黃金周”旅游景區壓力過大，而工作曰旅游目的地相對冷清這一現實問題的存在，對于落實帶薪休假制度的愿望也更加迫切。《職工帶薪年休假條例》自2008年實行以來，盡管取得了不錯的成績，但遠遠未達到預期的目標。《意見》要求“將帶薪年休假制度落實情況納入各地政府議事日程，作為勞動監察和職工權益保障的重要內容”，這無疑將進一步激發旅游市場活力，有效地為旅游規劃項目的開發建設提供重要的市場保障。

3.政策積極規范旅游市場和旅游行為，為旅游規劃提供良好的市場環境保障

30多年的改革開放進程，也是旅游市場不斷發展的進程。從最初的政府接待到如今的自助游大行天下，旅游產業進入一個全新的發展階段。然而旅游經營者和目的地搶占旅游市場手段繁多，惡性競爭現象突出，同時游客的不文明行為問題集中爆發，嚴重影響旅游目的地的持續發展，也為體現科學發展、和諧發展的旅游規劃工作帶來困境。2013年《旅游法》和2015年《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》的應運而生，正是國家對這些問題深刻把脈的結果。此外，《意見》中也強調加強旅游市場誠信建設。各級政府和組織機構應當嚴格執行相關政策規定，加強監督和管理，確保旅游規劃成果能在一個良好的市場環境中良性運行，促進旅游目的地形象建設，進而提高整個國家的旅游形象。

4.政策使政府職責更加明確，旅游規劃基礎建設投入得到充分保障

旅游規劃成果的實施需要基礎設施配套的建設來改善投資環境，從而促進旅游規劃項目的落實和招商引資工作，加大旅游基礎設施建設。過去多年的旅游規劃實踐表明，投資商與地方政府合作開發旅游，往往會關注政府對基礎設施建設的力度。《旅游法》中指出“國務院和縣級以上地方人民政府應當根據實際情況安排資金，加強旅游基礎設施建設、旅游公共服務和旅游形象推廣”。這也為各級地方政府職責明確了方向，為旅游規劃成果的實施與招商引資、合作開發旅游創造了良好的基礎條件。

二、政策對旅游規劃的消極影響

（一）政策變化導致的旅游規劃非連續性問題

1.時間上的非連續性

從往年的旅游規劃實踐來看，中央層面的新政策和一年一度的國家旅游主題的更新導致了部分地方政府對往年的旅游規劃主題不重視，部分領導喜新厭舊，迎合政策風向標，從而導致旅游規劃的編制和執行缺乏連續性。此外，干部任免政策也會影響旅游規劃的延續性。一任領導一種思路，大大延長了旅游規劃編制的時間，導致旅游規劃項目遲遲無法落地，影響了旅游招商引資的進程，進而延誤了旅游發展機遇，影響了旅游經濟效應。

2.空間上的非連續性

各個地方出于地方保護主義的需要，可能會在旅游規劃編制過程中忽視與其他地區的協同聯動作用，最終導致出現旅游目的地產品建設重復、惡性競爭的現象。而旅游規劃編制工作強調在對資源和市場進行深入調查的基礎上，規劃建設體現與周邊地區差異性的旅游產品，形成錯位發展，同時強調區域聯動發展。相關政策對強調區域競合與摒棄地方保護主義行為的監管力度不足是導致上述問題出現的重要原因。

（二）政策導向型的旅游規劃政績取向問題

政策導向型的旅游規劃，往往會導致部分地方政府為了應付和完成上級政府的考核，容易造成對市場的忽視，部分領導以個人意志一味追求建設大項目、大工程，部分項目缺乏科學論證強行上馬，以致于目的地的規劃和建設脫離市場需求的實際，變成迎合政策需要的政治工程。

（三）旅游規劃保障政策的不完善問題

相比城市規劃領域更為全面的技術標準和規范，旅游規劃領域主流的《旅游規劃通則》則在操作層面不夠細致、系統。未來應積極探索并出臺更加細致、易于操作的旅游規劃技術規范。此外，旅游規劃從編制到實施的斷層問題一直存在。出臺保障旅游規劃實施的相關政策，應成為未來旅游規劃工作的一項重要內容。

三、結論

近年相繼出臺的政策對旅游產業的支持，為旅游規劃工作提供了重要的政策保障。旅游規劃必須堅持的一條原則是“通過對旅游目的地的合理開發與規劃，服務于社會經濟的持續發展、服務于自然環境的持續保護、服務于百姓生活的持續改善”。近期《中國共產黨黨組工作條例（試行）》的正式發布，強調了追究領導決策終身責任的要求，能有力地促進地方政府與規劃編制單位協同編制既彰顯地方主題特色又符合政策要求及市場實際需求的旅游規劃。業界一起探索指導旅游規劃工作的詳細規范和標準，獻計獻策，助力出臺更加完善的旅游規劃政策，將更好地實現以旅游規劃打造美麗中國的中國夢。